政府能力理论概述

1. 政府能力理论概述 公共事务学院 卓萍 200406023

2. 政府能力研究的理论背景 • 政府能力研究的主要理论成果 • 政府能力研究特点分析 • 政府能力研究趋势探讨 • 政府能力范畴与涵义 • 政府能力来源及相关性分析 • 政府过程：政府能力与政府职能、政府权力的统一 • 政府能力内部构成要素 • 政府外显能力的结构 • 政府能力评价

3. 政府能力研究的理论背景 • 美国著名公共管理学家梅利里·S·格林德尔主编的《获得好政府》证实了政府能力建设的必要性和紧迫性的问题： • 1，最小化政府的危机要求政府加强能力建设。在20世纪80年代和90年代初，许多国家在发展过程中一直忙于对“太多国家”导致的问题作出反应。几乎全球的视角都集中在国家的最小化上——即收缩公共部门的规模、压缩公共部门开支和减少公共部门责任，这成为对几十年“太多国家”的一个显而易见的反应。但是，在相当长的一段时间内，改革运动忽视了一个至关重要的因素——如果市场要有效运作、民众要拥有基本的权利自由，我们拥有的国家就必须是强有力的，而不仅仅是最小化的。

4. 2，经济的持续健康发展对政府能力提出更高要求。经济学家在经历十年减少政府干预的试验之后，明确认识到必须使得政府具有提高效率、有效力和回应性活动的能力；认识到政府不能仅仅具有宏观经济政策的能力，还必须具有某些形式的市场行为的能力。2，经济的持续健康发展对政府能力提出更高要求。经济学家在经历十年减少政府干预的试验之后，明确认识到必须使得政府具有提高效率、有效力和回应性活动的能力；认识到政府不能仅仅具有宏观经济政策的能力，还必须具有某些形式的市场行为的能力。 • 3，民主化的进程要求政府必须加强能力建设。民主化的改革者也同样认识到，为了确保新的参与和冲突解决方式的稳定性与合法性，拥有明确的、功能运作正常的治理机构是很重要的。 • —————陈振明《政府能力建设与“好政府”达成》

5. 政府能力研究的主要理论成果 • 国外： • 阿尔蒙德和鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》 • 阿尔蒙德和鲍威尔《比较政治学：一种发展观点》 • 梅利里·S·格林德尔等《获得好政府》 • 《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》

6. 政府理论研究的主要理论成果 • 辛向阳 《新政府论》——首次将政府能力作为中国行政改革进程中的一个基本问题来思考。 • 时和兴 《关系、限度、制度——政治发展过程中的国家与社会》——从政治发展过程中国家与社会关系的角度探讨了政府能力。 • 施雪华 《政府权能理论》——从政府职能、政府权力和政府能力互动的角度对政府能力的概念、特征、分类、生长和发展等问题进行了深入详细的论述。 • 张成福 《中国政府形象战略》——从政府形象的角度对政府能力进行了探讨。 • 张国庆 《行政管理学》——首次以“现代政府能力”为题将政府能力纳入教科学的结构体系。 • 汪永成《政府能力结构分析》 • 金太军 《政府能力引论》 • 陈振明《政府能力建设与“好政府”的达成》

7. 政府能力研究特点分析 • 以政府能力为主题词，从1998年到2005年，共搜索了112篇，我从自己所认为的角度对这些研究文章进行了粗略的分析，大致分为一下几个研究角度： • 1，  从宏观的角度以政府能力建设提升为研究视角，这是研究政府能力的热点，共有36篇 • 2，  从其他相关领域、背景上来探讨政府能力，如从市场经济条件下、加入WTO大背景下、和谐社会、社会转型期等前提条件下，研究政府能力。共有32篇

8. 政府能力研究特点分析 • 3，以案例的研究视角对政府能力进行分析。如国际化大都市进程中的政府能力建设———以上海为例的分析 陈尤文；日本大城市防灾应急管理及其政府能力建设——以东京的城市危机管理 顾林生；长江三角洲16个城市政府能力的比较研究 张钢等 • 4，政府力相关理论概述分析。从政府能力结构分析、政府能力的自利性、利益集团的政治化趋势与政府能力建设等。35篇 • 5，单独从地方政府能力为研究视角研究政府能力的缺陷及提升。共16篇。

