Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

1. Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado Salta, 28 al 30 Septiembre de 2005 Subsidios cruzados, tarifa social y subsidios explícitos, niveles de eficiencia, condicionantes políticos y técnicos Ventura Bengoechea Banco Mundial

2. Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado “Como llevar servicios a los Pobres” Muchos de esos pobres tienen servicio de electricidad, de teléfono, de Cable TV… Cómo es posible que carezcan de servicios tan esenciales como son agua y saneamiento?

3. Agravantes • Los servicios de agua le llevan cientos o miles de años de adelanto a los otros servicios • Las cloacas (como las conocemos hoy) empezaron hace mas de dos siglos • Hemos organizado “Décadas del Agua”, Días Mundiales del Agua, Metas de Desarrollo del Milenio… • Hemos dedicado $$$$$ a Subsidios • La falta de servicios tiene un alto costo (salud, pérdida de productividad, educación)

4. ¿Qué ha pasado - o está pasando? • La “perversidad” del agua • Es un bien económico pero también es un bien social (lo uno sin lo otro no funciona) • Peleamos sobre quién debe dar los servicios (ej. público/privado) y nos olvidamos de cuál es el objetivo de los servicios (que sean de calidad y que lleguen a todos) • Hablamos de tarifas y nos olvidamos de los costos del agua (alguien los está pagando) • Requiere visión/inversiones/retornos a largo plazo y estamos en una sociedad corto-placista (tanto el estado como la empresa) • El deterioro es lento (el problema será de otro…) • En definitiva, es un bien político. En vez de tratar de “blindarlo” contra la intervención, debemos reconocer esa característica y tenerla en cuenta en los diseños.

5. Subsidios: objetivo y resultados El Sector Agua y Saneamiento tiene una larga tradición histórica en el uso de subsidios que suele representar un gasto fiscal importante para muchos países. Su uso se justifica siempre para mantener las tarifas asequibles a la población de menores recursos. Sin embargo hay abundante evidencia empírica que demuestra que en la mayor parte de los casos estos subsidios no llegan a la población mas pobre que no tiene acceso a los servicios de agua y saneamiento. Fuente:Vivien Foster (2001)

6. ¿Qué y cómo se subsidia? • Empresa de Agua (presupuesto/deuda) • Provisión de los servicios (consumo) • Subsidios cruzados • A nivel empresa • A nivel provincia/estado/país • Subsidios directos • A nivel empresa • A nivel municipio/provincia/estado/país • Acceso a los servicios (red 2ª/conexión) • Subsidios cruzados (de quienes tienen servicio) • Subsidios directos (gobierno provincial/nacional)

7. Empresa de Agua • Axioma No. 1 • Una empresa convencional de servicios de agua y saneamiento siempre está en equilibrio económico-financiero

8. Situación Inicial – En Equilibrio Año 0 Expansión O&M (subsidios cruzados de “ricos” a “pobres”) Ingresos = Costos Tarifas Ingresos Costos

9. Desequilibrio Un poco de tiempo después… Expansión (mas $/cnx) Año “t1” O&M (aumentan) Ingresos < Costos Tarifas Gerente de empresa llama a ministro de turno --- SOS Ingresos Costos

10. Reequilibrio – Escenario típico Año “t1” Subsidios Expansión O&M Ingresos = Gastos Gobierno responde pero con un pequeño subsidio Expansión mucho menor por falta de recursos y por mayor $/cnx Tarifas (no cambian) Ingresos Costos

11. Desequilibrio Otro poco de tiempo después… Expansión (mas $/cnx) Año “t2 >t1” O&M (aumentan) Ingresos < Costos Tarifas (siguen igual o peor…) Gerente de empresa llama a ministro de turno --- SOS Ingresos Costos

12. Reequilibrio – Escenario posible Año “t2 >t1” Expansión Subsidios O&M Ingresos = Gastos Gobierno responde pero con subsidio insuficiente Expansión insignificante por falta de recursos y por mayor $/cnx Tarifas (no cambian) Ingresos Costos

