El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Función Pública

1. El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Función Pública

2. Retos y oportunidades del SPC desde la visión normativa Dr. Miguel Ángel Cedillo

3. Retos y Oportunidades… En esta presentación veremos: • Por qué es importante el SPC y su impacto desde el punto de vista normativo. • Qué áreas de oportunidad podemos identificar desde el punto de vista normativo. • Conclusiones.

4. Retos y Oportunidades… • Por qué es importante el SPC y su impacto normativo. • Los valores de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad son propios de la convivencia social. La gobernabilidad depende de la calidad del sistema institucional y de las capacidades de gobernación de los actores sociales (Prats I Catala). • En la transición democrática mexicana el servicio profesional de carrera es un paso necesario e ineludible para fortalecer las instituciones y organizaciones públicas.

5. Retos y Oportunidades… Por qué es importante el SPC y su impacto normativo. • Las nuevas condiciones democráticas y el debilitamiento del presidencialismo constituyen factores decisivos para superar la subcultura de las lealtades personales e implantar una cultura de lealtad institucional. • Establecer nuevas condiciones jurídicas para regular las relaciones del Estado con los servidores públicos. • Generar las condiciones administrativas que orienten el servicio público a resultados en una cultura de eficiencia, transparencia y desarrollo profesional.

6. Retos y Oportunidades… Por qué es importante el SPC y su impacto normativo. De conformidad con el artículo 1o de la LSPC, ésta tiene por objeto establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada. La Ley concibe al servicio profesional como un “Sistema”, que será dirigido por la Secretaría de la Función Pública y cuya operación correrá a cargo de las dependencias de la APF. El Sistema es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito.

7. Retos y Oportunidades… • Por qué es importante el SPC y su impacto normativo. • La expedición de la LSPC complementada con su Reglamento representa la instauración de un nuevo régimen jurídico para los servidores públicos en México. • De acuerdo a la fracción XIV, del apartado B, del artículo 123 constitucional los trabajadores de confianza sólo gozarán de las medidas de protección al salario y de los beneficios de la seguridad social, mas no de estabilidad en el empleo. • La LSPC es el primer ordenamiento jurídico que le reconoce a un tipo de trabajadores de confianza que serán los “servidores públicos de carrera”, derechos fundamentales de carácter laboral tales como estabilidad en el servicio, así como a recibir una indemnización cuando hayan sido despedidos de manera injustificada.

8. Por qué es importante el SPC y su impacto normativo: • Los trabajadores a los que se les reconocen derechos son los servidores públicos de carrera, es decir aquéllos que hayan obtenido su nombramiento cumpliendo los requisitos que al efecto establecen la Ley y el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera. • La ley no otorga a estos servidores públicos inamovilidad como a los trabajadores de base, sino que les da permanencia sujeta a su desempeño. • Este concepto implica que si un servidor público de carrera no cumple con las obligaciones establecidas en el artículo 11 de la LSPC; no tiene un desempeño eficiente; no aprueba sus evaluaciones; o no certifica las capacidades necesarias para su permanencia, entonces puede ser separado de manera justificada.

9. Por qué es importante el SPC y su impacto normativo. • Esto nos lleva al problema de dilucidar la naturaleza jurídica de la LSPC. • La primera impresión que se tiene al leer el dictamen de la LSPC es de que trata de una norma administrativa y no laboral, ya que no se funda en el artículo 123 constitucional. • Sin embargo al analizar la Ley, la cual remite a normas, instancias y procedimientos laborales se concluye que desborda el carácter administrativo y entra a lo plenamente laboral. • Con esto se llenaría en parte, la laguna jurídica existente en cuanto a la regulación de las condiciones laborales de los trabajadores de confianza.

10. Áreas de Oportunidad. La implantación del SPC requiere de un marco normativo que garantice la estabilidad en el empleo y la posibilidad de una carrera administrativa a los servidores públicos. Para ello es necesario reformar el marco normativo laboral, revisar las estructuras que tienen la encomienda de su operación, así como la propia LSPC y su Reglamento. En tal virtud se analizarán los siguientes aspectos: • Diseñar una reforma constitucional para darle sustento al SPC; • La reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; • Una propuesta estructural para fortalecer institucional y orgánicamente el Sistema de Servicio Profesional de Carrera, y • Revisar la LSPC y su Reglamento para mejorar y agilizar sus subsistemas y procedimientos.

11. Los elementos que integrarían una reforma constitucional sobre esta materia serían a grandes rasgos los siguientes: • Reconocer al Servicio Profesional de Carrera; • Que se considere a los servidores públicos de carrera, como un tipo de trabajadores de confianza con características y derechos propios; • Que se reconozca a las instituciones y órganos del Sistema de Servicio Profesional de Carrera; • La posibilidad de que las entidades federativas establezcan sistemas semejantes para sus servidores públicos. • Blindar jurídicamente el SPC.

