Le pilotage de la transformation Gestion de la performance et contrôle de gestion

1. Le pilotage de la transformation Gestion de la performance et contrôle de gestion Intervenant : Armelle DEGENEVE et Françoise NOITON, (respectivement Sous-directrice des affaires budgétaires et de la performance au secrétariat général des ministères économiques et financiers et Administratrice générale des finances publiques, Déléguée du Directeur général des finances publiques pour l'interrégion Rhône-Alpes-Bourgogne).

2. Sommaire • Introduction • La performance au ministère de l’économie et des finances • La programmation financière pluriannuelle • Le contrôle de gestion

3. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), • Une transformation ambitieuse et partagée de la gestion financière publique • Une nouvelle façon de concevoir, d’organiser et de définir les finances publiques, • Initiée à la fin des années 1990, votée en août 2001, mise en place pour la première fois dans le budget 2006, déployée dans les systèmes d’information (SI) de 2009 à 2012, déclinée dans un décret structurant le 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) • un champ de transformations multidimensionnelles (concepts, organisations, procédures, SI, édifice juridique), • ancré dans un temps long

4. Introduction

5. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), • Les objectifs structurants ont été atteints + - • Elle est parvenue à donner du sens au budget, à le rendre lisible, • Elle a créé un cadre favorable aux réorganisations administratives, • Elle a conduit à une dépense mieux établie et plus prévisible (JPE), • maintien de programmes supports • mise en œuvre difficile dans les services déconcentrés

6. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), • Un levier pour améliorer la performance de l’Etat ? • Le déploiement d’une vision ambitieuse de la performance, mais des indicateurs parfois artificiels et foisonnants, définis sans association suffisante avec les gestionnaires => des dispositifs de performance à rendre plus opérationnels et un contrôle de gestion à établir dans l’administration ; • Une prise en compte des résultats à renforcer : une construction du budget qui n’est pas éclairée par l’examen des résultats, des contrats de performance non reliés aux objectifs • Des incertitudes à lever sur la qualité du service rendu au citoyen : la difficulté à porter une appréciation sur l’évolution de la performance de l’Etat et le besoin de mieux intégrer les attentes du public.

7. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), • Un processus de transformation exemplaire ? • Une liberté de gestion aujourd’hui introuvable, • Une prise en compte progressive de la pluriannualité, mais une incapacité à tenir les engagements pluriannuels, • Des responsables de programme et des gestionnaires qui tardent à s’affirmer, • Des opérateurs très (trop ?) autonomes, • L’apparition d’un dialogue de gestion au sein de l’Etat, parfois bridé par la discussion avec la direction du budget, • Une sous-utilisation des outils pour éclairer les choix de gestion

8. La performance au ministère des finances De la théorie à la pratique

9. Définir des objectifs associés à une politique publique, dont les résultats sont mesurés par des indicateurs chiffrés • Une tradition ancienne au ministère des finances (de la RCB aux premiers contrats d’objectifs et de moyens de la fin des années 1990) • La LOLF entérine, standardise et harmonise autour de 3 axes : L’efficacité socio-économique La qualité de service L’efficience de la gestion Le citoyen L’utilisateur des services publics Le contribuable Impact de l’action de l’administration dans le cadre de la recherche de l’intérêt général Mesure de la satisfaction des utilisateurs Analyse du rapport entre le niveau d’activités produit et les ressources qui y sont consacrées

10. Un bon équilibre entre les 3 axes pour les MEF • Répartition efficacité / efficience / qualité

11. Indicateurs métiers /indicateurs transversaux (1) Indicateurs métiers représentatifs des missions exercées par les différents programmes  Lutte contre la fraude douanière (P302)  Lutte contre la fraude fiscale (P156)

12. Indicateurs métiers/indicateurs transversaux (2) Indicateurs transversaux • définition commune à l’ensemble des ministères centrée sur l’efficience, • permettent la comparabilité entre ministères et entre programmes  ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines 

13. Indicateurs métiers /indicateurs transversaux (3)  ratio d’efficience bureautique  efficience de la gestion immobilière

14. La performance : une procédure très formalisée (1) • Préparation des travaux (rapports parlementaires, CIAP, Cour des comptes) A partir des différents rapports, des préconisations et des circulaires de la direction du budget, un travail de réflexion est mené avec le responsable de programme pour fiabiliser les indicateurs, en créer de nouveaux ou en supprimer, …. • Conférences de performance Les travaux précédents sont présentés à la direction du budget avec laquelle s’instaure un dialogue • Document d’orientation des finances publiques (DOFP) Ce dialogue aboutit à la production du DOFP, transmis au Parlement, qui fixe la liste des objectifs et indicateurs par programme.

