I dirigenti pubblici e la loro “genesi”

1. I dirigenti pubblici e la loro “genesi” Il provvedimento istitutivo è il d.p.r. n. 748 del 1972: La RATIO della riforma è di separare “l’alta burocrazia” dalle altre categorie di personale: si tratta dei funzionari amministrativi di vertice, titolari degli uffici di livello più elevato.

2. Prima della riforma: il rapporto “gerarchico” La competenza dell’organo politico comprendeva anche quella degli uffici amministrativi. Il Ministro, per esempio, aveva poteri generali di indirizzo e gestione dell’attività del Ministero.

3. Dopo la riforma: la separazione dei ruoli L’organo politico svolge attività di indirizzo e coordinamento, laddove la funzione gestionale-amministrativa spetta al dirigente.

4. Riferimenti normativi per la dirigenza dello Stato • D.lgs 165/2001 (alcune disposizioni del Capo I e l’intero Capo II) • CCNL dirigenza area 1 • Eventuale Contrattazione integrativa

5. Art. 4, comma 1, d. lgs. n. 165/2001 Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare…….

6. Art. 4, comma 2 d. lgs. n. 165/2001 e art. 6, comma 2 • Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno….. • Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro

7. Art. 14, comma 3, d. lgs. n. 165/2001 Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo fissa un termine perentorio entro il quale il dirigente adotta gli atti o provvedimenti o in caso di grave inosservanza delle direttive generali con pregiudizio per l’interesse pubblico, il ministro nomina un commissario ad acta.

8. Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo • Le c.d. funzioni di controllo: • Gli atti di indirizzo: sono adottati dall’organo politico • Gli atti di micro amministrazione: sono adottati dal dirigente • Il perseguimento dei risultati definiti nell’atto di indirizzo: è sottoposto al controllo successivo del vertice politico

9. Artt. 15 e 23 d. lgs. n. 165/2001 La dirigenza è articolata in due fasce dei ruoli: • Prima fascia • Seconda fascia Negli ambiti delle 2 fasce sono definite apposite articolazioni interne in modo da garantire la specificità tecnica. Si vedrà in seguito come può essere attribuita la titolarità della struttura, in relazione all’incarico dirigenziale ricoperto

10. Il reclutamento dei dirigenti di seconda fascia Art. 28 del d.lgs 165/2001 1) Accesso per concorso per esami 2) Accesso mediante corso – concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della p.a.

11. Ammissione al concorso • Laurea • Almeno 5 anni di servizio o se i possesso del diploma di specializzazione, almeno 3 anni di servizio • Per i dipendenti delle amministrazioni statali reclutati con corso concorso il periodo di servizio è ridotto a 3 anni • Sono ammessi soggetti in possesso della qualifica di dirigente in enti e strutture diverse da quelle statali, anche ad ordinamento autonomo e degli enti pubblici non economici, muniti di diploma di laurea che abbiano svolto per almeno due anni funzioni dirigenziali • Sono ammessi pure coloro che abbiano ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per non meno di 5 anni purché muniti di diploma di laurea • i cittadini italiani con titolo di studio universitario che abbiano maturato con servizio continuativo per almeno 4 anni presso enti od organismi internazionali, esperienze lavorative in posizioni funzionali apicali per l’accesso alle quali è richiesto il diploma di laurea.

12. Ammissione al corso – concorso • Soggetti muniti di laurea nonché di uno dei seguenti titoli: a) Laurea specialistica b) Diploma di specializzazione c) Dottorato di ricerca o altro titolo post universitario • Dipendenti di ruolo delle p.a. muniti di laurea, con almeno 5 anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea • Dipendenti di strutture private muniti di diploma di laurea con almeno 5 anni di servizio

13. Il conferimento degli incarichi dirigenziali • Il primo livello: la titolarità di strutture sovraordinate agli uffici dirigenziali generali (per es. segretario generale di un ministero; capo di dipartimento) • Il secondo livello: la titolarità di uffici dirigenziali generali (svolge le funzioni ex art. 16 d. lgs. n. 165/01) c) Il terzo livello: titolarità di uffici dirigenziali non generali (svolge le funzioni ex art. 17, d. lgs. n. 165/01) Dirigenti di 1^ fascia: qualunque incarico Dirigenti di 2^ fascia: solo gli incarichi sub c) o, in casi specifici, di livello intermedio.

14. La transizione dalla 2^ alla 1^ fascia Art. 23: il dirigente di seconda fascia transita nella prima qualora ricopra incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo non inferiore a tre anni, senza essere incorso in responsabilità dirigenziale

15. Dirigente “a contratto” Incarichi dirigenziali “a tempo determinato” possono essere attribuiti a soggetti che non appartengono al ruolo dirigenziale: collaboratori assunti a termine, esperti e consulenti, dirigenti in aspettativa o fuori ruolo.

16. Gli incarichi di funzioni dirigenziali (art. 19 d. lgs. n. 165 del 2001) Il problema della natura giuridica: Provvedimento di natura amministrativa? oppure Atto di natura privatistica?

17. La giurisprudenza della Corte Costituzionale sentenza 23 luglio 2001, n. 275: L’atto di conferimento di un incarico dirigenziale, oggetto a sua volta di apposito contratto, rappresenterebbe una modalità di svolgimento del rapporto di lavoro ormai contrattualizzato. L’affidamento e la revoca dell’incarico, si osserva, sono eventi che non originano o risolvono un rapporto diverso da quello considerato dal legislatore, bensì determinano e fanno cessare obbligazioni particolari ad tempus, sempre definite contrattualmente”.

