Detención administrativa de solicitantes de asilo : problematica y propuestas

Detenciónadministrativa de solicitantes de asilo: problematicaypropuestas X CURSO REGIONAL SOBRE DERECHO INTERNACIONAL DE REFUGIADOS EN AMÉRICA LATINA: “RETOS CONTEMPORÁNEOS DE LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL EN EL CONTINENTE AMERICANO” - SEPTIEMBRE 2012 -

Detención migratoria • Estándares internacionales/regionales - Directrices ACNUR 2012 • La situación en nuestra región - Tendencias preocupantes • Tendencias globales • Principales Hallazgos Estudio IDC • Alternativas a la Detención

I. Detención Administrativa Migratoria • Detención administrativa: arresto y privación de la libertad por parte del Estado a una persona, de manera cautelar y sin juicio. - Por razones de violación de una norma migratoria. • Carácter cautelar/preventivo; sin juicio; con miras al futuro. • Se detienen a las personas migrantes/solicitantes de asilo que no cuentan con la autorización adecuada para entrar o estar en el país, mientras se determina su situación o se ejecuta el procedimiento. • Entrada sin autorización no es delito, por lo que no se puede procesar penalmente a estas personas. • Paso intermedio hasta la deportación del país o obtener la legal estancia. • Representa conflicto entre principios de libertad individual y la soberanía territorial del Estado. (Justificación de seguridad nacional) • Cf: Incarcelamiento penal con objetivo punitivo por haber cometido un delito: aplica después de jucio, con representación legal y revisión judicial, y sentencia.

IMMIGRATION DETENTION Definición de “detención” UNHCR’s Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention;septiembre 2012

Detención migratoria Porque detener? Como se usa? Etapas de la detención Detención pre-admisión (ej. fronterasyaeropuertos) Detenciónduranteprocedimiento de determinación (asilo/estatusmigratorio) Detención pre-deportación Justificacióntradicional de soberanía: Los estadostienen el derecho de autorizar la entrada a suterritorio, yporendenecesitanasegurar la presencia de personas durante el procedimientomigratorio, resolución de sucaso, o la ejecucion de un orden de deportacion. • Prevenir la migración irregular • Limitar la entrada no autorizada • Para procesar solicitudes de asilo • Para sanccionar la irregularidad (razonespunitivas) • Para sacar a una persona del territorio • Verificaciones de identidadyseguridad • Riesgo de huida/sustracciónoincumplimiento con comparecencia

IMMIGRATION DETENTION ¿Quiénestasujeto a la detenciónmigratoria?ion? • Medida indeseable que afecta en particular a grupos vulnerables • Refugiadosysolicitantes de asilo • Refugiadosquetodavia no hansolicitado la condición • Solicitantesqueestan en espera de la determinación • No ciudadanosqueentran al paíso se encuentran en la comunidad sin documentaciónválida • Migrantesindocumentadoso en condición irregular • Apátridas • Víctimas de trata de personas • Refugiadosreconocidospor ACNUR bajomandato • Migrantes sin permiso de trabajo • Dependientes • Personas en espera de la deportación • Migrantes sin opción de regularización • Personas que se quedandespués de la expiración de su visa yque no hansalido de maneravoluntaria • No-ciudadanosquehanterminadounasentencia de prisión • Solicitantes de asilo con resoluciónnegativa • Hombres, mujeres, niños, niñas, adolescentes, personas de la terceraedad, personas con problemas de salud mental ofísica, sobrevivientes de la torturauotra trauma, victimas de la trata de personas uotrosdelitos.