15. La performance : une procédure très formalisée (2) • Finalisation du volet performance (PAP) Au cours du mois de juillet, la partie performance des projets annuels de performance (PAP) annexés au PLF est rédigée et les cibles des indicateurs sont définitivement arrêtées. • Évaluation des résultats (RAP) Au cours du premier quadrimestre de l’année suivante, les résultats des indicateurs sont présentés et les écarts sont analysésdans le rapport annuel de performance (RAP)

16. Donner du sens et faire vivre la performance • Existence de contrat pluriannuel de performance Certaines directions (DGDDI, par ex) et opérateurs s’engagent à travers la réalisation d’un certain nombre d’objectifs de performance. Ceux-ci peuvent figurer en partie au PAP. • Nécessité d’harmoniser les indicateurs Quand des indicateurs similaires existent entre plusieurs programmes (taux de satisfaction, par exemple) les directions sont incitées à rapprocher leur mode de calcul. • Prime d’intéressement collectif pour les agents

17. Le dispositif d’intéressement collectif à la performance • La sélection des indicateurs du dispositif d’intéressement s’inscrit dans un calendrier ministériel d’ensemble (finalisation avant la fin du premier semestre). • L’administration centrale diffuse au long de l’année des consignes métiers sur l’ensemble des indicateurs et s’agissant des indicateurs d’intéressement, des notes d’alertes lorsqu’une dégradation du résultat national est observée en cours d’année. • La fiabilité de ces indicateurs est certifiée annuellement par Le Contrôle Général Economique et Financier (CGEFi).

18. Le dispositif d’intéressement collectif à la performance à la DGFiP • 12 indicateurs ont été sélectionnés, représentatifs des missions et métiers de la DGFiP et illustrant ses ambitions. • Chaque année,l’ensemble des agents de la DGFiP bénéficie d’une prime d’un montant de : - 150 € si 11 ou 12 indicateurs atteints, - 120 € si 9 ou 10 indicateurs atteints, - 100 € si 8 indicateurs atteints, - 80 € si 6 ou 7 indicateurs atteints.

19. La programmation financière pluriannuelle Un levier plus qu’une contrainte

20. La programmation budgétaire : une obligation externe (1) Le budget pluriannuel (loi de programmation des finances publiques) : • permet de sécuriser la trajectoire des finances publiques à moyen terme, autour d’un objectif de retour à l’équilibre structurel des comptes en 2016 ; • sert de cadre à la préparation des projets de loi de finances, qui demeurent votés chaque année par le Parlement ; • constitue un engagement contraignant pour le gouvernement, dans le cadre du traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.

21. La programmation budgétaire : une obligation externe (2) Le budget pluriannuel (triennal) de l’Etat fixe pour chaque année : • une norme globale d’évolution des dépenses publiques permettant de réduire le niveau du déficit : stabilisation en valeur des dépenses de l’Etat, hors charges de la dette et des pensions, • des plafonds de dépenses par politique publique.

22. Le champ de la programmation : un périmètre très large (1) sur 7 missions et 22 programmes 169 Mds€ 56 % du budget général + Les dépenses des ministères économique et financier en 2013 71 Mds€ + 105 Mds€ 11 comptes d’affectation spéciale 19 comptes de concours financiers

23. Le champ de la programmation : un périmètre très large (2) Ce périmètre intègre : pour 96 Mds€ la mission « remboursements et dégrèvements », dépenses en atténuation de recettes qui dépendent directement de l’application des règles fiscales ; • pour 56 Mds€ les engagements financiers de l’Etat • dont charges d’intérêt de la dette et la trésorerie de l’Etat : 47 Mds€ • dont apports en capital au mécanisme européen de stabilité et à la Banque européenne d’investissement : 8 Mds€; • pour 2,7 Mds€ une partie des dépenses des missions : • « aide publique au développement » : 1,2 Md€ • « régimes sociaux et retraites » : 1,5 Md€.

