„Urząd regulacyjny – bezstronny arbiter czy nadurzędnik?”

1. „Urząd regulacyjny – bezstronny arbiter czy nadurzędnik?” Przygotował: Adam Ambrozik 10 lutego 2011 r.

2. Istniejące urzędy regulacyjne • Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta • Urząd Komunikacji Elektronicznej • Urząd Regulacji Energetyki • Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji • A także Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Transportu Kolejowego

3. Cel regulacji – perspektywa Pracodawców RP • Ważne strategicznie obszary domeny publicznej • Niedoskonałość mechanizmu rynkowego, przewaga podmiotów profesjonalnych nad konsumentami • Cel regulacji – kształtowanie stosunków w danym obszarze w zgodzie z długofalowym interesem publicznym, z wyłączeniem (ograniczeniem) doraźnego wpływu gier politycznych mogących wywierać niekorzystny wpływ na kierunek decyzji podejmowanych przez ministerstwa str. 3

4. Kluczowa rola regulatora • Regulatorzy posiadają dużą swobodę działania mającą stanowić zabezpieczenie ich niezależności od bieżącej sytuacji politycznej. • Poprzez swoje decyzje regulatorzy wpływają na kształt poszczególnych rynków. Głównym czynnikiem kształtującym kierunki tych decyzji powinien być interes publiczny. • Narzędzia stosowane przez regulatora, zgodnie z Konstytucją RP, powinny być stosowane w sposób proporcjonalny – aby w szczególności w jak najmniejszym stopniu ograniczać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. • Każdy regulator jest centralnym organem administracji państwowej. Regulator to opłacany z naszych podatków „urzędnik” podlegający przepisom prawa. str. 4

5. Specyfika modelu polskiego • W Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii i Hiszpanii, niezależnie od przyjętego rozwiązania, decyzje administracyjne wydawane przez regulatorów podejmowane są kolegialnie. Od tej zasady w tych krajach nie ma wyjątków. • W Polsce w obecnym stanie prawnym decyzje administracyjne w imieniu regulatora podejmuje jedna osoba – Prezes/Przewodniczący. str. 5

6. Kontrowersyjne decyzje regulatorów – Prezes UOKIK • brak jasnych i równych zasad traktowania stron - absurdalna kara 123 mln PLN dla jednego z operatorów za utrudnianie kontroli (prowadzonej w sprawie, mającej tuszować błędy innego regulatora) versus 2 mln kary za niszczenie dowodów potwierdzonej zmowy • brak wiarygodności sporządzanych raportów - spór ze Związkiem Banków Polskich o rzetelność przygotowywanych raportów • poważne decyzje podjęte w oparciu o „swoje” raporty, niezrozumienie mechanizmów rynkowych - zakaz koncentracji PGE/Energi, kontrowersyjna decyzja w sprawie EMPIK/Merlin • interes publiczny czy obrona swoich decyzji - wieloletnia batalia w kolejnych instancjach sądowych z Grupą Polskie Składy Budowlane o rzekomą zmowę cenową str. 6

7. Kontrowersyjne decyzje regulatorów – Prezes UKE • nierozważne zarządzanie dobrem rzadkim, jakim są częstotliwości – w przetargach wygrywają firmy, które nie podejmują działalności w ramach przyznanych koncesji, traktując uzyskane częstotliwości jako cenny składnik majątku podnoszący ich wartość w planowanych transakcjach • sądowe klęski kluczowych decyzji - przegrana przed Sądem w sprawie stawek MTR wywołujący realne zagrożenie roszczeniami wobec Skarbu Państwa ze strony operatorów komórkowych wartych setki milionów złotych. Kto zapłaci za błąd i upór w tej sprawie Pani Prezes? • blokowanie naziemnej telewizji cyfrowej – spór z KRRiTV, w roku 2013 możemy być jedynym krajem UE bez takiej telewizji • naginanie prawa, „wrzutki” legislacyjne (nawet z naruszeniem regulacji UE) – 2008 r.– ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, 2008 r. – prawo telekomunikacyjne art. 39 i 40 (po groźbie kar ze strony Komisji Europejskiej właśnie ruszyła kolejna zmiana)