13. Reequilibrio – Escenario probable Año “t2 >t1” Subsidios O&M Ingresos = Gastos Gobierno responde: LO SIENTO… Se corta la expansión Se reducen los gastos de O&M “posponiendo” el Mantenimiento Tarifas (no cambian) Ingresos Costos

14. Desequilibrio Otro poco de tiempo después… Año “t3 >t2” O&M (aumentan) Ingresos < Costos Tarifas (siguen igual o peor…) Gerente de empresa llama a ministro de turno --- SOS Ingresos Costos

15. Reequilibrio – Escenario final… Año “t3 >t2” Subsidios O&M Ingresos = Gastos Gobierno responde: no tengo para subsidio pero autorizo “Rebalanceo Tarifario” Se “pospone mas” el Mantenimiento Servicios empeoran Gente no paga Ingresos (Bajan!!!) (Parece que no se tuvo en cuenta la elasticidad) Ingresos Costos

16. SOS – Falló lo del Equilibrio • Gerente llama al Ministro: • Las bombas no funcionan y el representante no me fía mas • La gente no me paga porque dice que le damos un servicio pésimo • Usted no me ha dado la asignación que me prometió y las tarifas no las quiere tocar • No solo tengo problemas con lo existente sino que necesito mas capacidad

17. Que hace ahora el ministro?

18. Llama urgentemente al BM que financia un diagnóstico por parte de unos expertos

19. Diagnóstico de los expertos POLITICOS Subsidios Operacionales Favores a los políticos Nombramiento de amigos Contratos no competitivos Demasiado personal EMPRESA CONTRATISTAS EMPLEADOS DE AGUA Servicio muy deficiente Tarifas insuficientes y la gente no paga POBLACION SIN SERVICIO POBLACION SERVIDA Pagan mucho mas y son los pobres Source: Foster 2001

20. Conclusión: Hay que Reformar el Sector y Separar Funciones Ente Rector Regulador Operador

21. Expectativas de la Reforma Ente Rector Ganancias Financiam. Impuestos Inv. Privada Expansión Regulador GIC O&M Ingresos = Costos Tarifas Concesión $$ Ingresos Costos

22. Desequilibrio Un poco después Expansión (mas $/cnx) Regulador O&M (aumentan) Ingresos < Costos Tarifas Empresa solicita revisión de tarifas al Regulador Ingresos Costos

23. Reequilibrio – con regulador* Regulador Incremento Tarifario Expansión Ingresos = Gastos Regulador responde de inmediato, aplica las Formulas y da aumento Expansión continua Se mejora la eficiencia O&M Tarifas (originales) Ingresos Costos * Tal vez en Chile y poco mas…

24. Público Privado

25. Público Privado

26. Resultado Inversión Inversión Desinversión Evidencia empírica: • La empresa pública no ha sido eficiente • Se han alternado periodos de inversión con periodos de “desinversión” (se echan a perder los activos existentes) • El sector privado mejoró la eficiencia en muchos casos, pero en casi ninguno cumplió con las expectativas (y obligaciones contractuales) • Es preciso mejorar la eficiencia de la empresa (bien sea pública o privada) y que el Estado provea fondos para la expansión (a los pobres) si se quiere mejorar y cumplir con los MGD

27. Reducción de Costos Unitarios Expansión y otros Costos Capitales Tecnología adecuada Niveles de Servicio Gradualidad Tratamiento Eficiencia Licitaciones Otras… Capex Costos de O&M Eficiencia en la prestación Benchmarking Publicación de “ranking” de eficiencia Incentivos financieros Opex Costos Optimizados Posibles Instrumentos Costos Actuales

28. Incrementar Recursos Establecimiento de un fondo Fiduciario que incentive la eficiencia y la coparticipación Subsidios a la expansión de los Pobres Bonos y financiamiento privado Incentivar Coparticip Estado, Prov Municipio Operador Expansión Generación Interna de Caja (GIC) (eficiencia, Tarifas) Eficiencia en la operación y gestión comercial Tarifas adecuadas Medición Ingresos de O&M Sostenible Posibles Instrumentos Costos Actuales Costos Optimizados