24. Le champ de la programmation : un périmètre très large (3) • pour 14,5 Mds€ les missions des ministères économique et financier qui portent les moyens, au cœur de l’activité des services Gestion des finances publiques et des ressources humaines 11,68 Mds€ Economie 1,8 Md€ Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle 1Md€

25. Zoom sur les programmes qui portent les moyens (1) Mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » 6 programmes et les grandes fonctions métiers relatives à : • la fiscalité et la comptabilité, • la facilitation et la sécurisation des échanges, • la stratégie des finances publiques et la modernisation de l’Etat, • la conduite et le pilotage des politiques économique et financière, • la fonction publique et l’entretien des bâtiments de l’Etat. principales structures concernées : • direction générale des finances publiques (DGFIP), • direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), • secrétariat général, • direction du budget, DGAFP, … • services à compétence nationale (ONP, AIFE)…

26. Zoom sur les programmes qui portent les moyens (2) Mission « économie » 3 programmes autour des actions visant à : • concourir à la conception et à la mise en œuvre des politiques économiques et financières, • renforcer les instruments de soutien aux entreprises au niveau national et international, • s’assurer des conditions d’une concurrence saine entre les acteurs économiques en garantissant la protection des consommateurs. principales structures concernées : • institut national de la statistique et des études économiques (Insee) • direction générale du Trésor • direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) • direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) • conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET) • autorités administratives indépendantes (CRE,ARCEP, autorité de la concurrence)

27. Zoom sur les programmes qui portent les moyens (3) Les crédits de personnel : 70 % du total, 152 000 ETPT Une concentration sur les 2 grandes directions à réseau (87 %)

28. Déclinaison fine de la programmation (1) Un rôle nouveau en matière de programmation, projection chiffrée sur deux ans des activités mises en œuvre par les services de l’État. • Chaque service de l’État, ayant la responsabilité de la mise en œuvre d’une politique publique sur un segment ou un territoire donné, prévoit pour deux ans au moins les moyens nécessaires à la mise en œuvre de chaque activité opérationnelle des services dans le respect des crédits et des emplois notifiés ou attendus. • Les activités assurent une connaissance plus fine de l’utilisation des crédits budgétaires. Elles éclairent notamment la manière dont se met en œuvre, au plan opérationnel, un programme de politique publique.

29. Déclinaison fine de la programmation (2) La programmation par activités : devient obligatoire pour l’État en 2013, • permet de vérifier, dans sa dimension annuelle, que la gestion de l’État s’inscrit dans le cadre de l’autorisation parlementaire, • est réalisée a minima sur deux années  permet d’identifier les conséquences futures des décisions prises au titre d’une année et de garantir que les prescriptions pluriannuelles contenues dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur sont bien respectées, • s’appuie sur un référentiel de programmation ministériel retraçant les activités, • est présentée chaque année au moment du démarrage de la gestion dans le document du budget opérationnel de programme (BOP) après avoir été saisie dans le système d’information Chorus. • est suivie et actualisée en cours de gestion elle assure la traçabilité des décisions prises en cas de modification des ressources budgétaires. • est validée par le responsable de la fonction financière ministérielle

30. Le contrôle de gestion L’élément fédérateur

31. Une proposition de définition du contrôle de gestion Le contrôle de gestion a principalement pour mission : • de s'assurer de la mise en œuvre de la stratégie d’une organisation adoptée • d’optimiser les moyens pour atteindre ses objectifs • de s’assurer du suivi de son efficacité et de son efficience 31

32. Le contrôle de gestion dans son environnement • Le cœur du contrôle de gestion: • L’aide au pilotage des activités : • Construire et faire vivre le tableau de bord • Vérifier son adéquation aux objectifs • Fiabiliser les système d’information • Déterminer les indicateurs pertinents • Analyser les indicateurs pour proposer les évolutions permettent d’atteindre les objectifs • L’aide à l’optimisation des coûts: • Aider à la définition de la segmentation • analytique des activités (cartographie) • Contribuer à l’allocation des moyens • Calculer les coûts (directs ou complets) LES FINALITES LES LEVIERS D’ACTION La réingénierie L’évaluation La modernisation Les systèmes d’information Outils Structuration budgétaro-comptable Les sources d’information : Nomenclatures financières, données physiques La démarche qualité (vision client) Le cost-Killing La maitrise des coûts L’audit interne Le contrôle interne CIB et CIC L’organisation des services Organisation administrative Segmentation des activités 32

33. Les conditions de la réussite (1) • Simplicité : le fonctionnement de l’organisation, notamment du point de vue de la performance, est suffisamment simple pour être modélisable • Stabilité : les règlements auxquels obéit l’organisation sont stables (ou quasi-stables) • Rigueur : le suivi des objectifs est contrôlé par des reporting spécifiques et fiabilisés • Responsabilisation : l’organisation est découpée en centres de responsabilité, sous l’autorité d’un décideur disposant d’une capacité d’action sur son périmètre 33

