Правовые основы местного самоуправления

1. Правовые основы местного самоуправления

2. Реформы МСУ в России в 1993-2009гг. • Конституция РФ (1993г.) • Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 • Европейская Хартия местного самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.) • Федеральный закон от 06.10.2003 № 131

3. Концепция ФЗ №131 • Приближение органов МСУ к населению - формирование МСУ на поселенческом уровне • Устранение нефинансируемых мандатов - четкое разграничение полномочий по уровням власти и бюджетной системы • Повышение экономического потенциала МСУ • Стимулирование развития гражданского общества - создание механизмов повышающих заинтересованность граждан в самоорганизации

4. Ключевые направления реформ на местном уровне в 2003-09 гг. • Изменение территориальной организации МСУ (введение поселенческой модели МСУ) • Установление полномочий для МО разного типа (поселение, муниципальный район, городской округ) • Изменение структуры органов МСУ (состава, полномочий, способов формирования) • Наведение порядка в ресурсах муниципальных образований (финансовые, имущественные, земельные) • Текущие проблемы решения вопросов местного значения • Жилищной и градостроительной политики • Социальной политики • Экономического развития

5. Модель территориальной организации МСУ 4 типа муниципальных образований • Поселение (городское /сельское) • Муниципальный район • Городской округ • Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург 1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями

6. Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ (01.01.2006г.)

7. Проблемы территориальной организации Беспорядок с границами: • либо вовсе отсутствуют, либо маркированы приблизительно • иногда являются предметом спора соседей (межэтнические споры) • проблемы «спецтерриторий» • требуются значительные ресурсы органов государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО • адаптация старой административной сетки к новой схеме • Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде - нет)

8. Проблемы территориальной организации (2) Проблемы статуса МО: • Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская область, Ленинградская область) • Превращение всех районов в городские округа (Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область) • Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти • Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений) • Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований

9. Территориальная организация МСУ - некоторые выводы • Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация) • Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО • Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента • Противоречие: разнообразие страны -унифицированная система

10. Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов • Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. • Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

11. Компетенция МСУ Определяется перечнем: • вопросов местного значения (ст.14-16 131-ФЗ) • полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ) А также наделением муниципалитетов отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их выполнения ресурсов

12. Состав вопросов местного значения • Вопросы местного значения различаются по типам муниципальных образований: • вопросы поселений – 31 позиция • вопросы муниципальных районов – 27 позиций • вопросы городских округов – 36 позиций (объединяют поселения и районы) ! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27, 24 и 32)

13. Состав вопросов местного значения К вопросам местного значения относятся: • оказание общественных услуг (например, обеспечение малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной нормативной базы землеустройства и др.) • организация оказания общественных услуг (например, электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и пр.) • создание условий для оказания услуг (услуги транспорта, связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.). Новое – поддержка МСБ. • участие в оказании услуг (например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций) • распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами и сборами, и имуществом)

14. Права органов местного самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО Условия: • участвовать в осуществлении иных вопросов и государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (кроме предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями ) • только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)

15. Разграничение полномочий Удалось: • развести полномочия между типами муниципальных образований • изменить принцип определения вопросов местного значения: связать полномочия с видами бюджетных услуг, а не с видами собственности • изменить принципы наделения МСУ отдельными государственными полномочиями • ограничить возможность исполнения вопросов местного значения государственными органами

16. Разграничение полномочий Не удалось: • Избежать ошибок усредненного подхода (полномочия поселений) • Сохранить гибкий подход к расширению полномочий снизу вверх (закрытый список) • Предусмотреть финансовое обеспечение технических проблем разграничения имущества, территории • Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового обеспечения переданных госполномочий • Отсутствие изменений в финансовой обеспеченности полномочий при условии введения новых вопросов местного значения

17. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления • Местный референдум – в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения • Муниципальные выборы – для избрания депутатов, избираемых должностных лиц МСУ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании • Сход граждан – для решения вопросов местного значения в небольших поселениях (до 100 чел.)

18. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (2) • Правотворческая инициатива граждан (порядок устанавливается местным нормативным актом) • Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация по месту жительства, для решения местных вопросов • Публичные слушания - для обсуждения муниципальных правовых актов (устав, бюджет, планы и программы развития МО, вопросы о преобразовании МО) • Собрание, конференция, опрос граждан и др., не противоречащие законодательству формы

19. Классификация органов МСУ • Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие положения, нормативы по численности, исключительная компетенция • По типу исполняемых функций: • Представительный орган (совет, дума и др.) • Исполнительно-распорядительный орган (администрация) • Глава МО – может избираться населением и возглавлять администрацию, либо возглавлять представительный орган. Может избираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган (+ «глава администрации» по контракту) • Контрольный орган муниципального образования и прочие, согласно уставу

20. Местная администрация(линейно-функциональная схема) Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)

21. Риски данной организационной модели МСУ • Обязательное разделение представительной и исполнительной ветвей власти на уровне МСУ – межличностный конфликт • Отношение населения к выборам главы МО из состава депутатов • Во вновь образованных поселениях непонимание населением необходимости формирования выборных органов, мало потенциально возможных лидеров • Риск формирования ОМСУ на однопартийной основе

