God mål- og resultatstyring for offentlige bevilgninger

1. God mål- og resultatstyring for offentlige bevilgninger Fagerberg-utvalget 7. april 2010 Marianne Andreassen

2. Virksomhetsidè: Som statens ekspertorgan skal SSØ, med utgangspunkt i regelverket for økonomistyring, legge til rette for god styring i staten. SSØs unike rolle er å ivareta statens behov for en helhetlig tilnærming på området Målgrupper: Staten Statlige virksomheter Visjon: Effektiv ressursbruk i staten Verdier: Serviceinnstilling, troverdighet, initiativ Senter for statlig økonomistyring (SSØ) 360 ansatte på 8 kontorsteder • Oppgaver: • Forvalte økonomiregelverket • Kompetansetiltak • Analyser og utredninger • Konsernfunksjoner • Økonomitjenester

3. Det formelle grunnlaget for mål- og resultatstyringen i staten

4. Mål- og resultatstyring – formelt grunnlag Stortinget: §9: ”De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår ..” Bevilgningsreglementet Statens ”interne styringsinstruks”: Reglement for økonomistyring i staten Bestemmelser om økonomistyring i staten Rundskriv fra Finansdepartementet Veiledere og metoder

5. Grunnleggende styringsprinsipper (ØR § 4)- mål- og resultatstyring ”Alle virksomheter skal: a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag …Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetenes egenart samt risiko og vesentlighet.”

6. Grunnleggende styringsdokumenter - oppdragsdokumenter • Stortinget • Lover • Innst. x S/Prop. 1 S. Budsjettvedtak og forutsetninger (mål og resultatkrav) • Andre vedtak og føringer • Økonomiregelverket (ØR) og grunnleggende oppdragsdokumenter mellom departement og underliggende virksomheter • Instruks(er) – ØR § 3 • Myndighet og ansvar og eventuelle forutsetninger og krav til systemer, rutiner, prosesser – ”varig” • Tildelingsbrev – ØR § 7 • Mål, tildelinger, prioriteringer, forutsetninger og krav i det aktuelle budsjettåret (utledet av langsiktige prioriteringer) - årlig

7. Resultatmåling og rapportering – egenart ! ØR: ”Rapportering om resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde”. ”Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer”

8. Oppsummering: Mål- og resultatstyring som grunnleggende styringsprinsipp ligger fast for statlige aktiviteter og virksomheter, men store frihetsgrader i den praktiske utformingen - hvordan dette implementeres - egenart !

9. Utviklingstrekk mål- og resultatstyring

10. Et styringssystem for delegasjon og frihetsgrader Mål- og resultatstyring (MRS) er: å fastsette målfor virksomheten å måle resultater og sammenlignemed målene og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten MRS er ikke: et kontrollsystem et finansieringssystem Et utviklings- og læringsperspektiv Innovasjon ! Hva er egentlig mål- og resultatstyring – og hva er gjeldende styringstenkning (i SSØ)

11. Utviklingstrekk innenfor statlig virksomhets- og økonomistyring • Store frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter, men økte krav til: • bedre mål- og resultatstyring (herunder bedre resultatmåling) og risikostyring • til langsiktig planlegging • til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer • Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser

12. Styringsutfordringer - resultatkjeden Samfunns- og velferdsmål Løpende resultatmåling Effektevaluering Styringsproblem 1: Gap mellom store politiske mål og visjoner og en svært detaljert styring på aktiviteter Styringsproblem 2: Beslutningsgrunnlaget: Vurdere flere valgalternativer, hva de koster og hvilke effekter de har Samfunns- økonomisk analyse

13. Oppsummering: Økt fokus på tjenester (output) og effekter (outcome). Utnytte frihetsgrader. Utviklings- og læringsperspektiv - ikke først og fremst et kontrollperspektiv (selv om kontroll selvsagt også er viktig). Ikke mer omfattende styring, men bedre styring. Riksrevisor Jørgen Kosmo (2009): ”Problemet er at når mål- og resultatstyringen i det enkelte tilfelle skal operasjonaliseres, blir det ofte for detaljert….)

14. Mål- og resultatstyring innen forskning

15. Er det styringsutfordringer i forskningssektoren Fra ”Handlingsrom for kvalitet” (2010) • ”Hensikten med nettobudsjettering og lovendringer som gir utvidede fullmakter på avgrensede områder, vil kunne motvirkes av en for detaljert styring på myndighetsnivå.” • ”Dagens svært omfattende instrukser og mange krav til administrative rutiner og rapportering er unødvendige og uhensiktsmessige. Rapportering kan også være en tidstyv, som kan medføre for mye byråkrati og binding av ressurser.” • ”Institusjonene kan bli demotiverte av departementets årlige tildelingsbrev med detaljerte, kortsiktige resultatkrav” Econ Pöyry (2008): ”...er vi slått av både omfanget og detaljrikdommen i tildelingsbrevene fra departementet. Noe av dette kan synes å være overlevninger fra en svunnen tid, da ambisjonen var en sterkere detaljert styring av institusjonene”

16. Hva sier forskningsmeldingen • ”Styring og kontroll skal i mindre grad skje gjennom detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver.” • ”Regjeringen vil styrke arbeidet med å måle de samfunnsmessige effektene av forskning.” • ”….flere av de forskningspolitiske målene er kvalitative og vanskelig kan måles kvantitativt.”