9. 三，政府能力研究趋势探讨： • 1，对于政府能力如何建设及通过实证性的实例证明建设成效成为今后的研究重点，而不再停留在政府能力“强”与“弱”的研究上。 • 2，将从政府能力的内在结构出发解剖政府能力的外显结构作为维持提升政府能力的角度，走出将政府能力的表现形式当作内容和结构，将维持或提升政府能力的途径为其内在来源的误区。 • 3，对政府能力的测评将逐渐成为对政府能力研究的主流，对政府能力进行评估是政府发展到一定阶段所采取的有效政府工具。 • 4,重视运用案例分析方法来对政府能力进行思考。

10. 五、政府能力的范畴与涵义。 • 国外学者： • 阿尔蒙德：政府能力是政府能否成功的适应环境的挑战，拥有制定和执行政策，并维持公共秩序的能力。 • 斯通：政府能力是政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现公共目的的能力。 • 科尔曼：政府能力主要是指政府获得应有得资源，用以满足公民得基本需求的生存能力。 • 凯特林基金会：政府能力是一种理性能力，表现为组织成员在学习使用某些技术模型后，更理性的作出决策与分配资源的能力。 • 世界银行：政府能力是政府有效地采取并促进集体行动的能力。

11. 国内学者： 1, 从政府主体行为目标的角度来认识，政府能力是政府确定并实现其价值的能力，主要是指政府的自我稳定能力和资源运作能力。 2, 从其与国家能力的关系来认识，政府能力作为国家能力的重要部分，主要指国家行政机关在既定宪政体制内，通过制定和执行积极有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从地正式规则，维护秩序，促进国家健康、均衡发展的能力。 3, 从与政府职能的关系角度，认为政府能力是指政府实际能够履行政府职能和功能的程度。 4, 从政府能力结构解构来说，将政府能力界定为政府体系的维持、生产、适应、综合能力等。 5,从政府绩效的角度，政府能力是政府在行使其功能、实现其过程的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本维度。

12. 显然，由于研究的角度和目的不同，把握政府能力的侧重点也不同，因此对政府能力的涵义尚未形成统一的认定。关于政府能力的上述界定基本上都是从政府能力外部表现形式，或就其若干特征来揭示、说明的。归纳各观点，觉得从政府能力、政府权力、政府职能的相关性去界定政府能力比较准确。所谓政府能力就是政府依据和运用其所垄断的公共权力，履行政府职能，实现政府目标的组织力量或能量；是政府这个特殊的公共权力机构所具有的促进集体性行动的机构能力；表示的是政府履行其职能状况和程度。显然，由于研究的角度和目的不同，把握政府能力的侧重点也不同，因此对政府能力的涵义尚未形成统一的认定。关于政府能力的上述界定基本上都是从政府能力外部表现形式，或就其若干特征来揭示、说明的。归纳各观点，觉得从政府能力、政府权力、政府职能的相关性去界定政府能力比较准确。所谓政府能力就是政府依据和运用其所垄断的公共权力，履行政府职能，实现政府目标的组织力量或能量；是政府这个特殊的公共权力机构所具有的促进集体性行动的机构能力；表示的是政府履行其职能状况和程度。

13. 政府能力的来源及相关性分析 • （一）政府起源：政府能力的逻辑起点 • 关于政府起源的学说隐含了政府理论中两个最基本的概念或范畴：政府职能与政府权力。这两个基本概念构筑或成为政府能力来源和本质属性的逻辑起点和理论基石。政府能力的来源问题则是政府能力“从何而来”，“为什么”具有这种能力的问题；而维持和提升政府能力是“怎样”获得或增强这种能力的问题，前面是属于本体论的范畴，后者属于方法论的范畴，所以，我们在对政府能力进行建设时，一定要清楚其起点的问题。