18. E la Corte di Cassazione • Corte di Cassazione, sentenza 11 giugno 2001, n. 7859“La disciplina della privatizzazione dei rapporti di impiego pubblico si impernia sul principio per cui gli atti che si collocano al di sotto della soglia di configurazione strutturale degli uffici pubblici e che riguardano il funzionamento degli apparati sono espressione della capacità di diritto privato e, correlativamente, i poteri di gestione del personale rispondono nel lavoro pubblico, come in quello privato, ad uno schema normativamente unificato, che non è quello del potere pubblico ma quello dei poteri privati. Il conferimento dell'incarico ai dirigenti si iscrive in quest'area gestionale e costituisce esso medesimo esercizio di un potere privato, perché presuppone già compiute dai competenti organi di indirizzo le scelte organizzative di tipo strutturale, identificative dell'ufficio alla cui copertura il conferimento stesso è destinato”.

19. Le sentenze della Cassazione nn. 5659/2004 e 3880/2006 “L'atto di conferimento dell’incarico - che ha necessaria struttura unilaterale e non è recettizio - ha natura di determinazione assunta dall'amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro ai sensi dell’art. 5 del d.lgs 165/2001, nuovo testo, cosicché, pur essendo idoneo a ingenerare un’aspettativa al perfezionamento della fattispecie attributiva dell'incarico (tutelata con il rimedio risarcitorio per l'eventuale lesione dannosa di legittimo affidamento), non configura in capo al designato, prima della stipulazione del contratto, diritti ulteriori e diversi da quelli dei quali non fosse già titolare di fronte al potere organizzativo retto dal diritto privato e può essere liberamente modificato o ritirato nell'esercizio dello stesso potere e non di autotutela amministrativa”.

20. Le conseguenze giuridiche • Non è un provvedimento amministrativo • Non esiste obbligo di motivazione, né si applica la normativa sul procedimento amministrativo (l. n. 241/1990) • La p.a. agisce con il potere del privato datore di lavoro (incarico, modifica, revoca etc.), con conseguenti limiti • In caso di selezione comparativa, il soggetto pretermesso può addurre un “interesse legittimo di diritto privato” con conseguente obbligo risarcitorio in capo alla P.A.

21. Il connubio provvedimento - contratto “al provvedimento di conferimento dell’incarico accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico…”

22. Gli incarichi di funzione dirigenziale nella disciplina dell’art.19 D.lgs 165/2001 • La durata: è compresa fra un minimo di 3 anni e un massimo di 5 anni (viene meno, dunque, a seguito della riforma del 2002, il limite temporale minimo di 2 anni) • Sono rinnovabili • Inapplicabilità dell’art. 2103 del cod.civ. al conferimento ed al passaggio ad incarichi diversi

23. Giurisprudenza favorevole al riconoscimento del diritto all’incarico • ad esempio, Tribunale di Belluno, ordinanza 22 maggio 2002 (confermata da ordinanza 3 ottobre 2002), che afferma: • Dalle disposizioni di legge (art. 19 d. lgs 165/2001) e dalla normativa collettiva in materia di rapporto di lavoro di natura dirigenziale nel settore pubblico (CCNL pubblicato in G.U. 3 febbraio 1993) si desume che: il dirigente pubblico ha diritto ad un incarico; …

24. Disposizione risolutiva introdotta dalla legge n. 145 del 2002 Art. 19, comma 10: “I dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento”

25. I criteri per il conferimento previsti nel d.lgs 165/2001(art. 19 comma 1) • In relazione alla natura e caratteristiche degli obiettivi prefissati…. • … e alle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati nella direttiva annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministro

26. I criteri previsti nel CCNL(art.13 comma 4) • Natura e caratteristiche degli obiettivi da realizzare • attitudini e capacità professionale del singolo dirigente • risultati conseguiti (parametro: programmi, obiettivi e posizioni organizzative precedentemente ricoperte) • rotazione

27. Proposta e accettazione: il rifiuto dell’incarico • Ammissibilità del rifiuto secondo le normali regole dello scambio fra proposta ed accettazione • art. 24 CCNL dirigenza Area 1: “in presenza di almeno 2 rifiuti a ricoprire gli incarichi proposti, non è dovuta alcuna retribuzione di posizione”.

28. La responsabilità dirigenziale (art. 21 d. lgs. n. 165 del 2001) Addebiti: • Mancato raggiungimento degli obiettivi • Inosservanza delle direttive Conseguenze: • Impossibilità di rinnovo; • A seconda della gravità dei casi, revoca dell’incarico con “collocazione a disposizione dei ruoli” • Recesso dal rapporto

29. La revoca secondo l’art. 35 CCNL dirigenza area 1 La revoca anticipata rispetto alla scadenza può avere luogo solo per motivate ragioni organizzative e gestionali oppure in seguito all’accertamento dei risultati negativi di gestione o dell’inosservanza delle direttive impartite ai sensi dell’art. 21 del d.lgs 29/1993.

30. Il c.d. Spoil system: l’art. 19, comma 8, d. lgs. n. 165 del 2001 “Gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo” La norma trova applicazione anche nell’ambito degli enti locali, sulla base di disposizioni specifiche per quel comparto.

31. Lo spoil System: Il recente caso Cognetti Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4554 del 12 settembre 2006, in riforma del provvedimento di segno contrario del TAR Lazio, ha disposto la sospensione dell’atto ministeriale (Ministero della salute) di revoca del Direttore scientifico dell’istituto di ricovero e cura dott. Francesco Cognetti, in quanto “si tratta di figura preposta alla promozione e al coordinamento dell’attività scientifica e non all’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo”. Tale atto di revoca era dunque “discrezionale, di alta amministrazione e non politico”, carente dei presupposti necessari e dunque meritevole di sospensione e/o annullamento.