Documental: “VolSpecial” "Par expérience, la détention administrative est la plus difficilequ’on puissesubir. Dans le pénal, on sait pourquoi on y est. On estd’accordou pas, maisily a une raison et uneéchéance. On a prisdeux, cinqoudixansmais après, l’ardoiseesteffacée et on a droitàune chance de réinsertion. Pour nosdétenus, c’estzéroespoir. On pourraitpresque comparer leur situation à un quartier de condamnésà mort. Il n'y a aucunespoir de rémission, ilssontplacéslà pour quitter la Suisse de gréou de force. Pour eux, c'est l'échec, la fin du voyage. Il n’y a pas d’échappatoire et ils ne savent pas combien de temps ilsvont devoir rester ici." ”Pero la detenciónadministrativaes lo másduro,” dice Claude, el director de Frambois (centro de detención en las afueras de Ginebra) “Para un criminal sentenciado, cadadíaes un pasohacia la libertad, pero los prisionerosaqui no tienenningunaesperanza.”

II. Estándares internacionales/regionales • Derechointernacional de los derechoshumanosestablece: - el DERECHO A LA LIBERTAD y la PROTECCIÓN CONTRA LA DETENCIÓN ARBITRARIA. Salvaguardas: La privación de la libertad de una persona debe ser: • Necesario en el caso individual • Proporcional a los objetivos del motivopara la detención • No discriminatorio • Medidasmenosrestrictivasmostradasinadecuada -> ultimo recurso en casosexcepcionales • Cf. Usoparamandar un mensaje de control fronterizo. • Principio basico de derecho internacional de los refugiados – No detención de solicitantes • Protecciones especiales - Grupo vulnerable: Convención Derechos del Niño: (de conformidad con la ley, medida de último recurso, período más breve posible, tratado de acuerdo a su edad, separado de adultos, contacto con su familia, revisión judicial) • Derecho soberano de los Estados de establecer políticas migratorias y límites de derechos humanos Salvaguardas: Motivos establecidos en la ley y procedimientos ajustados a ella, revisión judicial y reparación.

Directrices del ACNUR 2012 – aplicables a la detención de solicitantes • Presentaciónoficial 3 de octubre, Ginebra. • Reemplazandirectrices de 1999; responden al contextocontemporaneo. • Se deberespetar el derecho a solicitarasilo. • Los derechos a la libertadyseguridad personal y a la libertad de movimientoaplican a los solicitantes de asilo. • La detencióndebe ser conforme a yautorizadopor la ley. 5. La detención no debe ser discriminatoria.

Directrices del ACNUR 2012 4. La detención no debe ser arbitraria, y la decisión de detener se debebasar en unaevaluación de las circunstanciasparticulares del individuo, de acuerdo a lo siguiente: Directrice 4.1: La detenciónesunamedidaexcepcionaly solo se puedejustificarpara un propósitolegitimo 4.1.1 paraproteger el órdenpúblico 4.1.2 paraproteger la saludpública 4.1.3 paraproteger la seguridadnacional 4.1.4 – incluyemotivosque no justifican la detención… Directrice 4.2: La detención solo se puedeusarcuando se determinanecesario, razonable en la totalidad de las circunstancias, yproporcional a un prooósitolegitimo. Directrice 4.3: Se requiereconsideraralternativas a la detención

Directrices del ACNUR 2012 6. La detenciónindefinidaesarbitrariay se debeestablecerporleylimitesmáximos de detención 7. Las decisiones de detenero extender la detencióndeben ser sujetas a garantiasprocesalesminimas 8. Las condiciones de detencióndeben ser humanasydignas. 9. Se debetomar en cuenta las circunstanciasespecialesy las necesidadesparticulares de los solicitantes Guideline 9.1 Victimas de trauma otortura Guideline 9.2 Niños, niñasyadolescentes Guideline 9.3 Mujeres Guideline 9.4 Victimasopotencialesvictimas de trata de personas Guideline 9.5 Solicitantes con discapacidad Guideline 9.6 Solicitantes de avanzadaedad Guideline 9.7 Solicitanteslesbicos, homosexuales, bisexuales, transgenerosointersexuales 10. La detencióndebe ser sujeta a monitoreoeinspeccionindependientes.