14. （二）政府职能：政府能力的“物质”基础 • 政府起源的根本原因在于政府特殊功用、政府职能问题，也就是政府产生的目的是什么，为什么会出现政府这样一个公共权力机构。 • 就这点，新制度经济学家诺思把历史上关于国家起源学说归结为两种：契约论和掠夺论。

15. 马克思主义认为政府是随着阶级和国家产生而产生的，随着阶级和社会的发展而发展的，是作为统治阶级行使国家权力、实行阶级统治和社会管理的工具。马克思主义认为政府是随着阶级和国家产生而产生的，随着阶级和社会的发展而发展的，是作为统治阶级行使国家权力、实行阶级统治和社会管理的工具。 • 从上述分析中，可以认为公共利益的形成催生了政府职能的出现，只有出现政府职能的基础上，才有政府职能的评价问题。对政府职能的履行和行使状况的评价和表征就是政府能力。因此，政府能力的“物质基础”只能是政府职能。

16. （三）政府能力的直接来源：政府权力 • 根据政府起源说同样可以对政府能力的起源及其与政府能力的关系进行分析。 • 此外，从政府的本质属性来看，政府是国家的执行机关。这就揭示了政府在国家组织体系中性质和地位以及所担负的职能。说明了政府能力的来源就在于它是国家的组织活动，它具有很强的强制性权力。以国家强力机关和权力机关作为最后手段，成为人们服从和接受的基础。就是说，政府正是因为具有强制性公共权力，才赋予政府履行职能的行政行为以权威性、有效性，政府才获得行政能力。 • 综上分析，政府能力直接来源于政府权力。

17. 政府过程：政府能力与政府职能、政府权力的统一政府过程：政府能力与政府职能、政府权力的统一 • （一）政府能力与政府权力的互动 • 政府的本质属性决定了政府能力对政府权力的依存关系。政府权力强制性，决定了政府作为公共利益、公共权力代表所采取的集体或组织行为在社会统治和治理中表现出来的权威性、有效性。另一方面，政府权力的权威性是建立在其有限基础上，必须征得人民的同意、认同。这种以公众认同或制约为前提的政府权力强制性、权威性直接影响政府执行或履行其职能的过程和程度，也就是政府能力的状况。这样，政府权力的运用和运行就必须受到一定形式的制约，也就是政府权力的权威性或合法性直接决定其强制性、有效性，才会有助于政府能力的发挥。

18. （二）政府能力与政府职能的互动 • 从逻辑上来说，“政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能”。指的是“政府需要干什么”和“政府应该干什么”的问题。但“能够干什么”、“怎样干”、和“干得怎样”则是政府能力范畴的问题。政府能力是标示或表征政府履行其职能的状况和程度的主要指标。

19. 1，政府产生的唯一目的就是维护“公共利益”，这就决定了政府职能的公共性、正义性。政府是否维护公共利益，直接影响到政府行政的合法性、公正性。政府职能这种特性直接决定了政府行政的效果和结果。1，政府产生的唯一目的就是维护“公共利益”，这就决定了政府职能的公共性、正义性。政府是否维护公共利益，直接影响到政府行政的合法性、公正性。政府职能这种特性直接决定了政府行政的效果和结果。 • 2，政府职能是确定政府必须履行职责和承担的义务，明确活动范围、管理幅度的范畴。政府活动复杂性，对政府能力的要求就越高。 • 3，政府职能规定了政府能力的基本内容和发展方向。政府职能的边界就是政府能力的边界，也就是说政府能力所表现的、表明的只能是政府行为的活动范围和维度。政府职能决定政府能力状况。

20. 政府能力大小程度＝政府能力（A）/政府职能（F）政府能力大小程度＝政府能力（A）/政府职能（F） • 如果A/F趋向100％，也就是说政府能力使政府固有的职能得到了充分发挥，这一政府必然是强有力的；反之，如果A/F小于50％，也就是政府能力只能使政府应有职能的1/2得到发挥，这样的政府就是软弱的、无力的。