17. Direkte bevilgninger over statsbudsjettet Grunnbevilgning (utdanning, forskning, formidling) Resultatbasert (RBO), lukket ramme for forskningsinsentivene), åpen ramme for utdanningsinsentivene Tilskudd Norges forskningsråd og regionale forskningsfond EU-midler Skatteinsentiver/skattefunn Utførende enheter: UH-sektoren og helseforetakene Forskningsinstituttene ”offentlige” (og litt til ”private”) Næringslivet Offentlig finansiering av forskning- 2010: 22,5 mrd. kroner(kilde Statsbudsjettet (KD) 2010) 90 enheter 90 % Konkurranse = kvalitet ?

18. Tildelingsbrevene – eks. 2010 • Universitetet i Oslo 33 sider - Høgskolen i Nesna 30 sider • 5 sektormål – 4 sektormål (ikke museum) • 16 virksomhetsmål, 14 virksomhetsmål (ikke museum) • 22 krav til ”beskrivelse av måloppnåelsen med særlig vekt på….” - 19 krav (ikke museum) • 31/43 (++) styringsparametre, men uten resultatkrav – statistikk ? - 23/33 (++) styringsparametre (ikke museum) • Økonomirapportering løpende til statsregnskapet - likt • ny nøkkeltallsrapportering til statsbudsjettet • Rapportering fra styret - likt • Rapport og planer, inkludert risikovurderinger - likt • Brukerundersøkelser - likt • SAK-rapportering - likt • Rapportering vedr. forvaltning av fullmakter - likt • Rapport om bruk av REK-midler - ikke • DBH-rapportering - likt • Rapportering til selskapsdatabasen - likt • Øvrig rapportering - likt

19. Tildelingsbrevene – eks. 2010 • Norges Forskningsråd • Tildelingsbrev fra 16 departementer, men nytt fra 2010 er en felles målstruktur: • 1 overordnet mål/visjon • 3 mål (Forskningsrådet selv har i tillegg 1 internt mål) • 13 delmål (Forskningsrådet har i tillegg 5 egne delmål) Eks. Landbruks- og matdepartementet fastsetter i tillegg 35 (++) ”konkretisering av delmålet” i sitt tildelingsbrev til Norges forskningsråd Sektorprinsippet består, men KD har et koordineringsansvar - styrket ?

20. Hvor settes mål og styringsparametre langs resultatskjeden ? Forskning av høy internasjonal kvalitet Grunnbevilgning Insentivbasert Nytte for virksomheter og individer av økt og ny kunnskap Vekst Innovasjon Egenverdi Kulturell betydning Forskning Samarbeid Rapporter Diskusjoner Formidling Økt og ny kunnskap Publisering Forskere Bygninger Utstyr

21. Resultatbasert finansiering (siden 2002) • Finansieringssystemet er et av flere virkemiddel i mål- og resultatstyringen Må vurderes innenfor en helhetlig mål- og resultatstyring: Resultatbasert finansiering bør gi mer resultater enn ”tradisjonell” mål- og resultatstyring med rammebudsjettering: • Måleproblemet: Kan de negative (bi)virkningene komme til å bli for store ? • Kvantitet fremfor kvalitet ? For enkle signaler der det kreves mer vurderinger og avveininger ? • Datakvalitet, administrasjon og kontroll ? • Kan det oppstå etiske problemstillinger ? Econ Pöyry (2008): ”Finansieringsmodellen har bidratt til forbedringen” …….”en markert dreining av fokus fra innsatsfaktorer og over mot resultater”

22. UH-sektoren (40 %) Stjernø-utvlaget (2008): Ikke øke, heller redusere (noe) Handlingsrom for kvalitet (2010): Øke RBO med økt produksjon (”åpen ramme”). Bedre kostnadsdekning. (Sykehusene: Innsatsstyrt finansiering (40-60 %) Den innsatsstyrte delen har blitt redusert) Statsbudsjettet 2010: Ingen omlegging - justeringer Ikke formidlingsinsentiv Konflikt mellom enkelhet og dekkende (”rettferdighet”) – press om flere indikatorer Resultatbasert finansiering – videre utvikling

23. Videre ”delegasjon” av insentiver • Gjelder i dag fra departement til institusjon • Fra institusjon til • Fakultet • Institutt • Team • individ I hvilken grad ønskes (eller presses) insentivene nedover ? ”Hvis de lokale incentivsystemene blir helt annerledes enn det sentralt satte systemet, betyr jo det bare at det sentrale systemet er irrelevant” Vagstad m.fl. (2007)

24. Konklusjon ?: ”There must be some kind of way out of here”