Una Visión de la Política Ambiental en México 1992-2004

1. Una Visión de la Política Ambiental en México 1992-2004 ENRIQUE PROVENCIO. CEIBA. 4 noviembre de 2004.

2. Tres décadas (70´s – 00´s) de Transición en Políticas Ambientales Orientación predominante Sanitarismo Salud pública Industria/ urbanismo Conservación Integración + sustentabilidad Enfoque de política Intervención clásica + regulación + mercados + corresponsabilidad social Énfasis de gestión Comando – control + autorregulación + instituciones intemedias Integración y transversalidad

3. 2005 1970 1980 1990 2000 LEGISLACION SSA SAHOP SEDUE SEDESOL SEMARNAT SEMARNAP ORIENTACIONES Y ENFOQUES ENFASIS EN GESTION: DEL CONTROL A LA INTEGRACION

4. México post-92: Procesos de cambio en medio ambiente PROCESOS INTERNOS (. . . . 1992) RECOMPOSICIÓN ACUERDOS (1993 . . .) ECONÓMICO RELOCALIZACIÓN ESCALAS REGULACIÓN OPERACIÓN INSTITUCIONAL CUMPLIMIENTO ORGANIZACIÓN OTROS: PROCESO-POST RÍO (1992 . . .) • OCDE • U. E. • OMC… SOCIAL

5. LOS PROBLEMAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN PERSPECTIVA Hacia fines de los ochenta y principios de los noventa los problemas más relevantes que se le diagnosticaban a la PGAM eran al menos los siguientes: • 1- Orientación parcial dominada por el “cuidado” ambiental; • 2- Soporte institucional limitado al “comando y control”; • 3- Agenda sectorizada y marginada de la gestión de recursos renovables; • 4- Plataforma programática incipiente y con insuficiente base científica; • 5- Ejecución instrumental o gestión ineficiente, y carencia de evaluación; • 6- Deficiente aplicación de la legislación y la normatividad; • 7- Carácter centralista, sin participación y sin acceso a la información; • 8- Baja prioridad, insuficiente dotación de recursos y personal capacitado.

6. INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 1 En unos casos desde mediados de los ochenta, y en otros desde principios o mediados de los noventa la PGAM ha venido transitando por un proceso incrementalista, con más continuidades que fracturas, así en concepciones y enfoques, como en las dimensiones normativas, organizativas, instrumentales y funcionales.

7. INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 2 El núcleo duro de la PGAM, sus instrumentos clave como las normas, la evaluación de impacto o la evaluación de riesgo, o la mayor parte de la regulación directa como los mecanismos de licenciamiento, proviene de la segunda etapa (1983-1992/94) y por tanto ha tenido más continuidades. Por su parte, en el plano de las orientaciones o enfoques se mantienen vigentes y apenas en desarrollo las de la tercera etapa. Diversos aspectos organizativos y funcionales se encuentran ahora probablemente en un cambio más intenso.

8. ORIENTACIONES Y ENFOQUES DE LA PGAM. El paso a la orientación del desarrollo sustentable (que tuvo su formalización jurídica primero con las reformas de la LGEEPA en 1996 y luego con las del Artículo 25 constitucional) fue notoriamente asincrónico con el equipamiento regulatorio, instrumental y financiero, y sólo parcialmente sincrónico con los cambios organizativos, incluyendo en estos los mecanismos participativos. Aún más, y sin subestimar la relevancia de los instrumentos posteriores a 1992 (como la auditoría ambiental, las formas de autorregulación, algunos programas de fomento, entre otros) la mayor parte de los mecanismos e instrumentos operativos de gestión de la PGAM continúan siendo los generados bajo la orientación proteccionista.