CIDH: CasoVélezLoor contra Panamá • No debe ser unamedidapunitivaporunasanciónmigratoria • Resultado de evaluación de las circunstnaciasindividuales/alternativas a la detención • Medidaexcepcional, proporcional, necesariay compatible con la CADH. De lo contrario, la medidarestrictiva de la libertad personal seríaarbitraria. • Revisiónjudicial ydebidoproceso. • Protección consular yexcepciónpara personas quehansolicitadounamedida de proteccióninternacional • Por el menortiempoposible • Condiciones de detención en centrosespecíficos con personal calificadoyentrenado • No detenciónobligatoria de migrantesirregulares sin analizar la situación particular, y el análisis de medidasalternativas

III. La situación en nuestra región • Muchos países: no detención de solicitantes de asilo (BOL, PER, CA, VEN, COL etc) • Excepciones: México, detención en primer instancia, indefinido • Centrosespecialesparamigrantes (MEX, EEUU, CAN) • Liberación de gruposvulnerables (niños, mujeresembarazadas, mujereslactantes, ancianos, VoT) en muchospaíses. • ExistenAlternativas a la Detención – Documentaryevaluarsuoperación • Oportunidades: nuevasleyes (prohibirdetención, garantias, alternativas)

Tendencias preocupantes • Crecienteuso de la detenciónmigratoriacomomedidaparadisuadir la migración irregular y con fines políticos/seguridadnacional en el control migratorio. • Flujosmixtoscrecientes; migracion extra regional. • Uso de distintostérminosparareferirse a la detenciónadministrativamigratoria (eufimisticos) • “Regionalización” de la detención a través de las fronteras – problema de la detención en país de destino no preferido (transito) • Paísesque no detenianestanempezando a detener (instalaciones ad hoc, condicionesinadecuadas) • Carácterpunitivo, no cautelarparaingreso irregular (MEX, EEUU, CAN, DR, ECU, PAN, CA) • Discrepancia entre leyypráctica • Corrupción • Aplicación discriminatoria de la detención (extra-continentales, haitianos, colombianos, cubanos)

Tendencias preocupantes • No evaluación de circunstanciasparticulares • Falta de alternativaspara la detención • Falta de datossobre personas solicitantesyapátridasdetenidas • Uso de instalacionescomunesyfalta de instalacionesespecialesparamigrantes; instalaciones ad hoc • Condiciones de los centros de detención • Falta de acceso a centros de detencion, supervision y monitoreo • Falta de acceso a aeropuertosinternacionales • Detencióny el acceso al asilo • FOCOS ROJOS: Mexico; Centroamérica; Caribe. ¿países específicos en Sudamérica?

¿Qué podemos observar? • Quétendenciaspuedenobservar? • En quécircunstancias se usa la detenciónmigratoria? Quéformas? Quégrupos? • En quécircunstancias no se usa? • Cuales son las buenasprácticas/alternativasexistentes? • Podemosidentificar “focosrojos” en la región?

IV. Tendencias globales • Incremento en la detenciónmigratoria en primerainstanciacomoherramienta de gestión de flujosyseguridad, en ultimos 10-15 años. Extendiendoahora a paísesqueanteriormente no detenían. • Detenciónmigratoriaquedamenosregulada, supervisadaymonitoreadaque la detención penal. • Muchospaísesaplicanpoliticaunificada de detenciónmigratoria: detienen a migrantesirregularesindependientemente de suscircunstanciasindividuales (edad, necesidades de protección, vulnerabilidad). • Incremento en litigioparaabusosydetenciónarbitraria; criticas al costofinancieroyhumano; evidencia del impacto en la salud mental de las personas especialmenteniños, niñasyadolescentes. • Reaccion en ultimos 5 años, con reformas a la detenciónmigratoriamuestran un cambio a buscar: • maneras de reducir la detencion (evitarparagruposvulnerables; garantias) • desarrollaralternativas • aplicar la detencióncomo ultimo recurso. • En la agenda internacional, se aumenta la atencion a ATD • Varios países con contextos migratorios muy complejos han mostrado interés en explorar y desarrollar programas pilotos.

