Potreba, mogućnosti i pravci reforme lokalne i regionalne samouprava u Hrvatskoj

1. Potreba, mogućnosti i pravci reforme lokalne i regionalne samouprava u Hrvatskoj Križevci, 31. siječnja 2014. Prof. dr. sc. Ivan Koprić

2. Temelji za prosudbu stanja lokalne i regionalne samouprave • Uloge: • upravna, politička, socijalna, razvojna, ekološka • Pitanja sustava (tehnička dimenzija): • Načelo integracije; koncepcija; teritorijalna organizacija; poslovi, službe i razvoj; lokalna politika i vodstvo; profesionalizam i organizacijski kapacitet; financije; centralno-lokalni utjecaji, akteri (de)centralizacije, i dr. • Kriteriji racionalnosti (vrijednosna dimenzija i faktična ograničenja): • Odabrani model organizacije zemlje; usmjerenost k razvoju; ekonomsko-financijski kapacitet; demografski k.; prostorna ograničenja i uvjeti; institucijsko-povijesni k.; međunarodnopravni k.; kapacitet vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga; dostupnost građanima

3. Postojeće stanje • 128 gradova – povećanje s početnih 69 za 85% (najmanji, Komiža ima svega 1.060 stanovnika) • 17 velikih gradova od 2005. (preko 35.000 stanovnika) • 428 općina – povećanje s početnih 418 za 2% • 1993. ustanovljeno 20 županija (prosječno 175.000; 1:9) • Grad Zagreb u trojnom statusu • 6.750 naselja, od kojih tek 39 ima više od 10.000 stanovnika • Od 101 došli na 576 jedinica • Mjesnih zajednica bilo je 3.950 (prosjek 1.150 stanovnika); broj oblika mjesne samouprave nije poznat (5.200-6.000, s oko 34.000 vijećnika) • Hrvatska ima 90-120 prirodnih gravitacijskih centara različite važnosti (sa sadašnjim gradovima ukupno 143) • Dvije statističke regije za vođenje EU regionalne politike (neke promjene u pripremi – novi Zakon o regionalnom razvoju)

4. Postojeće stanje • 80% teritorija je u depopulaciji, najsnažnija u najmanje razvijenim jedinicama (tamo -14,5%) • 71% jedinica lokalne samouprave (395) ima manje od 5.000 stanovnika – minimalne lokalne javne službe • Samo 13% jedinica ima, skupa sa svojim okolnim područjem, preko 10.000 stanovnika • 36 jedinica ima manje od 1.000 stanovnika • Prosječna veličina 6.302 • Gradovi: 3 mil., 70% - stvarna urbanizacija je 54%, u EU 78%) • Općine: 1,3 mil., 30% • Mali financijski i ljudski kapacitet (svega 42% jedinca financira rashode vlastitim prihodima preko 75%) • 8.250 vijećnika + oko 1.500 načelnika i zamjenika (članovi vijeća i predstavnici nacionalnih manjina nisu uračunati) • Neustavna podjela poslova; nemogućnost efektivnog nadzora

5. Okvir reforme • Ulazak u EU – kompeticija s drugim jedinicama lokalne samouprave (preko 91.000 njih) • Ocjena građana: istraživanje početkom 2012. pokazalo je da je većina građana nezadovoljna centralizacijom i teritorijalnom fragmentiranošću (oko 55-60%) • Slab ekonomsko-financijski kapacitet jedinica – pokrivenost rashoda prihodima: • Do 75% - 240 • 70-75% - 25 • 50-70% - 121 • Do 50% - 170 • Specijalni status preko 50% jedinica (280-ak) • Pomoći iz Državnog proračuna prosječno 1 milijardu kuna godišnje (od 3 do 12,3 tisuće kuna po stanovniku) • Ulazak u postupak prekomjernog deficita (EDP) (vraćanje proračunskog manjka ispod 3%, a javnog duga ispod 60% BDP) • Slab kapacitet za pristup EU fondovima

6. Temeljni problemi hrvatske lokalne i regionalne samouprave • Neujednačena teritorijalna struktura • Neustavnost i nestručnost u određenju lokalnog djelokruga • Sužavanje kruga lokalnih javnih službi • Financijski kapacitet lokalnih jedinica stagnira ili se smanjuje • Slaba infrastruktura, ograničen razvoj • Spora demokratizacija lokalne politike • Politizacija i menadžerizacija lokalnog vodstva • Slabi organizacijski i kadrovski kapaciteti • Mali utjecaj lokalnih i regionalnih jedinica na državne odluke koje ih se tiču • Politizacija i nesustavnost državnog nadzora • Nema edukacije za lokalnu samoupravu • Empirijska istraživanja lokalne i regionalne samouprave se ne financiraju • Stručna rješenja problema se ne prihvaćaju • Upitni pokušaji decentralizacije

7. Dva primjera reformi • Danska – 5,5 milijuna stanovnika • 1970. smanjila broj općina s 1.098 na 277 • 2007. smanjila broj općina na 98 (prosječno oko 56.000 stanovnika; samo 7 ima manje od 20.000); uvela 5 regija s prosječno 1,1 mil. stan. • Načela dobrovoljnosti, pomoći, uvjetovanosti, najdecentraliziranija zemlja, iznimno kompetitivno gospodarstvo • Grčka – 11 milijuna stanovnika • 1997. smanjila broj lokalnih jedinica s 5.823 na 1.033 (10.800 stanovnika u prosjeku) • 2011. smanjila broj općina na 325 (34.000 u prosjeku); uvela 13 regija s prosječno 850.000 s. • Pritisak, uvjetovanost od strane EU, slaba priprema, brza provedba, nema decentralizacije poslova i financija, nastavak ekonomsko-financijske krize

