Grundsätze des Verwaltungsverfahrens Principles of administrative procedure

1. Grundsätze des VerwaltungsverfahrensPrinciples of administrative procedure Grundzüge des Rechts An Introduction to Law Gérard Hertig (ETH Zurich)www.hertig.ethz.ch Frühling 2014 ‚Skript‘: Tschentscher/Lienhard 188-201, 281-285

2. Inhaltsverzeichnis / Course Outline • Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren • Gestaltung des erstinstanzliches Verfahrens • Zuständigkeit • Anwendbares Recht • Eröffnung von Verfügungen • Rechtsmittel Belehrung • Fristen • Mindestansprüche : Gleiche + gerechte Behandlung A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung B. Verbot des überspitzten Formalismus C. Richtige Zusammenfassung der Behörde D. Anspruch auf rechtliches Gehör G. Hertig

3. Zusammenfassung: Grundrechte • Menschenrechte • Universelle Anerkennung, wirksame Einhaltung • Konkretisierung in der BV • Verwirklichung und Einschränkung • Der Staat muss für die Wirksamkeit der Grundrechte sorgen • Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen im öffentliche Interesse und verhältnismässig sein • Eigentumsgarantie • Schützt Vermögenswerte • Enteignung setzt volle Entschädigung voraus • Wirtschaftsfreiheit • Freie Wahl des Berufes • Freier Zugang zu / freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit G. Hertig

4. 1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren Non-adversary / Adversary Procedures • Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren / Non adversary procedures • Vorbereitungvon erstinstanzlichen VerfügungenPreparation of decision by first instance authority Beispiel: Baubewilligungsgesuch, Prüfung der Pläne, Anhörung der Nachbarn, Einholen von Expertengutachten, Stellungnahmen von Heimatschutzbehörden • Erlass von erstinstanzlichen Verfügungen / Issuing a first instance decision Beispiel: Grundeigentümer wird schriftlich informiert, dass Gesuch aufgrund mangelnder Bodenstabilität abgelehnt wird • Streitiges Verwaltungsverfahren / Adversary procedures • Anfechtungvon Verfügungen/ Obtaining decision review Beispiel: Frist, Form, Legitimation • Verfahren zur Erledigung des anschliessenden RechtsstreitesReview procedure Beispiel: Zuständigkeit, Kognition, Wirkung des Entscheides G. Hertig

5. Zentrale Rolle derVerfügung I • Definition • Hoheitsakt (≠ Privaten, keine Zustimmung) • Individuell + konkret (≠ generell + abstrakt) • Rechtsbeziehung wird rechtsgestaltet oder festgestellt • Verbindlich + erzwingbar • Funktionen • Konkretisierung der Rechtsordnung • Verständigung mit der Gegenseite nicht notwendig • Anfechtungsobjekt G. Hertig

6. Zentrale Rolle derVerfügung II • Abgrenzungen • Innerdienstlichen und organisatorischen Anordnungen Beispiele: Umbenennung einer Poststelle Umstellung Bahnstrecke → Busbetrieb (keine unmittelbare Auswirkung) Fahrpläne der SBB (vor 1994 = Verfügungscharakter) • Tatsächliches Verwaltungshandeln (→ keine Rechte/Pflichten) • Amtliche Berichte und StellungnahmenBeispiel: Bericht eines Schulinspektors • Auskünfte, EmpfehlungenBeispiel: Mitteilung ihrer Rechtsauffassung durch Behörde A an Behörde B • VollzugshandlungenBeispiel: Abbruch einer baurechtswidrigen Baute aufgrund eines Abbruchbefehls G. Hertig

7. Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006) • Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. • Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden. • Da die Verfügung mit dem Gesetz und dem Rechtsgleichheitsprinzip in Einklang stehen soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem Gesetz übereinstimmt und den von der Behörde üblicherweise zugrunde gelegten Kriterien entspricht. • Insofern ist bei der Auslegung einer Verfügung nicht deren Wortlaut, sondern ihr tatsächlicher rechtlicher Bedeutungsgehalt massgeblich. • Allerdings setzt der Vertrauensgrundsatz dieser Auslegung Grenzen: Eine Verfügung darf nur so ausgelegt werden, wie sie der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste. G. Hertig

8. Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006) • Ziff. 1 der Verfügung erteilt die Ausnahmebewilligung für das "vorliegende Bauvorhaben". Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach sich dies auf das zuletzt eingereichte Baugesuch und damit auf das geänderte Projekt ohne Balkonverglasung beziehe, erscheint sachgerecht. • Hätte die kantonale Behörde auf das ursprüngliche Projekt zurückkommen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass es vorher Rücksprache mit der Bauherrschaft genommen und diese aufgefordert hätte, die Baupläne entsprechend abzuändern. Mindestens aber hätte es einen ausdrücklichen Hinweis im Dispositiv der Verfügung anbringen müssen, wonach das Bauvorhaben in der Fassung des ursprünglichen Gesuchs und nicht der späteren Projektänderung bewilligt werde. • Diese Auslegung deckt sich mit dem Dispositiv der kommunalen Baubewilligung. Darin wird "das Bauvorhaben" mit Auflagen unter Verweis auf die genehmigten Projektpläne 344-11 + 12 genehmigt. • In den Akten der Gemeinde Wollerau befinden sich zwei Pläne, die beide die Nr. 344-11 tragen. Der eine trägt den Stempel der Gemeinde, der andere den Stempel "ungültig". Auf dem einen ist die Beschriftung "Balkon verglast" auf den Grundrissen des Erdgeschosses und des 1. Obergeschosses handschriftlich durchgestrichen und, ebenfalls handschriftlich, in roter Schrift, der Vermerk "korr. 26.7.01" notiert. Dagegen fehlen diese Korrekturen auf dem anderen Plan mit dem Stempel "ungültig". • Daraus ergibt sich, dass sich auch die Baubewilligung auf den korrigierten Plan - ohne Verglasung der Balkone - bezieht. G. Hertig

9. 2. Gestaltung des VerfahrensProcedural Framework • Einleitung /Beendung eines Verfahrens / Opening/Ending a procedure • Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → OffizialprinzipNon adversarial procedure → essentially driven by the authorities Beispiele: Einleitung eines Verfahrens auf Entzug des Führerausweises, Baugesuch • Streitiges Verwaltungsverfahren → beteiligte Private → Dispositionsprinzip Adversarial procedure → essentially driven by participating private persons Beispiel: Rekurs gegen Entzuge des Führerausweises • Behauptungs- und Beweisführungslast /Burden of allegation and proof • Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → UntersuchungsprinzipNon adversarial procedure → burden essentially upon the authorities • Streitiges Verwaltungsverfahren → die beteiligten Privaten → Verhandlungsprinzip Adversarial procedure → burden essentially upon participating private persons • Mitwirkungspflicht der Parteien: Unterlagenbeschaffung, Abklärung von TatsachenPrivate parties‘ duty to cooperate: providing documents, establishing facts • Folgen der Beweislosigkeit: Entscheid gegen die ‚verlangende‘ Partei, Androhung einer Ungehorsamsstrafe, Anwendung von unmittelbarem ZwangProof cannot be established: deciding against interested party, forcing cooperationBeispiel: Halter eines Auto behauptet, er sei nicht der Fahrer G. Hertig

10. A. Zuständigkeit / Jurisdiction • Wird von Amtes wegen geprüftAuthority has duty to establish jurisdiction • Zuständigkeitsvereinbarungen sind nicht erlaubt Prorogation not valid • Zweifel über die ZuständigkeitJurisdiction is questionable • Meinungsaustausch zwischen BehördenExchange of views among authorities • ÜberweisungReallocation G. Hertig

11. B. Anwendbares Recht / Applicable law • Behörden müssen die richtige Rechtsnorm anwendenAuthorities have the obligation to apply the appropriate norm • Rechtsvorbringen: Parteien können den Kreis der untersuchten Rechtsfragen beeinflussenParties can influence legal analysis by suggesting relevant legal issues • Die Parteien haben mit der Anwendung einer Rechtsnormnicht gerechnetThe parties did not expect the application of a given norm • Information der Parteien/ Informing the parties • Vorgängige Äußerung / Possibility to comment prior to the decision Beispiel: Anwendung von Invalidenversicherungsbestimmungen, die im Verfahren nicht behandelt wurden G. Hertig

12. C. Eröffnung von Verfügungen / Decision Notification • Ermöglicht die Anfechtungder VerfügungAllows to challenge decision • Adressaten/ Addressees • Direkt Betroffene / Persons directly part to the procedure • Mittelbar Betroffene ← Zur Beschwerde befugt / Persons that may challenge the decision • Grundsätzlich Formfreiheit/ No formal requirements • In aller Regel schriftlich / Generally written form • Behörde trägt die Beweislast / Authority bears the burden of proof • Amtliche Publikation: Zahlreiche Parteien, unbekannter AufenthaltsortPublication in official journal: Multiple parties, residence unknown • Mangelhafte Eröffnung / Deficient notification • Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen Parties to the procedure cannot be negatively affected • Beginn der Rechtsmittelfrist / Start of period for appeal • Zeitpunkt der Kenntnisnahme / When was notice known • Vernünftige Frist / Reasonable period Beispiel: X lernt 10 Tage nach der Eröffnung, dass es eine Verfügung gibt. G. Hertig