Alternativas a la Detención Definción: Son todas las normas, política pública o prácticas que hacen posible el que solicitantes de asilo, refugiados y migrantes gocen de su libertad personal, pudiendo residir en la comunidad sujetos a ciertas condiciones o restricciones en su libertad de movimiento, en tanto se resuelve su situación migratoria o se ejecuta la repatriación o deportación a su país. Algunas alternativas aseguran completa libertad personal y de movimiento, mientras que otras tienen diferentes restricciones que podrían incluso llegar a definirse como detención. Por ende, estan también sujetas a estándares de derechos humanos.

Coalición Internacional contra la Detención (IDC) • Orientación limitada disponible de cómo prevenir la detención y explorar ATD • Manual IDC “Existen Alternativas”, un primer recurso. Modelo analítico y conceptual para la Evaluación y Colocación Comunitaria (CAP). • Estudio IDC “Infancia Cautiva” – modelo consciente con derecho del niño (CCAP) • (En proceso) Investigación IDC sobre consideraciones para países de tránsito (TCAP) • Identifican mecanismos para prevenir la detención innecesaria y posibles ATD. • Enfoque práctico, para responder a las preocupaciones legítimas de los gobiernos en la gestión de la migración. (ej.Cumplimiento con condiciones de liberación; comparecencia; resolución puntual de casos; costos; reducción de violaciones a ddhh). • Red de organizaciones; Capacitación; Investigación; Asistencia Técnica; Alianzas; Incidencia; Campañas.

Hallazgos del estudio ATD • Menor costo que la detención • Incremento en la tasa de retorno voluntario y salida independiente • Mantener tasas altas de comparecencia • Reducir las detenciones ilegales, el litigio, el hacinamiento y las detenciones prolongadas • Mejorar la salud y el bienestar de la persona, integración resultante y respeto a las onligaciones hacia los derechos humanos • Son medidas efectivas para personas altamente vulnerables cuando se proporciona apoyo básico y soluciones duraderas. • Las personas son menos propensos a sustraerse o incumplir las condiciones cuando: • Se satisfacen necesidades basicas en la comunidad • Han pasadopor un procesojustoyeficaz • Han sidoinformadosdurante el procesopormedio de asesoria legal • Se proveeapoyo legal sobreopcionesmigratoria, parapermanecerlegalmenteoparaconsiderarmedidasviablesparasupartida • Se eliminanriesgos a la detenciónodeportación • Existenesperanzassobre las perspectivas a futuro

¿Qué tipos de ATD existen en la práctica? • Las medidas alternativas a la detención alrededor del mundo que han sido identificadas se pueden clasificar en: • Medidas de liberación • Modelos comunitarios • Liberación condicionada o sujeta a condicionantes.

1. ATD en la práctica: Medidas de Liberación • Garantías legales/procesales. • Prohibición de detención • Orden de liberación • Registro y documentación • Revisión judicial • Periodos legales máximos. • Liberación de grupos vulnerables. • Salidas para regularización (tiempo en el país, matrimonio • Otras medidas administrativas/discrecionales • Ad hoc Ejs: - Ley: Venezuela (prohibición; ATD), Peru, Uruguay (no detencion de solicitantes o NNA), Argentina (ultimo recurso con orden del juez); México (NNA no deben ser detenidos); M´exico (regularización para victimas); Nicaragua (garantía de periodo de detención, max 3 meses) Política/práctica: Brasil (ley da posibilidad de detener pero no se aplica)

2. ATD en la práctica: Modelos Comunitarios • Centros abiertos de recepción • Modelos de alojamiento comunal • Comunidades étnicas/nacionales. • Albergues (varios tipos, apoyo asistencial, con protección especial, etc) • Familia/grupos comunitarios/grupos u organizaciones religiosas/ NGOs. • Programas o modelos de gestión de casos. (asistencia legal, canalización, apoyo psicosocial) Ejs: EEUU, Mexico, Belize, Guatemala, Ecuador? Ejemplos son muy diferentes en cada país. • Servicios publicos de gobierno – plena responsabilidad (apoyo del gobierno, bienestar social) • Alianzas gobierno/sociedad civil (transparencia, rendición de cuentas, programas institucionalizadas) • Programas independientes de ONGs/iglesia (evidencia de funcionamiento)