9. Visiones desarrollo - ambiente Ecologista Convencional Adaptativa Ambientalista Explotación de recursos y crecimiento Conservación y aprovechamiento Preservación y aprovechamiento Preservación en extremo Visión • Ética de crecimiento • Maximizar el Producto • Mercado El crecimiento sustentable es una opción Restricciones macroambientales sobre el crecimento Utiliza el mínimo de los recursos Ética Valor de la naturaleza Valor instrumental Valor instrumen- tal condicionado Instrumental e intrínseco Intrínseco

10. LA AGENDA DE LA PGAM Ha estado desde principios de los noventa en una remodelación constante por la ampliación originada al menos en tres factores: 1) una agenda global expansiva (Azuela: la expansión del “campo ambiental”); 2) las exigencias que supone la integralidad de “lo ambiental” y la consecuente integración institucional y de políticas; y 3) por las crecientes presiones sociales que han ido cargando la agenda ambiental cada vez más aspectos de la calidad de vida, en particular a partir de la adopción de la sustentabilidad como componente del desarrollo.

11. LA AGENDA. 2 La PGAM todavía está en formación y probablemente seguirá así un buen tiempo, introduciendo constantemente nuevas exigencias instrumentales, de operación, de financiamiento, de regulación, entre otras. Nuevas exigencias a la gestión Una evaluación dinámica que considere sus resultados ante el estado del medio y las condiciones de la gestión. La política ambiental no se configura sólo a partir de las decisiones gubernamentales sino también y cada vez más del “hecho legislativo” (y además en las nuevas condiciones de la división de poderes), de la participación consultiva o de la directa y de otros vectores.

12. EL TELON DE FONDO DE LA AGENDA En unos casos la PGAM contemporánea ha logrado responder a las viejas y nuevas tendencias, pero en otros ha sido rebasada por éstas. La incidencia sobre el medio, su estado, apenas empieza a dar resultados (ver PINE), aunque en áreas específicas la incidencia del esfuerzo ambiental ya es apreciable. En general, apenas se está iniciando el llamado “desacoplamiento” entre el proceso de desarrollo y crecimiento y sus repercusiones ambientales.

13. México: Producto Interno Bruto 1988-2003 (Crec. Anual en %) y Costos totales por agotamiento y degradación ambiental/PIB (%) 1988-2002 PIB Crec. % anual FUENTE: INEGI y Banco de México para 1952-2001. Criterios Generales de Política Económica 2003,Para la estimación de 2002 y 2003.

18. IMPLICACIONES DEL CRECIMIENTO FUTURO. Aún con un crecimiento bajo se tendrá que reducir el impacto en un factor de 3 (aprox.)

19. LAS RESPUESTAS AL TELON DE FONDO… FUERZA DE CAMBIO: Consumo, Tecnologías, Relaciones de intercambio, Desigualdad PRESIONES: Intensidad y escala en el uso de recursos TENDENCIAS RESPUESTAS: Protección, restauración, integración ESTADO: Social y del medio IMPACTOS: Degradación o agotamiento; vulnerabilidad

20. ORIENTACIONES Y MARCOS DE GESTION: el “comando y control”. 1. Se empezó a hablar de la superación del comando y control cuando este estaba lejos de considerarse maduro, y cuando aún carecía de los suficientes soportes institucionales, incluyendo por supuesto la aplicación del sistema normativo (el incumplimiento). El comando y control tuvo que enfrentarse de hecho desde principios de los noventa a una constante presión regulatoria, al principio por la desregulación y luego por la mejora. En México, debe recordarse, nunca hubo (ni hay) sobreregulación ambiental.

21. COMANDO Y CONTROL 2. La PGAM ha tenido que navegar a contracorriente de sucesivas reformas regulatorias, cuando ni siquiera se había constituido medianamente el sistema de comando y control. La PGAM moderna tuvo que desenvolverse en el contexto general del vaciamiento estatal sin haber conocido los rasgos de una intervención pública más activa, por ejemplo en cuanto a inversión en infraestructura, disposición de gasto, intervención de la banca de desarrollo en los financiamientos, entre otros.