13. D. RechtsmittelbelehrungIndicating where to appeal • Bund + meisten Kantone → Allgemeine PflichtBut for a few cantons, authorities must indicate • Ernennung der ordentlichen RechtsmittelDuty refers to ordinary appeals • Bei welcher Instanz / Which authority • Innerhalb welcher Frist / Within which period • Fehlerhafte oder unrichtige BelehrungErroneous or false indication • Kein Rechtsnachteil für die BetroffenenParties to the procedure cannot be negatively affected • Konsultierung der relevanten Verfahrensbestimmungen kann von den Betroffenen erwartet werdenOne can be expected to read the relevant procedural rules Beispiel: Anwältin bemerkt nicht, dass Frist unrichtig ist (↓ Nachsehen der Judikatur und Literatur wird nicht verlangt – 1980) G. Hertig

14. E. Fristen / Time limits • Rechtsmittelfristen → formelle RechtskraftTime limits to appeal → entering into force • Vornahme einer Parteihandlung → Zügiges VerfahrenTime limit for procedural act by party → Efficiency • Berechnung der Frist / Calculating a time limit • Erster Tag → nicht gezählt / First day does not count • Letzter Tag ist Samstag, Sonntag oder Feiertag → folgender Werktag Next working day if last day is Saturday, Sunday or holiday • Private müssen die Einhaltung beweisenPrivate parties must prove compliance • Aufgabe bei der schweizerischen Post, elektronische Zustellung Mailing at Swiss post office or electronically • Keine Erstreckung, unter Umständen Wiederherstellung No extension, restoration possible in some circumstances Beispiel: Ablehnung Fristwiederherstellungsgrund, mit Zustellung war zu rechnen (↓ Festsetzung der Sozialbeiträge für die Jahre 1978 bis 1980 hatte schon längere Zeit auf sich warten lassen und nichts deutete darauf hin, dass die fraglichen Verfügungen gerade in den Tagen einer 2-monatige Landesabwesenheit eintreffen würden) G. Hertig

15. 3. Gleiche und Gerechte BehandlungEqual and Fair Treatment A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung B. Verbot des überspitzten Formalismus C. Richtige Zusammenfassung der Behörde D. Anspruch auf rechtliches Gehör G. Hertig

16. A. Verbot der Verweigerung und VerzögerungProhibition to refuse or delay a decision • Anspruch des Privaten auf BehandlungRight to get a decision • Ja: Bewilligungsgesuch • Nein: Aufsichtsbeschwerde • Verzögerung / Delay • Nicht binnen angemessener (≠ sofort) Frist behandeltNot dealt with during adequate period of time • Natur der Sache und Gesamtheit der übrigen UmständeCase specificities and other circumstances Beispiele: 14 Monate für Steuereinsprache2 Jahre für IV-Rente3 Jahre für Beschwerde gegen Nutzungsplan G. Hertig

17. B. Verbot des überspitzten FormalismusProhibition to be excessively formalistic • Sachlich nicht gerechtfertigte FormvorschriftenFormal requirements unjustified in specific case • Übertriebene Forderungen für RechtsschriftenExcessive requirements for legal briefs • Rechtsweg wird in unzulässiger Weise versperrtAppeal prevented in groundless way Beispiele: Gesuch wird auf Deutsch statt auf Italienisch verfasst Anwaltsvollmacht wird bei der falschen Abteilung des Gerichtes eingereicht G. Hertig

18. C. Richtige Zusammenfassung der Behörde Adequate Composition of Authority • Organisations- und VerfahrensrechtOrganization and procedural law • Unabhängigkeit und UnbefangenheitIndependent and non-conflicted • Ausstand/ Excusing oneself Beispiel: Praktizierender Anwalt wirkt als Prüfungsexperte bei einer Anwaltsprüfung (↑ Konkurrenzverhältnis führt nicht zu Interessenkollision) • Bekanntgabe der BehördenmitgliederMaking the names of the authority‘s members public Beispiel: Nicht Erwähnung der Namen im Entscheid selbst (↓ Recht auf richtige Besetzung der Behörde wird verletzt) G. Hertig

