日本的产业政策

1. 日本的产业政策 清华大学公共管理学院 巫永平 2006年3月24日

2. 日本被认为是发展型国家的原型。日本的发展被认为是政府主导的发展，政府试图影响经济发展的方向和进程，在这个过程中建立了密切的政商关系。密切的政商关系曾经被用来解释日本经济成功的原因，后来也被指责应为日本的经济问题负责。日本被认为是发展型国家的原型。日本的发展被认为是政府主导的发展，政府试图影响经济发展的方向和进程，在这个过程中建立了密切的政商关系。密切的政商关系曾经被用来解释日本经济成功的原因，后来也被指责应为日本的经济问题负责。

3. 战后日本政府实行经济干预的政治基础 • 制度安排 经济领导机构—MITI 经济官员 • 政府与企业关系 • 密切的政商关系

4. 什么是产业政策? • 政府影响产业发展的行为。影响产业的资源配置和产业组织。 资源配置： 1. 影响产业的基础条件: 工业用地、道路、港口、工业用水、用电 2. 影响产业间的资源配置：资金、税收、关税、研发等等 影响产业组织: 1. 对特定产业内部组织的规制: 如工业重组、产量限制、产量和投资调整、准入控制等 2. 影响跨产业组织的政策, 如中小企业政策

5. 战后日本产业政策的阶段 • 重建阶段 • 推动基本工业、关键原材料的供应、鼓励出口, 这种做法带有明显的战前和战时特点, 强调控制和计划, 也受当时苏联做法的影响. 如对原料的动员如通过政府控制以确保稳定和便宜的石油供应. 某种产业如果被认为“重要”或“基本”, 就可以得到补贴、低息贷款或优先得到进口配额。 MITI的地位至关重要。

6. 高速成长时期 • 重化工业化时期, 制订产业政策所依据的口号是“建立重化工业”, “改善产业结构”。 根据两个标准决定所扶持的产业：快速提高生产力和具有高收入需求弹性的产品。政府重点推动的是钢铁、造船、机械、重型机电设备、化学工业、汽车、石化、核能、电脑、半导体等。 但政策制订者的意识形态和指导原则与实际执行的政策间差异巨大。旅游、超市和快餐业符合以上两个原则，但并没有得到推动。而符合上述两个条件的，就能自行发展，没有必要由政府推动。

7. 政府推动的产业的原因是因为大多数日本人觉得应该发展这些产业。如发展造船业是要重建商船队，扩大船队运力，节省外汇，改善贸易平衡等。政府推动的产业的原因是因为大多数日本人觉得应该发展这些产业。如发展造船业是要重建商船队，扩大船队运力，节省外汇，改善贸易平衡等。 • 政府影响产业和企业的手段是通过决策者所拥有的以下权力: 进口许可证的授予权、技术进口许可证；日本开发银行的融资；税收政策，等 但在这个阶段，随着包括直接投资、与外国企业合资和技术进口等贸易和资本流动的自由化，政府的影响力在下降，价格机制和企业自主决策在资源配置中日益扮演核心作用。

8. 石油危机以来 • 这一时期，政府干预和控制的想法在产业政策决策者那里在减弱，对价格机制的看法更加积极。贸易和外国直接投资更加自由化，关税和非关税贸易壁垒减少了，发达国家间的经济联系更加紧密。日本政府高度保护政策在国外面临更多的批评。 经济理论与官僚意识形态间的差距在缩小。

9. 政府在需要保护和不需要保护产业间进行选择，除了农业和矿业，还选择了正在衰落和在国际市场上处于竞争劣势的产业，如纺织、金属冶炼、造船、石化等。这些产业都来找政府要求“调整”。政府在需要保护和不需要保护产业间进行选择，除了农业和矿业，还选择了正在衰落和在国际市场上处于竞争劣势的产业，如纺织、金属冶炼、造船、石化等。这些产业都来找政府要求“调整”。 • 当时政府有一个“产业结构委员会”，要推动知识密集产业。但政府并未支持象服装设计、信息处理软件、广告、管理咨询这样知识密集产业。

10. 谁在制定日本的产业政策 • 国会在产业政策中几乎没有发挥作用，尽管反对党也会批评政府的经济政策，但对行政部门提出的政策细节并不关注，使得政策无需修改就可通过。这与美国国会的作用形成鲜明对比。 • 产业政策由行政部门主导。政府中负责具体产业的有关局、处、科以及负责协调部门内部和不同部门间的局、处主导产业政策。 • 民间方面，行业协会、起中介作用的属于政府的各个工业委员会和顾问委员会也发挥作用。另外，财界（Zaikai），一个由公司行政主管组成的团体，也对产业政策有影响 • 金融机构的作用。 • 这些角色构成了产业政策的主体。产业政策就是在他们之间讨价还价和施加影响的结果。