12. Resulta evidente que en el artículo 123, Apartado B de la Constitución Federal no está contemplado el SPC, ni los servidores públicos de carrera, ni las instituciones (principios, normas y órganos) que le dan vida a este sistema. Para ello, sería conveniente adicionar la fracción XIV, del artículo 123, para definir a los servidores públicos de carrera como un grupo específico dentro de los trabajadores de confianza, señalar las características principales de su régimen jurídico, el cual se regula por una Ley específica; así como su derecho a la permanencia (que no inamovilidad) sujeta a buen desempeño, capacitación y certificación de sus capacidades.

13. En cuanto a las instituciones es conveniente que se tenga un reconocimiento de los principios que sustentan el SPC, señaladamente los de mérito e igualdad de oportunidades. Así mismo, establecer que el régimen jurídico laboral de los servidores públicos de carrera se regulará a través de una norma específica, en donde además se establecerán los órganos, subsistemas y procedimientos encargados de su operación.

14. Es importante que se abra la puerta a que las entidades federativas desarrollen sus propios Sistemas de Servicio Profesional, para lo cual es indispensable señalar los principios e instituciones mínimas a que deberán sujetarse. En tal virtud, se podría reformar la fracción VI, del artículo 116 constitucional, para que se pudieran expedir leyes que sustentaran sistemas semejantes, respetando la atribución de las legislaturas locales para emitir leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los estados, los municipios y sus trabajadores.

15. El sustento constitucional del SPC se constituiría en un dique a las tentaciones políticas que pretendieran abrogar la ley a través de un proceso legislativo ordinario. Al consagrarse constitucionalmente se tendría que seguir el proceso establecido en el artículo 135 constitucional que requiere de una mayoría calificada en el Congreso de la Unión (las dos terceras partes de los individuos presentes), así como la mayoría de las legislaturas estatales. Si bien la reforma constitucional que diera sustento al SPC tendría que pasar por este proceso, una vez establecido, se constituiría en un “blindaje” para evitar su abrogación legislativa.

16. En la propuesta para la reforma de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se distinguen tres cuestiones principales: • Que se reconozca en esta ley a los servidores públicos de carrera; • Que se establezcan salas específicas en el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para resolver las controversias entre los servidores públicos de carrera y las dependencias, y • Que se establezca un proceso específico para resolver estas controversias.

17. La actual Ley Burocrática sólo reconoce a los trabajadores de base y excluye expresamente a los de confianza. Con la aparición de la LSPC se hace necesario que se reconozca en la norma laboral a los servidores públicos de carrera, como un tipo especial de trabajadores de confianza que sí tienen derechos y que deben ser protegidos por las instituciones correspondientes. La tradicional clasificación de los trabajadores al servicio del Estado como de base y confianza se ha roto y tiene que reconsiderarse.

18. Se debe revisar la actual integración de las salas del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, ya que su actual conformación no responde a las necesidades que impone el SPC. Las salas se integran por tres magistrados, uno representante del Gobierno, otro por los sindicatos burocráticos y el tercero designado por los dos anteriores. Los servidores públicos de carrera como trabajadores de confianza no tienen sindicato, por lo tanto serían sometidos a una jurisdicción inadecuada. Al respecto, sería conveniente establecer salas específicas con una integración diferente, con juzgadores especializados.

19. Sería deseable establecer asimismo un proceso específico para dirimir las controversias entre los servidores públicos de carrera y las dependencias en el Tribunal Federal Burocrático. Dada las características procesales y su centralización los juicios son lentos. Al respecto, se podría diseñar un proceso más ágil, desconcentrado y expedito que, respetando los derechos procesales de las partes, le permitiera al Tribunal Burocrático tramitar y resolver las controversias en un tiempo más corto.

20. Una propuesta estructural para fortalecer institucional y orgánicamente el Sistema de Servicio Profesional de Carrera. Si bien es un acierto que la operación del SPC sea desconcentrado en las dependencias de la APF a través de los Comités de Profesionalización y de Selección, podría pensarse en una estructura más eficaz que pudiera fortalecer el SPC. Al respecto, la doctrina jurídico-administrativa ha identificado a los Departamentos Administrativos como órganos de la Administración Pública Centralizada con funciones técnicas y no políticas. Las funciones que tienen que ver con la planeación, regulación y control del SPC, se podrían encargar a un Departamento que dependiera directamente del Ejecutivo Federal. Además esta figura está prevista constitucional y legalmente.

