IL SISTEMA DEI CONTROLLI NELLA P.A. 30 maggio 2005

1. IL SISTEMA DEI CONTROLLINELLA P.A. 30 maggio 2005

2. 2 LA P.A. E I CONTROLLI L�importanza dei controlli nella pubblica amministrazione. La graduale �sparizione� dei controlli di legittimit�. La nuova filosofia della riforma amministrativa. La ricerca dei processi di direzione. Controlli plurali per un�amministrazione plurale.

3. 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI PRIMA DELLE RIFORME DEGLI ANNI �90 CONTROLLI INTERNI: sistema delle Ragionerie, Servizi ispettivi interni o di finanza (RGS), uffici di riscontro amministrativo e collegi dei revisori dei conti. CONTROLLI ESTERNI: Corte dei conti.

4. 4 IL SISTEMA DEI CONTROLLI PRIMA DELLE RIFORME DEGLI ANNI �90 CONTROLLI DI LEGITTIMITA�: preventivi e successivi. CONTROLLI DI PROFICUITA� O DI MERITO FINANZIARIO: preventivi e successivi.

5. 5 Quale accezione di �controllo� ?

6. 6 DAI CONTROLLI DI LEGITTIMIT� A QUELLI DI TIPO GESTIONALE Secondo Sabino Cassese: �La rete dei controlli interni (di legittimit�) lascia passare gli avvoltoi e cattura i moscerini.�.

7. 7 DAI CONTROLLI DI LEGITTIMIT� A QUELLI DI TIPO GESTIONALE Secondo Vittorio Grilli: �Quando ci si confronta con milioni di atti da controllare e verificare, ci si deve interrogare se tali compiti siano ancora utili e se rappresentino una allocazione efficiente delle nostre risorse.�.

8. 8 DAI CONTROLLI DI LEGITTIMIT� A QUELLI DI TIPO GESTIONALE Secondo Luciano Hinna: �Oggi la tendenza, anche da parte di studiosi dei fenomeni organizzativi della P.A. - in prevalenza giuristi pi� che aziendalisti -, � quella di leggere i controlli interni pi� come una esigenza di adeguamento alla norma che non come una esigenza gestionale.�.

9. 9 LE PRINCIPALI TAPPE DELLA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI NELLA P.A.

10. 10 LE RIFORME DEGLI ANNI �90 Dal 1993 la P.A. ha iniziato a muoversi in direzione di un Modello gestionale di tipo �Manageriale�. Separazione fra compiti di indirizzo politico e di gestione amministrativa Realizzazione di nuovi sistemi contabili per rappresentare le condizioni economiche della gestione e per supportare le decisioni di bilancio e di finanza pubblica Introduzione di nuovi sistemi di controllo per: individuare gli obiettivi da raggiungere e le risorse necessarie; Verificare i risultati conseguiti e le risorse utilizzate; Valutare le responsabilit� dirigenziali.

11. 11 Il �decreto sui controlli� all�articolo 1 impone alle amministrazioni di dotarsi di strumenti adeguati a svolgere 

12. 12 Le novit� pi� importanti Le prime tre attivit� sono precisate nell�oggetto e ridefinite nelle competenze

13. 13 I PUNTI SALIENTI DEL DECRETO LEGISLATIVO N. 286 DEL 1999 la distinta individuazione delle attivit� di competenza delle strutture di controllo interno; l�affidamento di tali attivit� a strutture diverse; l�organizzazione, quanto meno a livello di principi, delle strutture in modo da assicurare il rispetto di criteri di incompatibilit� fra le diverse funzioni di controllo interno e, per altro verso, la distinzione fra attivit� di supporto a quelle di indirizzo politico e attivit� volte al miglioramento dell�ordinaria gestione amministrativa; il venir meno della confusione fra controlli di tipo collaborativo e controlli di tipo repressivo.

14. 14 Quali motivazioni per il controllo? La descrizione del tipo di strumenti di �controllo� da adottare deve essere accompagnata dall�individuazione degli utilizzatori e delle motivazioni (o incentivi) che questi possono avere nell�utilizzare tali strumenti ovvero non basta imporre uno strumento per legge perch� venga usato!

15. 15 VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO (1) E� lo strumento finalizzato a supportare l�attivit� degli organi di indirizzo politico-amministrativo e, pertanto, ad apprezzare l�adeguatezza, in termini di congruenza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, delle scelte operate dai dirigenti per attuare le direttive, i piani e i programmi stabiliti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo.

16. 16 VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO (2) La presenza di sistemi di programmazione e controllo strategico, attraverso i quali il vertice politico fornisce obiettivi all�amministrazione, costituisce in qualche modo il prerequisito per l�attuazione di tutti i sistemi di controllo interno. Gli obiettivi strategici, infatti, possono poi essere declinati in obiettivi operativi e programmi d�azione, il cui monitoraggio costituisce l�oggetto dei sistemi di controllo di gestione. Disponendo, poi, di obiettivi chiari e misurabili � possibile attivare i sistemi di valutazione dei dirigenti apicali, per fornire quindi alcuni importanti parametri per la valutazione dei dirigenti apicali.

17. 17 CONTROLLO DI GESTIONE E� lo strumento finalizzato a verificare l�efficacia, l�efficienza e l�economicit� dell�azione amministrativa, per consentire ai dirigenti di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. I sistemi di controllo di gestione verificano i risultati dell�azione amministrativa all�interno di ciascun centro di responsabilit� amministrativa. Essi costituiscono quindi un elemento essenziale per poter attuare la valutazione dei dirigenti non apicali in modo non soggettivo.