11. 谁在制定日本的产业政策 原局（主管局Genkyoku)制度 ：对特定产业直接负有监督指导责任的政府机关。每个产业都有各自的主管部门，它们掌管各个产业，对该产业的政策负全面责任。 • 通产省的作用—最大的主管部门 • 在政府内部，通产省是负责产业发展的最重要机构。1970年，其9个局中有5个为原局: 重工业、轻纺工业、煤矿、化工、公用事业。 • 局以下又分成处和科，分别负责不同产业，所以是原局或科。如重工业局里设有钢铁、工业机械、电子和电器设备、汽车、飞机等处。 • 除了MITI，还有其他的genkyoku部，如农林渔省、厚生省、交通省（负责造船业）等，大藏省不仅负责银行、保险、证券，还负责啤酒、青酒及其他酒精产品。

12. 谁在制定日本的产业政策 • 主管局、处为相关产业制订政策、起草法规，并在不同政府部门间进行协调。 • 行业协会的作用 与各种原局相对应的民间机构是行业协会，如日本钢铁协会、日本汽车制造业协会、日本造船协会等。这些行业协会的主席由本行业主要企业的董事长轮流担任，与相关原局密切协作，其作用是影响政府政策，使政策有利于本产业或业内主要产商。对于中小企业占优势的行业，很难组织起来以集体力量去影响政府，主要靠主管局的帮助。

13. 谁在制定日本的产业政策 • 通过这种联系，政府与企业界形成一种行政指导的关系。这种行政指导关系被认为有助于政策的贯彻执行。起初政府的作用更主动，先自己制订政策，再把企业界纳入。后来企业界的作用上升， 原局更多扮演协调人的作用。

14. 谁在制定日本的产业政策 • 审议会（Shingikai) • 一种咨询机构，成员主要来自民间，包括业界领袖、前官员及少数学者和记者。他们的意见对决策过程有影响。如MITI在1970年有27个这样的委员会，其中15个与产业政策有关，为通产省大臣就有关产业的政策提供建议。各委员会的成员由通产省大臣任命，那些被认为对官员制订政策有帮助的人获得任命。 • 审议会的意义： 使业界利益在政府决策中得到反映，各方利益在委员会提交给政府的建议中，业者相互协调立场，他们的共同利益可以得到反映。这种机制使政府与业界事先能够交换信息、达成共识，政策在后来能够更容易得到贯彻执行。

15. 1970年代以来的趋势 • 产业政策从纵向向横向变化，MITI里横向局（跨产业，如国际贸易政策局、国际贸易管理局、工业局、工业布局与环境保护局等）相对于纵向局（单个产业：基本工业局、机械和信息产业局、消费品工业局等）地位日益重要。前者比后者更积极提出产业政策。 • 主管部门在制定具体产业政策的影响力在下降，因为主要的经济问题变成跨产业的综合性问题，如贸易摩擦，污染和能源问题，衰退产业的结构调整问题，高科技产业问题等。相应地，MITI也由一个关注“产业”的部变成一个关注“问题”的部。 • 自民党在经济政策中的作用上升，结果是经济政策中加入更多政治因素。由于中小企业在投票中的重要性，纺织和其他处于停滞状态产业的保护要求获得更多重视。

16. 产业政策的后果 • 产业政策是有选择性的。很多产业发展与产业政策没有关系 没有被列入政府推动名单而成功出口到国际市场的产品可以列出长长的一个单子，他们包括彩色电视机、半导体收音机、拉链、录音机、磁带、钟表、计算器、纺织机械、农业机械、通讯设备、机器人、工作母机、照相机、自行车等产品，这些产业因为不具备规模无新闻效应而无法获得通产省决策者的青睐，他们的成功是业者依靠自己的努力。 这些产业的业界人士不会同意日本存在一种强有力的、系统和全面的产业政策。

17. 产业政策的后果 • 产业的选择不仅基于经济考虑，还基于政治考虑。选择的标准有两个：比日本先进的国家曾经追求和正在追求过；产业具有一定规模，具有新闻价值。（详见Komiya, 1988: 8) • 密切的官商关系既是一种政策联盟，有利于产业政策的贯彻执行，也是一种政治和利益联盟，变成寻租的工具。

18. 日本政府市场关系的启示 • 决策过程中使利益相关者的利益和要求得到反映有助于政策的贯彻执行 • 充分发挥民间和半民间组织在政府决策过程中的作用，有助于政策的成功 • 仅仅从经济和技术的观点来评价公共政策是不够的。

19. 课堂讨论题目 日本产业政策对中国有何启示？现阶段的中国该实行什么样的产业政策？