3. ATD en la práctica: Liberación Condicionada • Acciones individuales - Se requiere de la colaboración y cooperación de la persona como exhibir documentación de identidad, comparencias periódicas, comparecencias en seguimiento de procesos en curso (Asilo, apatridia, retorno, regularización) u otras citas. • Monitoreo – Mecanismos más pasivos como comparecencias, registros o direcciones designadas. • Supervisión– Mecanismos más activos como interacción y evaluación de casos individuales; garantes y custodiantes. • Resolución intensiva de casos – Implica coordinacion y gestión de casos para casos complejos; incluye programas de retorno con apoyo legal y social. • Consecuencias ante el incumplimiento– como fianzas, garantías y otros acuerdos. Ejs. - Costa Rica (reportar a autoridades; fianza; custodia) • Chile (reportar a estacion de policia) • Panama (estatus temporal ymulta)

Modelo de Evaluación y Colocación Comunitaria (CommunityAssessmentandPlacementModel, CAP)

El Modelo CAP Proceso de toma de decisiones Presumir que la detencion No es necessaria Examinar y Evaluar el caso individual Evaluar el Entorno comunitario Aplicar Condiciones en la communidad, si es necesario Detener solo Como ultimo recurso, en casos excepionales Detencion Ultimo recurso con revision No detencion Alojamiento abierto detenction Liberacion Condicional Alternativas a la Opciones de reubicacion

Paso 1. Presumir que la detención no es necesaria • Asegurar que existen políticas publicas y marcos normativos en que se establece la presunción contra la detención y que ésta es el ultimo recurso. • Marco legal que incluye alternativas. Por ejemplo, en relación con: • Grupos vulnerables que no deben de ser detenidos. • Uso de la detención como ultimo recurso y limitaciones a la detención en la ley. • Procedimientos que obligan a evaluar, explorar e implementar alternativas a la libertad como primera opción.

Paso 2. Examinar y Evaluar cada caso individual • Entendimiento de la población sujeta a detención. Herramienta de evaluación de riesgos. • Los países estan más capacitados para hacer decisiones informados sobre la necesidad de detener, no detener o la posibilidad de dar libertad condicional, así como de las circunstancias bajo las cuales es procedente. • Elementos: • Obligaciones legales. • Identidad • Sanidad • Seguridad • Factores individuales del caso • Necesidades de asistencia médica u otra. • Vulnerabilidades • Lazos con la comunidad

Paso 3. Evaluar el entorno comunitario • Evaluación del contexto y las capacidades en la comunidad para determinar factores de apoyo, de tal manera que la persona permanezca involucrada en procedimiento/cumpla con las condiciones de su libertad. • Elementos: • Capacidad para satisfacer necesidades básicas. • Asesoria legal e interpretación. • Documentación que permita la estancia. • Gestión de casos.

- Modelo de Gestión de Casos - • Una forma de trabajar con refugiados, migrantes y solicitantes de asilo en la comunidad. • Centrada en la atención de necesidades inmediatas, sociales y psicologicas, así como en los asuntos migratorios • Preparar, apoyar y empoderar a las personas a lo largo de sus procedimientos migratorios. • La colaboración entre la sociedad civil y el gobierno es fundamental.

Paso 4. Aplicar condiciones en la comunidad, si es necesario • Libertad en la comunidad con condiciones adicionales para mitigar las inquietuds que se hayan identificado. • Elementos: • Compromiso de la persona • Monitoreo • Supervisión • Resolucion intensiva de casos • Consecuencias negativas ante el incumplimiento

Paso 5. Ultimo recurso en casos excepcionales • Si las condicionesdemuestran ser inadecuadas en un caso particular, la detención (conforme a estándaresinternacionales, incluyendo la revisión judicial y la duraciónlimitada) puede ser el ultimo recurso. • Elementos: • Reconoce interés legítimo del Estado • Por ley • Con revisión judicial