22. COMANDO Y CONTROL 3 Casi una década después de la PGACM todos los mecanismos complementarios trans-comando y control siguen siendo incipientes, y la columna vertebral o el núcleo duro de la PGAM sigue siendo el sistema normativo-regulador, y en particular un reducido conjunto de sus instrumentos. Se han consolidado, en cambio, diversos instrumentos preventivos o de fomento, así como mecanismos dirigidos al mejor cumplimiento en ciertas áreas.

23. LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 1 • Se ha venido formulando de manera cada vez más explícita, desde los dos programas formales de los ochenta, los 4 programas entre 1995-2000 (ambiente, agua, recursos naturales y pesca), y los 8 actuales (4 estratégicos y 4 sectoriales, además de otros 4 especiales, 3 regionales y dos cruzadas). • Frente a la complejidad de la agenda y la proliferación de programas, la definición de prioridades cobró una relevancia particular desde 1995. • Las contrapartes de la creciente formalización programática han sido la dispersión, los riesgos de inconsistencias y las dificultades de seguimiento y evaluación sistemática.

24. LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 2. Si en los primeros años de la PGAM contemporánea el avance fue más significativo en la formulación programática, sobre todo entre 1995 y 2000, en los años recientes los avances podrían ser más notables, al menos en algunos casos representativos, en: • la precisión de los programas y sus metas, • la definición de indicadores y en la evaluación, quizá más en la evaluación de la respuesta que de los resultados en el estado del medio. Los programas han sido el referente obligado como soporte de la demanda presupuestal, de la evaluación convencional (reportes trimestrales, informe de la gestión al Congreso, informe de ejecución del PND, cuenta pública, etc.), pero lo han sido menos de la gestión operativa, e incluso del mismo discurso público y de la argumentación política

25. EL DESFASE PROGRAMA – GESTION: Re-dimensionamiento programático, operativo y discursivo ante a) la incertidumbre presupuestal (la crisis de 1985, por ejemplo, y los constantes recortes sucesivos; los programas de reducción de personal de los años recientes, entre otros); b) los entornos recesivos (falta de inversiones privadas y de innovación, dificultades adicionales de cumplimiento); c) dificultades de organización, coordinación o incluso de entendimiento en la propia administración (2001-2003, por ejemplo); d) deficiencias de diseño, gestión o ejecución, incluyendo las de negociación política y solución de conflictos (por ejemplo en la política de infraestructura de residuos y plantaciones forestales entre 1995 y 2000). PROBLEMAS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LA PGAM.

26. Ciclo de las Políticas Esquema Formación de la agenda: Agenda de gobierno Problemas, demandas, compromisos, disponibilidades, presiones, restricciones, conocimiento e información, otros… Condiciones reales de integración: tiempo, proyecto global, insuficiencias de información, formación de equipos, diseño institucional… Formulación y legitimación de las políticas (Programas) Proposiciones de la política: fines, metas y medios Condiciones del Sistema de Planeación Ejecución de la política Condiciones de aplicación: presupuesto, calidad de instrumentos, grado de cumplimiento. . . Acciones de la política Efectos, evaluación, revisión de las políticas Genera Conduce a Retroalimenta Fuente: Adaptado de Patterson. Davidson y Ripley, 1985. en Aguilar, L. 1993.

27. CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 1. Cambios a lo largo de la PGAM contemporánea: Primero, ha ocurrido un notorio crecimiento de los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico, y de investigadores asociados a la investigación ambiental, aunque prevalezcan los problemas de vinculación. Segundo, y en buena medida por las tendencias de la agenda global, en los temas emergentes se ha generado desde su arranque un modelo de asociación en el que los grupos científicos tienen un rol más protagónico en el debate, en el diseño y en la evaluación de políticas, lo cual ha estimulado la propia investigación.

28. CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 2. Tercero, algunos de los organismos públicos de investigación dirigida asociados al sector se han fortalecido. Han surgido algunos centros con objetivos bien dirigidos a temas y soluciones, bajo esquemas de asociación, o consorcios. En otros casos la reforma de centros públicos ha sido lenta, como en los vinculados a recursos forestales. Cuarto, la mayor disposición de espacios de intervención social ha estimulado la concurrencia de investigadores en el debate ambiental, y no sólo en espacios consultivo – deliberativos relevantes como la discusión legislativa o los consejos ciudadanos, sino en procesos decisorios como la formulación de normas, la elaboración de dictámenes y otros

29. CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 3. La falta de personal capacitado es una carencia que en términos generales tienen ahora menos peso que a principios de los noventa. No es que la profesionalización de técnicos ambientales, así del servicio público como del privado y en la academia, sea ya suficiente, pero no es tampoco una faltante tan notoria como lo era aún a principios de los noventa. Este proceso ha favorecido también a la consultoría y a la oferta de servicios técnicos en muchas áreas temáticas, aspecto crucial en la calidad de las políticas, y sobre todo en el desarrollo de la acción ambiental privada y social

30. INFORMACION AMBIENTAL A más de una década del esfuerzo explícito por desarrollar sistemas de información para la PGAM y para la sociedad en general, el resultado sigue siendo marcadamente desigual por tema de la gestión, por medio, por zonas o por sectores. En unos temas y para ciertas regiones o ciudades la información ha logrado un alto grado de confiabilidad, con series suficientes para el análisis detallado de tendencias, constituyendo una base sólida para la definición de estrategias, y además con investigación científica de alto nivel asociada. En otros la confiabilidad y el alcance es más limitado

32. LA PGAM Y LA AGENDA GLOBAL. 1. • En lo ambiental la globalización no ha supuesto un vaciamiento estatal. • En los temas típicamente globales la soberanía ambiental ha venido transitando de la concepción aislacionista a la adopción del principio de responsabilidad común pero diferenciada, y casi siempre con resultados simétricos en las negociaciones. • Hay un nuevo continuum local – global que define la política ambiental e incluso su aplicación tienen en muchos casos un referente institucional en dicho continuum.

33. La PGAM y la agenda global. 2 En diversos aspectos las derivaciones del hecho ambiental global se han ido asimilando positivamente en la gestión, a salvo de algunos de los temores expresos de principios de los noventa. El hecho global ha supuesto una reconfiguración y una ampliación constantes de la agenda y de la política. Esta incorporación no se ha completado y de hecho no se tiene claro un balance de consistencia entre el entramado global de acuerdos y su internalización en la política, la legislación, los programas y la gestión.

34. INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 1. COORDINACIÓN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLÍTICAS Los instrumentos de gestión han estado reformándose progresivamente en la dirección de la integración: vida silvestre, programas regionales, áreas protegidas, cambio climático, turismo, educación… En una primera etapa de la PGAM el esfuerzo se dirigió más a la integración que a la integridad o la transversalidad, aunque no porque ésta última no se haya buscado. De hecho formó parte central de la estrategia entre 1995 y 2000. A partir de 2001 los avances de coordinación sin duda facilitaban el énfasis en la transversalidad.

35. Evolución de la Gestión Ambiental Federal hasta 2000 AGUA PESCA FORESTAL CONTAMINACIÓN CONTAMINACIÓN CONSERVACIÓN SEMAR Dirección General de Pesca e Industrias conexas (1941) SAGSubsecretaría de Recursos Forestales y de Caza(1951) Secretaría de Recursos Hidráulicos (1946) SICSubsecretaría de Pesca (1964) SAGSubsecretaría Forestal y de Fauna(1960) SICInstituto Nacional de Investigaciones Biológico Pesqueras (1964) SRHDirección General de Acuacultura Rural (1971) (Después SARH) SICInstituto Nacional de Pesca (1971) SSASubsecretaría de Mejoramiento del Ambiente (1972) SARH Comisión Nacional del Plan Hidráulico (1976) SAHOPSubsecretaría de Desarrollo Urbano (1976) DPInstituto Nacional de la Pesca (1980) Departamento de Pesca (1977) SEPESCA(1982) SARH Subsecretaría Forestal (1982) SEDUESubsecretaría de Ecología (1982) Fuente: SEMARNAT, La Gestión Ambiental en México, 1995.. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (1986) SARHSubsecretaría de Desarrollo Agropecuario y Forestal (1985) SARHComisión Nacional del Agua (1989) SARHSubsecretaría Forestal (1989) SEDESOLInstituto Nacional de Ecología Procuraduría Federal de Protección al Ambiente(1992) SEMARNAP