18. 18 VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA E� lo strumento finalizzato ad attivare la responsabilit� dirigenziale e la connessa retribuzione del dirigente. La valutazione della dirigenza si alimenta grazie al controllo strategico (per la dirigenza apicale) e grazie al controllo di gestione (per la dirigenza non apicale).

19. 19 CONTROLLO DI REGOLARITA� AMMINISTRATIVA E CONTABILE E� lo strumento finalizzato a garantire la legittimit�, la regolarit� e la correttezza dell�azione amministrativa. Il controllo di regolarit� amministrativa costituisce una attivit� �parallela� alle altre tipologie di controllo. Lo stesso garantisce, non solo la ragionevole conformit� dell�attivit� amministrativa alla legge, ma anche l�affidabilit� degli altri controlli interni. Il controllo di regolarit� amministrativa affronta il tema non meno importante del controllo sulle procedure.

20. 20 IL NUOVO SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI L�esercizio integrato dei controlli interni�. La logica sequenziale degli stessi. PROBLEMATICA: Mettere a sistema ci� che ancora � solo �a sommatoria����������������� e questo non � un compito semplice!

21. 21 RAPPRESENTAZIONE FUNZIONALE DEI NUOVI STRUMENTI DI CONTROLLO(Fonte �Terzo Rapporto Comitato Tecnico-Scientifico � PCM )

22. 22 IL GRANDE PASSO IN AVANTI DEL D. L.VO 286 DEL �99 L�idea guida che ha ispirato il D.Lgs. 286 � quella di un�attivit� amministrativa che gradualmente, distaccandosi dai modelli astratti di unilaterale ponderazione di interessi pubblici, sempre pi� tenda a farsi servizio a favore della collettivit�, a tecnicizzarsi, in quanto improntata a metodologie gestionali di sana amministrazione ed ad assoggettarsi a valutazioni e misurazioni. La riforma dei controlli introdotta con il D.Lgs. n. 286 � dunque conseguenza, ed insieme strumento, di una rivoluzione culturale ed istituzionale; una rivoluzione che si articola su pi� fronti e che comunque coinvolge tutta la Pubblica Amministrazione, dal Ministero all�Ente Locale, dal Ministro al cittadino.

23. 23 FONTE: R.G.S. - I.G.P.B. � S.A.C.R. Il processo di programmazione e controllo generale della PA

24. 24 FONTE: R.G.S. - I.G.P.B. � S.A.C.R Il processo di programmazione e controllo interno

25. 25 CONSIDERAZIONI DI CARATTERE TECNICO L�introduzione di una serie di controlli nella P.A. pu� aumentare il rischio gestionale delle P.A. se non � previsto e realizzato un giusto e corretto coordinamento; la stagione del controllo di legittimit� come unico grande strumento di controllo della P.A. si � conclusa nel 1993 quando � stata inaugurata la stagione dei controlli interni di gestione; ora � tempo di avviare una nuova stagione, quella della integrazione a sistema di tali controlli, per evitare che gli stessi controlli diventino fattore di rischio; in materia di controllo interno e coordinamento si pu� fare tesoro dell�esperienza maturata in altri comparti pubblici internazionali ed in comparti privatistici; ma per far questo � necessario un maggiore orientamento alla cultura aziendalistica invece che giuridica; l�obiettivo � comunque quello di �coordinare� ed �armonizzare� le funzioni e gli strumenti piuttosto che aggiungere controlli a controlli; il passaggio da sommatoria a sistema dovrebbe consentire di ottenere: �pi� di affidabilit��, �meno di costi�, �meno di rischi� e, possibilmente, �meno di controlli�.

26. 26 CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE Non bisogna attendersi risultati in tempi brevi: il processo di cambiamento in materia di controlli nella P.A. non ha ancora definitivamente concluso la stagione della definizione delle norme; nel mentre c�� da cominciare la messa a punto degli strumenti, che non � come spesso si crede, una �importazione� ed un adattamento di modelli del privato, ma � soprattutto sperimentazione e confronto tra le PP.AA.; � necessario dare il tempo alle strutture per metabolizzare nuove culture ed orientamenti e, soprattutto, nuovi strumenti. Il processo � operativamente in atto da sei-sette anni e non si pu� pretendere, con la stessa generazione di manager pubblici, di realizzare ci� che in altri comparti hanno realizzato in molti decenni, con tante generazioni di dirigenti che si sono susseguite; se nella prima stagione dei controlli interni della P.A. sono stati creati i controlli, ora � necessario integrarli, ma questo processo, come � stato detto, se non avviene automaticamente a livello di singola Amministrazione, non si pu� pretendere che avvenga a livello di sistema di tutte le P.A. lo sforzo che tutti dobbiamo fare, mondo accademico, dirigenti pubblici e politici, � stimolare un adeguamento degli strumenti di controllo sulla spinta di esigenze operative che � necessario saper interpretare ed individuare senza aspettare le norme.

27. 27 CONCLUSIONI Se, come � auspicabile, il tentativo di riforma complessiva delle pubbliche amministrazioni che ha caratterizzato questi ultimi decenni avr� successo, nel senso che riuscir� a passare dalla mera statuizione di principi o dalla rimozione di vincoli a un effettivo miglioramento di efficacia ed efficienza delle politiche e dei servizi collettivi, con ogni probabilit� ci� sar� in parte dovuto allo sviluppo delle funzioni di �controllo interno� nella direzione indicata dalla recente legislazione. E, allora, forse, sar� possibile superare il paradosso di in cambiamento operato per legge che vuole stimolare la nascita dal basso di strumenti adeguati a risolvere i problemi collettivi nella complessit� delle societ� moderne. Ma in questa direzione probabilmente molta � ancora la strada da percorrere. GRAZIE PER L�ATTENZIONE������������