22. Экономическая основа МСУ Состав: • Муниципальное имущество • Средства местных бюджетов • Имущественные права муниципальных образований

23. Муниципальное имущество • В составе муниципального имущества может находиться: • Имущество для решения вопросов местного значения • Имущество для осуществления переданных государственных полномочий • Имущество для обеспечения деятельности органов МСУ • Состав отличается по типам муниципальных образований в соответствие с перечнем вопросов местного значения • Прочее имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено

24. В собственности поселений могут находиться 1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения 2) автомобильные дороги местного значения 3) жилищный фонд социального использования 4) пассажирский транспорт 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий ЧС 6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; 7) имущество библиотек 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 9) объекты культурного наследия 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта

25. В собственности поселений могут находиться 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; 14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения 16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения; 17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; 19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья. 21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении

26. Муниципальное имущество: проблемы • Остается спорной проблема состава муниципального имущества • Перепрофилирование должно было завершиться к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г. Сейчас – пролонгация • Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией, рыночной оценкой, государственной регистрацией - организационные и финансовые • Сомнительные подходы (Башкортостан – вся собственность была объявлена государственной с возможностью постепенной передачи на местный уровень)

27. Муниципальное имущество: проблемы (2) • Перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от МО государству (РФ и субъекту РФ) и от государства в МО • При разграничении имущества муниципальных районов и поселений, первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход, оставляют за собой

28. Муниципальные земли • К 01.01.2009 г.: • Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии • Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков • К 01.01.2010 г. • Разработка и утверждение Генеральных планов, правил землепользования и застройки. По федеральному законодательству, при отсутствии Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку. • Проблема финансирования всех этих работ! • Сейчас – пролонгация.

29. Местные бюджеты: доходы Доходы: • Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения • Субвенции на осуществление переданных государственных полномочий Состав собственных доходов МСУ: • Средства самообложения граждан • Доходы от местных налогов и сборов • Части доходов от региональных и федеральных налогов и сборов • Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные средства финансовой помощи) • Доходы от муниципального имущества • Часть прибыли муниципальных предприятий • Штрафы • Добровольные пожертвования • Иные поступления в соответствие с законодательными нормами

30. Налоговые доходы • Закреплённые местные налоги и сборы • Земельный налог • Налог на имущество физических лиц • Местные сборы • Перечисления по регулирующим федеральным и региональным налогам

31. Доли зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований, % • * Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления

32. Финансовая автономия муниципальных образований Низкий уровень • Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% - земельный, 1,2% - на имущество физлиц) «Плохое качество» местных налогов • По собираемости • По стимулированию к развитию налоговой базы Невозможность «маневра» • Закрытый список местных налогов • Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы не более чем на 5% Зависимость от вышестоящих уровней • Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов • Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные • Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ • Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых

33. Местные бюджеты: расходы Расходы: • Осуществляются самостоятельно, но в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ Муниципальный заказ • Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные учреждения выступают заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и услуг • Муниципальный заказ оплачивается из средств местного бюджета • Порядок исполнения муниципального заказа регламентирован уставом МО и нормативными актами органов МСУ в соответствие с федеральным и региональным законодательством

34. Направления расходования бюджетных средств Текущие расходы • Управленческие расходы (содержание аппарата) • Финансирование муниципального хозяйства • Финансирование социально-культурной сферы • Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам и ссудам Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации) Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам поселений Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов (чрезвычайные ситуации и пр.)

35. Пути повышения эффективности расходов местного бюджета • Переход на БОР • Повышение эффективности работы МУ и МУПов • Нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг • Оптимизация тарифов, расширение сектора платных услуг • Привлечение частного бизнеса к оказанию муниципальных услуг (муниципальный заказ и др. формы) • Поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве • Усиление контроля за расходованием бюджетных средств

36. Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 Управление полномочиями: • Субъекты РФ наделены правом в переходный период своим законом ограничивать объем полномочий органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и передавать исполнение данных полномочий другим муниципальным образованиям (например: от поселений – муниципальным районам) • Во многих регионах под административным давлением региональной власти поселения передавали исполнение своих полномочий муниципальным районам (особенно в сферах формирования бюджета, земельных отношениях, предоставления ресурсоемких услуг)

37. Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 Большинство субъектов РФ в ходе переходного периода: • ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля); • ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в т.ч. библиотечное обслуживание)

38. Практика переходного периода в реализации ФЗ№131 ПРОБЛЕМЫ • Несовершенство судебной защиты МСУ • Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к проведению публичных слушаний, отказ от референдумов, противостояние депутатов и населения) • Происходит постепенное огосударствление МСУ

39. Что мешает реформе МСУ • Недоверие к институту МСУ со стороны региональных органов власти («все мэры – воры») • Нестабильность российского законодательства (всего за годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками, около 200 поправок (последние изменения от 23.07.2008) • Слабость институтов общественной защиты МСУ (ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.) • Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое) обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного значения • Слабая информированность населения об институте МСУ • Неверие населения в возможность влияния на принятие решений по вопросам местного значения