36. Dificultades de la integración 1995-2000: a) la concentración de recursos presupuestales y del patrimonio institucional. b) la asimilación de prácticas y condiciones laborales, y organizaciones sindicales, pero sobre todo la capacitación para asumir un programa integrado. c) la compatibilización de instrumentos y de sistemas con diferentes orígenes, tradiciones y racionalidades, así como de procedimientos y prácticas administrativas. d) las inercias a las que se enfrentaba la formulación de políticas consistentes entre protección ambiental y gestión de recursos. d) la consecuente reordenación de atribuciones, facultades, tramos de coordinación horizontal y demás aspectos de la reorganización. e) dificultades de interlocución con sectores y clientelas específicas, prácticas corporativas no solo ante usuarios y productores, sino ante gremios, cadenas de proveedores, de consultores e intermediarios, entre otras

37. INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 2. CONSTRUCCION RACIONAL DE POLITICAS: • Las definiciones organizacionales, • los diseños instrumentales, • la formulación de políticas, la elaboración programática, el análisis de consistencia … … Y LAS CONDICIONES REALES DE FORMULACION Y APLICACIÓN: • presión temporal y política, • carencias de información, • carencias de recursos… LA CALIDAD DE LOS DISEÑOS Y EL ESTADO DEL ARTE DE LA POLITICA PUBLICA.

38. SEMARNAP 1995 - 2000 AGUA FORESTAL CONTAMINACIÓN CONTAMINACIÓN CONSERVACIÓN PESCA CNA Subsecretaría de Pesca Subsecretaría de Recursos Naturales INE INE CONANP (2000) Subsecretaría de Planeación PROFEPA IMTA INP SEMARNAT 2001… CNA Subs. De Gestión… Subs. De planeación y Política Ambiental Subs. De Regulación y Fomento.. PROFEPA CONAFOR CONANP IMTA INE

40. “… Mexico has not achieved strong decoupling of environmental pressure from economic growth as has been done in some other OECD countries. This reflects its development choices as well as rapid population growth. Major sources of direct invironmental pressure include road traffic, industrial and agricultural production, and energy production and consumption. Road freight traffic increased by 78 % between 1990 and 2001, while industrial production, agricultural outputs and primary energy supply rose by 43%, 33% and 24%, respectively. Market-based integration has remained very limited. There have been many proposals to improve energy pricing and transport taxation, buy few have been put into practice. Excise duty on fuels, designed to protect public revenue and consumer prices from fluctuations in world oil prices, and taxes on vehicles could be further differentiated according to environmental externalities.

41. EVALUACION OCDE DE DESEMPEÑO AMBIENTAL. MEXICO 2003. Clasificación de recomendaciones por tipo de políticas Fuente: Elaboración propia. Enrique Provencio. Los números de las casillas corresponden al número de la recomendación según el orden del capítulo I. Conclusiones y recomendaciones en Evaluación del desempeño ambiental México, OCDE.