21. 政府能力内部构成要素 • 汪永成对政府能力内部构成要素做了系统的分析： • 根据与政府职能实现的相关性、具有其他要素的不可替代性、相对的稳定性、具有可比性，他把政府能力的内部构成因素概况为： • 1，权力资源 2，财力资源 3，人力资源 • 4，文化资源 5，权威资源 6，信息资源 • 7，制度资源 • 这七大资源在政府系统中分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力协同力的形式发挥作用。 • 侯彬在他博士论文中《社会转型期的政府能力研究》中认为政府能力内在结构和核心要素是政府权力和政府职能。

22. 政府能力的外显结构 • 1，胡鞍钢、王绍光从国家能力的角度把政府外显能力分为以下四种能力： • 第一汲取能力（extravtive capacity）是指国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政能力。 • 第二调控能力（steering capacity）指国家指导社会经济发展的能力。 • 第三合法化能力（legitimation capacity）指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固地位的能力。 • 第四强制能力（coercive capacity）指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位。

23. 2，金太军在《政府能力引论》中将政府能力的外显结构概括为：2，金太军在《政府能力引论》中将政府能力的外显结构概括为： • 第一，社会抽取能力。主要表现为政府从社会中获得财政支持和人力服务的可能性。 • 第二，社会规范能力。主要是指政府对于社会的制度化规约能力。 • 第三，维护社会秩序的能力。就是维护法典或法律的能力，就是维护社会正义和公理的能力。 • 第四，社会整合能力。主要是指社会基本价值观念的整合与社会公众利益的整合。 • 第五，维持社会公正能力。 • 第六，创新能力。包括制度创新和政策创新能力两大方面。 • 第七，宏观调控能力。主要表现为1，财政宏观调控能力，2，金融宏观调控能力，3，行政组织调控能力。 • 第八，自我更新能力。

24. 总的宏观调控能力用TRC(total regulating capacity)表示，财政调控能力用FRC(financial regulating capacity)表示，金融调控能力用MRC(monetary regulating capacity)表示，组织调控能力用ORC(organizational regulating capacity). • TRC＝FRC+MRC+ORC/3 • FRC=中央财政收入/国民收入总量 • MRC=政府融资总量/国内融资总量 • ORC=政府决策得到有效贯彻的数量/中央政府决策的总量 • 一般而言，FRC小于40％，MRC小于50％，ORC小于60％，TRC小于50％就是低能的政府了。一个低能的政府是不能有效地履行其应有职能的。

25. 3，侯彬在博士论文《社会转型期的政府能力研究》将政府能力的外显结构分为：3，侯彬在博士论文《社会转型期的政府能力研究》将政府能力的外显结构分为： • 第一，社会发展能力：政治经济发展能力 • 第二，政治统治能力：制度设计与制度供给能力，执政与行政能力；政府巩固和支持能力。 • 第三，政府公共管理与服务能力：社会管理能力；社会服务能力；社会平衡能力。 • 第四，国际竞争与合作能力：国际竞争对抗、合作、稳定与发展能力。 • 第五，动态平衡能力。 • 从大的行政环境着手，把国家竞争力与合作力、动态平衡能力重点提出。

26. 政府能力的内部构成要素围绕着特定的目标在不同领域、不同环节中的聚合、配置和动态运用就是政府能力的外显形式。但同时，政府能力的构成要素和外显能力之间的区别也是相对的，在一定条件下可以互相转化。构成要素寓于外显能力之中，通过外显能力表现出来，外显能力是构成要素的特殊组合。构成要素的发展为外显能力的发展创造了条件，外显能力的提升又反过来促进政府能力构成要素的发展。政府能力的内部构成要素围绕着特定的目标在不同领域、不同环节中的聚合、配置和动态运用就是政府能力的外显形式。但同时，政府能力的构成要素和外显能力之间的区别也是相对的，在一定条件下可以互相转化。构成要素寓于外显能力之中，通过外显能力表现出来，外显能力是构成要素的特殊组合。构成要素的发展为外显能力的发展创造了条件，外显能力的提升又反过来促进政府能力构成要素的发展。

27. 政府能力评价 • 要考察和确定政府作用是否与其机构能力相符合，就必须借助或运用政府能力评价。从而为政府能力提供可靠依据。 • 所谓政府能力评价是指各种评价主体对政府及其过程、结果进行的考察、比较、评估的活动、过程、结果以及所建立、运用的标准、原则、程序、方法体系的总称，其主要内容是对政府履行各项职能的状况和绩效进行判断和评价。