29. Políticos El agua es un bien político Dificultad de ajustar tarifas Independencia del regulador Rol del Gobierno Central y Gobiernos Locales No se puede “subsidiar al privado” Niveles de servicios Donde voy a colocar a la gente que tengo en la empresa? Posible Mitigación? Separación entre las tarifas de sostenibilidad y la de expansión “Automatización” de la tarifa de sostenibilidad ( ej. Ajuste automático para costos O&M eficientes) “Politización” de la tarifa de expansión Mejorar capacidad (entrenamiento y profesionalización del funcionario Aumentar la transparencia (participación de la Sociedad civil) Visión estratégica única y coparticipación en las inversiones Encontrar mecanismos de subsidios a los pobres servidos por operadores privados Preguntar a la gente que nivel de servicio quiere Ayudar a crear microempresas para dar servicios a donde no llegan Condicionantes

30. Técnicos Información limitada y desactualizada de quienes son pobres Costos administrativos altos Medición Información limitada de los sistemas de A&S Capacidad de ejecución limitada Posible Mitigación? Trabajar con otras instituciones sociales Educación pública sobre las ventajas de la medición Estructuras tarifarias que fomenten la medición Planear a largo plazo e implementar a corto plazo No crear agencias de ejecución sino ejecutar a través de las existentes pero de forma eficiente Condicionantes

31. Económico/financieros Capacidad fiscal limitada Capacidad de pago de los usuarios Capacidad de pago de los no servidos (se suele olvidar) Limitación de la inversión privada Insuficientes entidades financieras Falta de inversores locales Posible mitigación? Optimización del uso de recursos fiscales No exceder la capacidad de pago pero tampoco regalar Subsidios cruzados de los servidos a los no servidos (justicia histórica) No pedir (o prometer) inversiones “irrealistas” Establecimiento de micro-empresas de servicios y de mercados de bonos locales con incentivos adecuados Condicionantes

32. Conclusiones • Se necesita una visión estratégica a nivel nacional con la consiguiente política de financiamiento que lo acompañe • Dependiendo de los estatutos y constitución de cada país, esa estrategia habrá que llevarla adelante en coordinación con provincias, estados, departamentos, municipios, etc. (a la medida de cada país) • La asignación de recursos debe fomentar la eficiencia en la prestación de los servicios y la coparticipación de los gobiernos locales, empresas, inversionistas, agentes financieros • No se puede subsidiar la ineficiencia ni “regalar los servicios o las obras”

33. Conclusiones (2) • Mayor necesidad de subsidiar el acceso al servicio que la provisión de servicios • No hay una receta única para subsidiar, pero tiene que ser sencilla y transparente y que llegue a quienes se intenta llegar (la empresa no es la beneficiaria de los subsidios sino la gente) • Necesidad de educar a la gente sobre los costos del servicio y que se conciencien que “alguien” los está pagando (y a veces no tienen servicio!!) • Tarifas siguen siendo la mejor forma de asignar los costos entre los consumidores, pero no la única los subsidios eficientes son bienvenidos • Las tarifas (incluyendo las sociales) deberán estar en lo posible basadas en un consumo medido

34. Conclusiones (y 3) • Participación ciudadana para saber que quiere la gente (niveles de servicio y tecnologías adecuadas) y para garantizar mayor transparencia y para dar los servicios • Empujemos todos para el mismo lado • Públicos y privados • Combinemos eficiencia y subsidios • No nos olvidemos de lo social pero sin descuidar lo económico • El agua es un bien político y el político siempre va a tener la decisión final sobre • Si se paga a través de subsidios o tarifas • Si lo pagamos ahora o lo pagan nuestros hijos..

35. No podemos perder otro siglo, esto no llega a nuestros hijos Gracias Publico Privado Paremos el pendulo