42. DISTRIBUCIÓN DE LAS RECOMENDACIONES DE LA EDA-MEX 2003 POR TIPO DE POLÍTICAS Calidad productiva 10% Desarrollo de estrategias 21% Educación e información 10% Legislación: aplicación y desarrollo 8% Economía 20% Inversión 7% Gestión Instrumentación 8% Integración de políticas 11% Descentralización y gestión local 5%

43. PRESUPUESTOS Y FINANCIAMIENTOS Las sucesivas reorganizaciones administrativas han carecido del soporte presupuestal necesario y de la dotación de otros apoyos. Se ganó en prioridad política, en jerarquía administrativa, en la orientación más integradora y en otros aspectos, pero ha quedado pendiente el fortalecimiento uniforme de su capacidad presupuestal. Algunas áreas o programas han ganado en el fortalecimiento presupuestal, no casualmente las que más éxito han tenido en su despliegue, por ejemplo el sistema de áreas naturales protegidas, o la gestión forestal, pero en general se ha registrado un estancamiento relativo en la dotación financiera.

44. GASTO EN PROTECCION AMABIENTAL COMO PROPORCION DEL PIB INEGI. SCNM.

45. INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 1. Con el proceso de integración, coordinación e integralidad no se ha superado uno de los rasgos institucionales señalados hacia principios de la tercera etapa de la PGAM: la centralización y la correspondiente debilidad institucional de estados y municipios. El gran avance que se registró en las entidades federativas a partir de las leyes estatales de medio ambiente como consecuencia de la LGEEPA y su modelo de competencias, no tuvo continuidad con un desarrollo institucional sistemático, incluyendo la descentralización funcional y de recursos.

46. INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 2 Salvo excepciones, la gestión ambiental de los estados se mantiene en un perfil intermedio, tanto por las jerarquías administrativas, las prioridades, las asignaciones presupuestales y la dotación institucional en sentido amplio. La brecha entre la gestión federal y la local ha aumentado, como probablemente ha ocurrido entre la estatal y la municipal, excluyendo a las entidades y los municipios más grandes, por supuesto. Las excepciones se refieren casos específicos de gestión, y con trayectorias erráticas. En general, la integración administrativa para la gestión ambiental estatal no prosperó. Los recursos financieros asignados a través de fondos federales o de crédito externo han permitido operar programas piloto, y a esa escala se mantiene el proceso.

47. INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 3. La desconcentración de la PGAM ha transcurrido de manera paulatina pero sostenida para algunos instrumentos de gestión, y en otros no ha ocurrido. Sin embargo, la “territorialización” de la PGAM ha seguido distintas vías, tratándose del manejo hidrológico (cuencas), la protección de la biodiversidad (áreas naturales, unidades de manejo), la gestión del aire (cuencas atmosféricas), el ordenamiento (unidades de gestión), etc., a veces bajo tensiones crecientes con los gobiernos estatales.

48. EL SISTEMA NORMATIVO - REGULATORIO DE LA PGAM El núcleo duro de la PGAM sigue siendo su componente normativo - regulatorio que bajo un proceso incrementalista ha ido mejorando sus instrumentos. ¿Enfrenta sus principales problemas no tanto en la formulación de la política sino en la ejecución, en la gestión en sentido estricto? No se trata todavía de un sistema legislativo, instrumental y administrativo acabado, es decir, lo que podría llamarse el sistema de gestión, pues en él existen diversas dificultades en cuanto a jerarquía, alcance, consistencia y otras.

49. CAMBIOS INSTRUMENTALES. 1 La batería de instrumentos de la PGAM no ha permanecido estancada, no sólo porque adquirió otra dimensión con la creciente integración e integralidad, sino porque la política ambiental directa los renovó. Ejemplos: • la auditoría ambiental y su formalización paulatina de 1992 al 2000; • la introducción de los instrumentos económicos y de mercado, formalizados sobre todo en 1996; • la autorregulación, también de 1996; • las nuevas formas de protección y manejo de vida silvestre; • los mecanismos de regulación y fomento de servicios ambientales, de 2001; • la carta pesquera, de 2000; • la regulación y fomento de plantaciones forestales, de 1996; • el registro de emisiones y transferencia de contaminantes, de construcción progresiva de 1995 a la fecha.

50. Batería Instrumental