8. Typowe rozwiązania europejskie • Na czele urzędu regulacyjnego stoi organ kolegialny • Zazwyczaj przewodniczący organu kolegialnego kieruje pracą urzędu wspierającego organ merytorycznie i organizacyjnie • Model ten przyjęto we: • Francji: (i) Commission de Régulation de l’Energie, (ii) l’Autorité de Régulation • des Communnicationes Electroniques et des Poste, (iii) Autorité de la Concurrence; • Wielkiej Brytanii: (i) The Gas and Electricity Markets Authority, (ii) Office • of Communications, (iii) Office for Fair Trading; • Hiszpanii: (i) Comisión Nacional de Energía, (ii) Comisión del Marcado de las Teleomunicaciones, (iii) Comisión Nacional de la Competencia.

9. Rozwiązanie niemieckie • Wyjątkowy charakter ma model niemiecki, zastosowany w (i) Federalnej Agencji ds. Infrastruktury Sieci Energetycznych, Gazowych, Telekomunikacyjnych, Pocztowych i Kolejowych oraz w (ii) Federalnym Urzędzie Antykartelowym • Wprowadzono wyraźny podział pomiędzy organizacją pracy urzędu, a wydawaniem decyzji administracyjnych • Na czele urzędu stoi prezes, który koordynuje pracę urzędu • Decyzje administracyjne podejmują zespoły działające na wzór sądu • Podobne rozwiązanie przyjęto w brytyjskiej Competition Commission

10. Kontrola decyzji model europejski/polski • W UE spotykany jest model kontroli decyzji w ramach procedury administracyjnej. Pozwala to na szybką weryfikację decyzji (ważne w sprawach gospodarczych) z uwzględnieniem ważnych przesłanek: • Francja: odwołanie do Rady Stanu; • Hiszpania: odwołanie od decyzji Comisión Nacional de Energía (Narodowa Komisja ds. Energii) przysługuje do Ministra Przemysłu i Energii. • W Polsce co do zasady możliwa jest tylko droga sądowa. Oznacza to znaczne spowolnienie procesów gospodarczych

11. Korzyści modelu kolegialnego • Konieczność uzgodnienia zastosowania środka administracyjno-prawnego – eliminacja błędów, wyważone decyzje • Większa samokontrola członków organu kolegialnego • Zapewnienie kontynuacji prowadzonej polityki gospodarczej w przypadku zmiany części członków organu kolegialnego, co gwarantuje stabilność stosowania prawa i zwiększa skuteczność stosowanych narzędzi

12. Główne zalety modelu polskiego • W przypadku państwa przechodzącego transformację ustrojową, gdzie instytucje publiczne są słabsze niż w dojrzałych demokracjach, koncentracja uprawnień zwiększa zdolność organu do agresywnej ingerencji w zmonopolizowane sektory gospodarki. • -> Czy polska gospodarka nadal jest w fazie transformacji ustrojowej? • W przypadku braku tradycji dokonywania rozstrzygnięć przez ciała kolegialne, model ten zapewnia zdolność organu do podejmowania decyzji. • -> Czy w Polsce organ kolegialny będzie działać lepiej czy gorzej, • niż organ jednoosobowy?

13. Wnioski • Takie zorganizowanie pracy organów regulacyjnych, które pozostawia całość kompetencji decyzyjnych w rękach jednej osoby, choć nie jest pozbawione zalet ma istotną wadę – wrażliwość na błędy. • Dlatego w przypadku państw rozwiniętych przeważają zalety kolegialnego podejmowania decyzji przez organy regulacyjne. • Polska transformacja ustrojowa jest zakończona. W związku z tym uzasadnione jest przyjęcie rozwiązań dominujących w największych krajach Unii Europejskiej. • Dlatego jako członek Komisji Trójstronne, Pracodawcy RP opracowują projekty zmian w ustawach dotyczących funkcjonowania organów regulacyjnych w Polsce.

14. Dziękuję za uwagę