28. 20世纪90年代，西方各国在开展政府再造运动的过程中，提出和创新了政府绩效评估理论。试图通过政府绩效评估，推进政府管理创新，将公共责任和顾客导向融入评估体系，使政府“更具有高效率、高效力、高回应性”，成为具备应付无法预知的挑战，具有自我更新机制、不断提高自身效能的组织。将政府绩效评估发展为政府建设的重要工具。20世纪90年代，西方各国在开展政府再造运动的过程中，提出和创新了政府绩效评估理论。试图通过政府绩效评估，推进政府管理创新，将公共责任和顾客导向融入评估体系，使政府“更具有高效率、高效力、高回应性”，成为具备应付无法预知的挑战，具有自我更新机制、不断提高自身效能的组织。将政府绩效评估发展为政府建设的重要工具。 • 对政府能力评价，实际上是对政府绩效，也就是对政府履行职能状况进行评价，对政府提供的公共产品和公共服务的质量和数量进行评价。

29. 对政府能力的评价基本上是从政府的经济绩效维度、政治绩效维度、文化绩效维度、社会绩效维度、伦理绩效维度进行评价的。对政府能力的评价基本上是从政府的经济绩效维度、政治绩效维度、文化绩效维度、社会绩效维度、伦理绩效维度进行评价的。 • 在《获得好政府》的第二章，玛丽·E·希尔得布兰德和梅利里·S·格林德尔基于5个层次分析，也提供了一个评估公共部门能力的综合性框架。 • 政府能力评价的基本定位就是一项政府工具，作为一项工具它可以对政府起到一定的导向、改进作用，但它在促进政府提高能力的过程中，功能也是有限的，它受到客观实施环境因素、自身工具的特点限制（如政府能力还存在一种潜在性，有时是很难通过直观的指标来衡量的）只能将其作为次优的工具，配合其他有效工具一起使用，共同促进好政府的形成和发展。

30. 政府能力与政府权力、政府职能三者在政府过程中通过互动，使政府能力的内在结构因素在政府行使公共权力，履行政府职能时表现一定外显结构。对政府能力从理论上进行概述，认识到政府能力的欠缺在一定程度上，是由于从理论的构架上不够合理。结构的不协调是我国政府能力现状的基本特征。因此，在提升政府能力建设时，运用政府评价这一政府工具时，不仅要致力于政府能力量的提升，也要致力于结构的改善。政府能力与政府权力、政府职能三者在政府过程中通过互动，使政府能力的内在结构因素在政府行使公共权力，履行政府职能时表现一定外显结构。对政府能力从理论上进行概述，认识到政府能力的欠缺在一定程度上，是由于从理论的构架上不够合理。结构的不协调是我国政府能力现状的基本特征。因此，在提升政府能力建设时，运用政府评价这一政府工具时，不仅要致力于政府能力量的提升，也要致力于结构的改善。 • 问题： • 对政府能力进行提升的过程，也是加强政府权威的过程，这是否同当前治理理论中要求政府还权于民、社会本位理念相冲突，如果是，应该如何有效处理二者关系？

31. 参考书目： • 1，胡鞍钢、王绍光，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社。1993。 • 2，胡宁生，《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社，1998。 • 3，徐仁璋，《公共行政学》，中国财政经济出版社，2002。 • 4，金太军，《行政改革与发展》，南京师范大学出版社，2004。 • 5，金太军，《政府能力引论》，《宁夏社会科学》，1998年第6期。 • 6，汪永成，《政府能力的结构分析》，《政治学研究》，2004年第2期 • 7，汪永成，《中国现代化进程中的政府能力》，,《政治学研究》，2001年4期。 • 8，阿尔蒙德：《比较政治学》，上海译文出版社，1988。 • 9，陈振明，《政府能力建设与“好政府”的达成》，《管理世界》，2003年8期。 • 10，侯彬，《社会转型期的政府能力研究》