21. Por otra parte, los temas de formación y certificación de las capacidades de los servidores públicos de carrera son asuntos prioritarios para la adecuada operación del SPC. Es claro que se tiene que diseñar e implementar políticas para la capacitación, desarrollo y certificación de dichos servidores. La existencia de una instancia coordinadora de estas funciones, que establezca normas, que apoye a las dependencias en estas tareas y que a la postre certifique o autorice a las instancias certificadoras sería un avance importante. La propuesta es crear un organismo público descentralizado, con autonomía jurídica, presupuestal y administrativa para desarrollar estas funciones y para poder suscribir convenios con instituciones educativas nacionales y extranjeras.

22. Revisar la LSPC y su Reglamento para mejorar y agilizar sus subsistemas y procedimientos. Entre los aspectos a revisar cabe destacar: • Flexibilizar y precisar los procedimientos que se contemplan en el Subsistema de Ingreso. • Normalizar las capacidades públicas. • Revisar los procedimientos del Subsistema de Separación sobre todo el aplicable por incumplimiento de las obligaciones.

23. Establecer mecanismos de ingreso más ágiles y flexibles, que respetando los principios de mérito e igualdad de oportunidades les ofrezca a las dependencias opciones para ocupar las vacantes. Definir algunos aspectos de la selección como el veto del superior jerárquico estableciendo las causas válidas para ejercerlo. Señalar un período de prueba para obtener la titularidad del nombramiento una vez ganado el concurso, para todos los puestos y no sólo para los enlaces. Establecer un período mínimo de permanencia en los puestos una vez ganado el concurso, para evitar el “aspirantismo”.

24. Normalizar las capacidades públicas. Se hace necesario para dar solidez jurídica a los procedimientos que involucran la evaluación y certificación de capacidades, que éstas sean normalizadas. Esto quiere decir, que a través de comités especializados se definan sus contenidos, características y niveles para aplicar a los diferentes puestos. La experiencia tanto nacional como internacional demuestran la necesidad de establecer normas para las capacidades. Una instancia encargada específicamente de esta función como lo sería el organismo público descentralizado propuesto, apoyaría a la implantación y fortalecimiento del SPC presidiendo los comités, generando las normas y dando las bases para su certificación.

25. Revisar los procedimientos del Subsistema de Separación sobre todo el aplicable por incumplimiento de las obligaciones que impone la LSPC (art. 60, fracción IV y 75, fracción IX). Debido a las imprecisiones de la LSPC, el Reglamento tuvo que desarrollar tres procedimientos para la separación de los servidores públicos de carrera. Normalmente hubieran sido suficientes dos que resolvieran las causas de terminación y de rescisión. Sin embargo, se tuvo que reglamentar uno específico que es sumamente complejo e involucra dos procesos uno administrativo y otro laboral, ya que debe haber una valoración de la Secretaría de la Función Pública y además la sustanciación ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

26. Conclusiones. • La implantación del SPC es un elemento fundamental para fortalecer la institucionalidad democrática del país. La transición que vivimos requiere del desarrollo de instituciones que le den plena vigencia a la vida democrática y ciudadana. Una de estas instituciones es el SPC. • Se requiere la institucionalización de un Sistema que permita seleccionar, inducir, certificar, capacitar, evaluar y mantener a los buenos servidores públicos. Este Sistema debe ser planeado pero flexible; orientado a resultados; claro en sus partes y alcances, y sólido jurídicamente para permitir su adecuada implantación, control, retroalimentación y mejora.

27. Conclusiones (continuación). • El identificar con claridad los retos, así como diseñar adecuadamente las políticas públicas para enfrentarlos, resulta una labor prioritaria que permitirá integrar la agenda para resolver la implantación definitiva del SPC. • Las propuestas que desarrollamos en esta exposición pretenden fortalecer, blindar y desarrollar los subsistemas, procedimientos y herramientas que conforman el SPC, para darle mayor solidez jurídica y orgánica. • Si bien es cierto, el costo de estas propuestas puede percibirse como alto, el costo de regresar al sistema de botín es sin duda mucho mayor. • El clientelismo, el nepotismo y la corrupción que genera el sistema de botín son males mucho mayores, que desgastan la gobernabilidad y cancelan la vigencia de la institucionalidad democrática.

28. Bibliografía. • Cedillo Hernández, Miguel Ángel y Martínez Puón, Rafael. El Servicio Profesional de Carrera como alternativa de cambio en la Administración Pública Mexicana, Conclusiones, Inédito, México, 2005. • Guerrero Amparán, Juan Pablo. “Trabas y Oportunidades para el Servicio Civil en un México Democratizado” en Visión Multidimensional del Servicio Público Profesionalizado. UNAM y Plaza y Valdés, México, 1999. • Prats, Joan. “Servicio Civil y Gobernabilidad Democrática” Revista Iberoamericana de Administración Pública No. 1 Julio- Diciembre de 1998. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, España.