34. Les conditions de la réussite (2) • L’intérêt à agir : Bien que lié à la gouvernance, le contrôle de gestion doit tout autant partir "du bas" que "du haut" et veiller à être utile aux unités opérationnelles autant qu'à la Direction de l’organisation • La clarification des rôles des différents acteurs du contrôle de gestion : • le contrôleur de gestion de synthèse auprès du décideur assure l’animation, le pilotage et la coordination du dispositif ; • les contrôleurs de gestion opérationnels peuvent utiliser pour leurs spécificités métiers (parc automobile, par exemple) des données de contrôle de gestion. • La prise en compte des divergences d'intérêts au sein de l’organisation et des cultures métiers 34

35. Les compétences métiers nécessaires au contrôleur de gestion • Il construit et exploite le tableau de bord et l'adapte en permanence aux objectifs. • Il aide à déterminer les indicateurs pertinents en collaboration avec le management (stratégique et/ou opérationnel) • Il contribue à la fiabilisation des sources d’information et les certifie • Il enrichit ses expertises par d’autres outils ou sources externes (ROI, analyses financières, audits…) • Il analyse régulièrement les données et alerte sur les écarts (dans le temps ou entre les organisations comparées) • Il utilise les leviers de son environnement pour proposer, si nécessaire, d’agir sur les écarts 35

36. Les enjeux de la fonction de contrôle de gestion non • Le contrôle de gestion disparaît-il lorsque la contrainte budgétaire devient intense ? • il permet de comparer les effets respectifs des différentes stratégies envisagées • il optimise l’utilisation d’une ressource en réduction • il aide à retrouver de nouvelles marges de manœuvre • Le contrôleur de gestion est-il un acteur utile ? • il est un élément central du processus décisionnel • ses connaissances, son expérience et sa neutralité en font un atout incontournable dans l’appui à la décision ou l’aide au pilotage oui 36

37. Cinq leviers d’action + quatre temps = un plan de 24 actions 5 leviers • l’exemplarité du secrétariat général • lamodernisation des pratiques • la professionnalisation et l’animation • la coordination ministérielle • les outils et systèmes d’information 4 temps (de 6 mois chacun sur une durée de 2 ans) • le temps de l’initialisation • le temps de la capillarité • le temps de la consolidation • le temps de la généralisation

38. Extrait du plan d’action (1)

39. Extrait du plan d’action (2)

40. Le contrôle de gestion Scénario de coopération des processus d’aide au pilotage dans une logique de performance et d’amélioration continue Utilisation optimale des moyens / objectifs Définition des marges de manœuvre et des axes de progression Données, procédures fiabilisées et reporting Contrôle de gestion Maîtrise des risques des processus pour permettre d’atteindre les objectifs fixés Amélioration des processus pour satisfaire le client Démarche Qualité Contrôle interne Risques définis et actions correctrices associées Audits Évaluer les dispositifs et tendre vers la réalisation optimale des objectifs fixés.

41. Le pilotage de la transformation Gestion de la performance et contrôle de gestion

42. Sommaire • Le contrôle de gestion à la DGFiP • Les documents de performances à la DGFiP • Le pilotage de la performance : le dispositif de dialogue unifié à la DGFiP • Les évolutions récentes et les pistes prospectives

43. I – Le contrôle de gestion à la DGFiP

44. I – Le contrôle de gestion à la DGFiP • Historique • Corollaire de la déconcentration des missions

45. 2008 : Début d’une nouvelle ère avec la création de la DGFIP (Direction Générale des Finances Publiques)

46. La DGFiP en quelques chiffres (situation au 01/01/2012) • 105 directions territoriales (26 DRFiP / 75 DDFiP / 4 DFiP) • 10 directions spécialisées de contrôle fiscal (DIRCOFI) • 5 450 services infra départementaux, dont : • - 1 938 trésoreries locales (SPL, mixtes, hôpital, amendes) • 537 Services des Impôts des Entreprises (SIE) • 476 Services des Impôts des Particuliers (SIP) • 218 SIP/SIE, • 104 Pôles de Recouvrement Spécialisé (PRS) • 246 Pôles de Contrôles et Expertise (PCE) • 354 Services de la Publicité Foncière (SPF) • 504 Brigades de contrôles • 117 964 agents environ (62% de femmes / 38% d’hommes)

47. Un contrôle de gestion nécessaire

48. II – Les documents de performance à la DGFiP

49. II – Les documents de performance à la DGFiP • Les Budgets Opérationnels de Programme (BOP) • Les indicateurs « hors BOP »

50. Les documents de performance à la DGFiP