8. Regionalizacija kao EU trend • Federacije • Njemačka 16; Austrija 9; Belgija 3; Švicarska konfederacija 20 + 6 • Regionalne države • Francuska 64 22(+4) 2,7 • Italija 60 20 3 • Španjolska 46,5 17 2,7 • Poljska 38,5 16 2,4 • Danska 5,5 5 1,1 • Grčka 11 13 0,85 • Češka 10,5 14 0,75 • Slovačka 5,5 8 0,68

9. Policentrična Hrvatska – 2025. • Samoupravne regije (ujedno i izborne jedinice te planske i razvojne regije): Primorsko-istarsko-gorska, Dalmacija, Slavonija, Središnja Hrvatska, Zagrebačko metropolitansko područje • Unutarregijska autonomija određenih mikroregija? Istra, Dubrovačko područje, Međimurje, Zadarski kraj, Zapadna Slavonija (premda zapravo nema uobičajenih okolnosti za to) • Lokalne jedinice: između 130 i 150 njih s cca 28-30.000 st. (apsolutni minimum u poj. slučajevima – 5.000) • Posebni položaj gradova s više od 50.000 stanovnika; rubni dijelovi – mjesna samouprava; grad – susjedski odbori • Zagreb i okolica – načela i tehnike metropolitanske federacije; jača unutarnja autonomija (nešto više) četvrti • Državne usluge kroz proširene urede državne uprave organizirane po načelu jedinstvenog upravnog mjesta (Government’s Windows, points of single contact, one-stop-shop); racionalizacija dekoncentrirane državne uprave

11. Alternativa I. • Zadržavanje politipske organizacije: • Gradovi (preko 10.000 stanovnika, veliki gradovi i sjedišta županija) zadržavaju postojeći status, uz eventualno manje teritorijalne korekcije; gradovi izvan županija • Općine i gradovi s manje od 10.000 stanovnika su oblici mjesne samouprave, a na njihovom se području dosadašnji mjesni odbori pretvaraju u područja za mjesne zborove, bez vijećnika • Županije se redefiniraju kao jedinice lokalne samouprave za područja izvan gradova, uz eventualnu korekciju njihovog područja i broja • Nova struktura: 75-80 samostalnih gradova izvan županija, 20 županija kao jedinica lokalne samouprave = 100 jedinica • Pet samoupravnih regija • Mjesna samouprava s većom ulogom; decentralizacija državnih funkcija na regije, županije zadržavaju dosadašnje, a gradovi dobivaju nove funkcije

12. Alternative II. i III. • Inercija: zadržavanje postojeće organizacije uz manje korekcije s brojem jedinica lokalne samoprave oko 600 i županijama kao jedinicama lokalne samouprave II. stupnja; manje korekcije u poslovima i sredstvima • Akceleracija fragmentacije: daljnje postupno ili skokovito povećanje broja jedinica lokalne samouprave (max. 6.750) • Kako osigurati jednakost građana? • Nema decentralizacije poslova, nego čak i recentralizacija • Razvoj sveden na veće urbane jedinice

13. Kako? • Nužni uvjeti i njihov redoslijed: • Politički izbor drugačijeg modela organizacije zemlje • Ozbiljna stručna priprema novog modela i identificiranje reformskog puta kroz precizno određene faze • Izgradnja pro-policentričnog političkog i društvenog stava • Orijentacija sustava na održivi razvoj • Revizija zakonodavstva o lokalnoj samoupravi • Teritorijalna reorganizacija • Reorganizacija dekoncentrirane državne uprave • Planska područja/regije 2013. • Nove lokalne jedinice 2017. • Prvi regionalni izbori i prestanak sadašnjih županija 2021.- • Dovršenje razdiobe poslova do 2025. • Postupno širenje financijskog kapaciteta do 25% ili više udjela • Širenje izvornog djelokruga s odlučivanjem na lokalnoj razini • Kontinuirani napori i aktivnosti • Mogućnost sloma i poprečnih rješenja – značajni rizici

14. Upravljanje reformom lokalne i regionalne samouprave • Decentralizacija nije zero-sum game, nego može biti win-win, ali i lose-lose game • Što je decentralizacija? Može li se provesti samo prenošenjem financija na niže razine? • Zašto uopće decentralizirati? • Od centralizirane prema policentričnoj decentraliziranoj zemlji • Ne postoje idealni modeli koji se mogu prepisati • Postoje dobri i loši primjeri i iskustva iz kojih se može učiti • Pokretanje reforme promjenama ustava je dvojbene kvalitete • Sistemski i analitički pristup; veća uloga struke (upravna, ekonomska, geografska, demografska, urbanistička…) • Program reforme mora biti najprije stručno pripremljen, zatim politički raspravljen, uz podršku građana • Snažna politička podrška, konsenzus najjačih aktera • Vremenski okvir: 2-3 mandata • Jesmo li spremni za više razboritosti, a manje emocija?