19. D. Anspruch auf rechtliches GehörRight to be Heard • Allgemeiner Umfang/ Scope • Anhörung (Folien 20-21), Einblick in die Akten (Folie 22), Stellungnahme, VertretungHearing, access to case file, filing briefs, representation • Hängt grundsätzlich von der Intensität der Betroffenheit abDepends upon intensity of constraint • Kein Recht auf Anhörung beim Erlassen von RechtssätzenNo right to be heard during lawmaking process • Schranken/ Limitations • Massnahme ist besonders dringlich/ Urgency • Schutzwürdige Interessen Dritter oder des Staates stehen entgegenPredominant third party or state interests • Zweck der Massnahme wird durch Anhörung vereiteltHearing would defeat purpose of measure Beispiele: Evakuierung von Personen wegen Lawinen Anonymität eines Informanten Festnahme einer Person Überprüfung der Aussagen, um widersprüchliche Aussagen zu vermeiden G. Hertig

20. Vorgängige Anhörung / Pre-decision Deposition • Vor Erlass der Verfügung / Before adoption • Information → voraussichtlicher Inhalt • Wesentliche Elemente / Main components • Sachverhalt, anwendbares Recht , Ausübung des Ermessens (nicht Begründung) Facts, applicable law, use of discretion (not motivation) Beispiel: Experte äussert sich zur Rechtsanwendung im konkreten Fall • Äusserungen/ Statements • Tatsächlich zur Kenntnis genommenEffectively taken into consideration • Kein Anspruch auf mündliche StellungnahmeNo right to request oral deposition G. Hertig

21. Mittwirkungsrechte / Collaboration rights • Abnahme der rechtszeitig /formgerecht angebotenen BeweismittelAccepting timely and formally appropriate evidence Beispiel: Einreichung zusätzliches Gutachten • Teilnahme an Augenscheinen und ZeugenvernahmenParticipating in on-site meeting and deposition of witnesses Beispiel: Informelle Besichtigung von Grundstücken • Protokollierung der wichtigen AussagenGetting important declarations into minutes Beispiel: Vorsorgliche Massnahmen im Rahmen einer Schmuckmesse • Stellungnahme zur Äusserungen der GegenparteiMaking observations on the opposing party‘s statements • Stellungnahme zum Ergebnis des BeweisverfahrensCommenting upon the gathered evidence G. Hertig

22. Akteneinsichtsrecht IAccess to Case Files • Am Sitz der aktenführenden BehördeAt location of authority in charge • Aufzeichnungen machen, Fotokopien erstellenTaking notes, making photocopies • Zusendung der Akten?Right to get delivery of files? • Nicht für verwaltungsinterne Akten (interne Meinungsbildung)Does not apply to internal documents (internal decision-making) Beispiel: Beratende Fachkommission in einem Heilmittel-zulassungsverfahren G. Hertig

23. Akteneinsichtsrecht IIAccess to Case Files • Auch unabhängig von Verfahren, wenn besonders schutzwürdiges InteresseStand alone right in presence of interests deserving special protection • Spezifisches Freiheitsrecht / Specific freedom rights • Sachnähe / Proximity to situation • Persönliche Daten werden registriert / Personal data is being recorded Beispiele: Identitätskontrolle an Ort, wo Homosexuellen sich treffen (Registereintrag) Sohn eines ausserehelichen Vater (abgeschlossene Prozessakten) • Geheimhaltungsinteresse des Staates oder anderer PersonenDenying access because of state or third party interest Beispiele: Interesse der Kinder  Privatsphäre der verstorbene Patientin (Vertrauensarzt) Interesse des Betroffenen  Identität des Informanten Interesse des Asylbewerbers  Identität des Sprachgutachter Interesse des Adoptivkindes  Identität der leiblichen Eltern G. Hertig

24. Begründung von VerfügungenMotivating Decisions • Beurteilung der Tragweite der VerfügungAssessing the impact of the decision • Höhere AnforderungenMore demanding requirements • Entscheidungsspielraum/ Authority has discretion • Komplexität der Sach- und Rechtslage / Complex case • Keine Verpflichtung sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu ÄussernNo obligation to address all the legal issues raised by the parties • Völlig neue Begründung → ParteistellungnahmeFully new motivation → Parties must be allowed to comment G. Hertig

25. Folgen der Verletzung des AnspruchesRemedies for Violation of Right to be Heard • Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller NaturRight to be heard is a formal right • Verletzung → Aufhebung der VerfügungViolation → Decision is rescinded • Relevanz der Anhörung spielt keine RolleWhether hearing has relevance is not pertinent • Nachholung im RechtsmittelverfahrenMaking good during appeal • Prüft im gleichen Umfang wie die VorinstanzReviews with same powers than first authority • Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht besonders schwerViolation of right to be heard is not especially grave • Rasche Erledigung / Allows for prompt correction • Zustimmung des Betroffenen? Involved person’s consent? G. Hertig