Desarrollo de ATD eimplementaciónpráctica • Reformaslegislativas • Desarrollo de politicas • Desarrollo de programasypilotos • Investigación • Alianzasygrupos de trabajo • Intercambio de experiencias Pasos clave: • Presumirque la detención no esnecesaria • Analisar el sistema actual • Evaluar la poblaciondetenida (individual) • Exploraropciones en la comunidad • Aplicarcondicionessi se requiere • Pilotear, desarrollary extender las alternativas en leyypolítica

Desarrollo de ATD e implementación práctica • EEUU: Reforma del sistema de detención, incluyendo un grupo de trabajo, herramienta de evaluación de riesgos, exploración de gestión de casosypilotosparagruposvulnerables. (US Department of Homeland Security/NGO Working Group) • Australia – Community Care Pilot: Modelo de tempranaintervención, de apoyoparabienestar social, asesoria legal yatenciónpsicosocialbasada en la comunidad. Apoya a solicitantesymigrantesirregularesparaestarmejorpreparados en caso de recibir visa orequierenretornar. (1,000personas en 2 años. De los denegados, más de 60% retornovoluntario; menos de 3% abandonaron. Cuesta 69% menosquedetención; mejoras en bienestar de solicitantes.) ** Colaboraciónpositiva entre gobiernoy sector comunitario. • Argentina: desarrollo de legislación de garantias procesales, ultimo recurso con orden judicial. • Mexico yJapon – Primeroscasos de aplicación del modelo CAP paraexplorarsistemaexistenteyoportunidadesparadesarrollaralternativas.

Elementos clave de modelospiloto • Identificarunapoblación meta paraprobar las alternatvias a la detención • Interéscompartida de los actores clave de ver el exito del piloto • Identificarindicadores de desempeño: ej. Costos, cumplimientoybienestar. • Colaboración de todos los actoresinvolucradosparadesarollar, implementarymonitorear • Asegurarinvestigacióncontínuayevaluaciónindependiente • Asegurar los elementosesenciales: intervencióntemprana; explorartodas las opciones; gestión/atención de casos; recepciónyapoyo legal.

Campaña - ¡ALTO a la Detención de Niños Migrantes! • Campaña global 2012-2013 • Mexico, EEUU noviembre • Invisible Picture Show • Alza la voz – grabar mensaje de apoyo • Presentación ante el Comité de los Derechos del Niño: Día de la Discusión General sobre Los derechos de los niños en el contexto de migración internacional - 28 de septiembre del 2012 • Captured Childhood (Infancia Cautiva): experiencias de detención; modelo para tratar a este grupo; buenas prácticas; fortalecer sistemas de protección a la infancia. • Motivos: revisiones de salud y seguridad; verificar identidad; facilitar deportación • El modelo se basa primeramente en reconocer tres principios fundamentales: • Los niños migrantes indocumentados son, ante todo, niños; • Los intereses de los niños deberán ser un factor primordial cuando se trate de tomar cualquier acción relacionada con el niño y su familia; • La libertad del niño es un derecho humano fundamental.

Más información • VolSpecial(2011) Fernand Melgar www.volspecial.ch • 1000 voices(2009) Tim Hawkins • Invisible Picture Show (Tim Hawkins - en producción - apoyar en Pozible) • Documento ACNUR 2011 (Back toBasics, Alice Edwards) • Directrices ACNUR 2012 • Manual IDC, Existen Alternativas 2011www.idcoalition.org/cap • Docto de Política IDC, Infancia Cautiva 2012www.idcoalition.org/ccap

Contacto y seguimiento: • IDC Americas - Coordinación regional, México, D.F.: • GiseleBonnicigbonnici@idcoalition.org • International DetentionCoalition: • www.idcoalition.org • Twitter: @idcmonitor • Facebook: Put a CAP onimmigrationdetention • Campaña: • www.endchilddetention.org • Twitter: @childdetention • Facebook: Endimmigrationdetentionofchildren

Detención administrativa de solicitantes de asilo : problematica y propuestas