国库集中收付制度改革

1. 国库集中收付制度改革 财政部国库司 2006.09.12

2. 一、改革的必要性 二、改革的指导思想和基本原则 三、改革的主要内容 四、改革的进展情况 五、展望 目 录

3. 一、改革现行国库管理制度的必要性 （一）推行财政国库管理制度改革是党中央和国务院的要求。 （二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求。 （三）推行财政国库管理制度国际通行做法。 （四）推行财政国库管理制度改革在当前有重要意义。

4. （一）党中央国务院的要求 1．党中央国务院作出过一系列重要决定决议 2．党中央国务院领导多次作出重要批示 3．近年来关于深化和完善改革的一系列要求

5. 领导讲话： 国库集中支付制度是规范政府性资金最彻底、最完善、最可靠的模式，有关部门要尽快协调起来，加快实施这项改革。 ——李岚清《以三个代表重要思想为指导 逐步建立公共财政框架》（2000年11月20日） 加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付。继续清理整顿行政事业单位银行账户，对设立“小金库”、“账外账”、违规开设银行账户的，必须坚决予以查处。 ——2002年朱镕基同志在国务院第四次廉政工作会议上的讲话

6. “(2005年) 加快财政管理体制改革。……,中央部门要全面纳入国库集中支付改革范围，地方要全面推行国库集中收付制度改革。使用政府性资金，能够集中支付的都要实行国库集中支付，有效防止财政资金运用过程中的跑、冒、滴、漏。” ——温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上关于 《深化改革 健全制度 加大预防腐败工作的力度》的讲话

7. 有关文件（节选）： 要按照总体规划、分步实施的原则，逐步推进，争取“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。 —《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革 方案有关问题的通知》（国办函［2001］18号） ”2005年中央部门要全面实施国库集中支付制度改革”，“地方……，进一步加大财政国库管理制度改革力度，全面实行国库集中支付和非税收入收缴管理改革”。 ——《国务院关于编制2005年中央预算 和地方预算的通知》（国发［2004］31号）

8. “2006年中央部门要在全面推行国库集中收付制度改革的基础上，完善国库单一账户体系，深化改革的预算单位级次，逐步将所有财政性资金纳入改革范围，推进财税库横向联网，实施国库现金管理”。“2006年中央部门要在全面推行国库集中收付制度改革的基础上，完善国库单一账户体系，深化改革的预算单位级次，逐步将所有财政性资金纳入改革范围，推进财税库横向联网，实施国库现金管理”。 “地方……，进一步加大财政国库管理制度改革力度，在省级、地市级财政全面实施国库集中支付和非税收入收缴管理改革，县市级财政也要加快推进改革” —《国务院关于编制2006年中央预算和地方预算的通知》 （国发［2005］37号） “继续深化部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计制度改革”。 ——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

9. （二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求（二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求 1、我国公共财政改革的脉络 （一）过去财政改革重点是调整收入分配关系； 通过分级分税财政体制改革和工商税制改革等，规范了中央和地方、国家和企业、个人等收入分配关系，建立了财政收入稳定增长机制。 （二）当前财政改革重点是规范支出管理； 收入稳定增长，但收支矛盾依然突出，主要是因为支出体制改革滞后，因此规范支出管理成为财政管理改革的重点，推行了一系列改革。 （三）财政国库管理制度改革是公共财政支出改革的重要组成部分。是加强支出管理的核心内容，是对预算执行制度的一场性革命。

10. （二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求（二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求 2、传统财政国库管理制度的基本特征 • 征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户★ • 大量财政收入通过设置过渡性账户收缴 • 财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付 (见图一)

11. （二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求（二）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求 3、弊端 • 预算执行监督控制不严，容易产生腐败现象 • 预算执行透明度不高 • 财政资金运行效率和效益低下

12. （三）改革是国际通行做法 1、国库的内涵和管理目标 • 国库定义：财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。 • 国库管理目标：有效控制预算执行；规范和高效管理国库现金及债务；及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控服务。

13. （三）国际通行做法和经验 2、国库管理的共同特点 • 设立国库单一账户体系：所有财政性资金都通过财政开设在 中央银行或商业银行的国库单一账户体系管理。 • 财政资金收付方式规范：收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户，不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，由代理银行将资金拨付到收款人或用款单位。 • 财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。

14. （三）国际通行做法和经验 3、一些国家的主要做法 • 法国：国库银行统一集中支付(加图1) • 英国、澳大利亚、新西兰：“隔夜清零”支付资金 （加图2） • 意大利：商业银行先垫后拨（加图3） • 匈牙利、巴西：先拨后付（加图4） • 美国(加图5)：劳动密集型的集中支付 • 信息系统的优化

15. （四）改革的重要意义 1．是建立适应社会主义市场经济条件下公共财政管理框架的重要内容； 2．是促进财政财务管理科学化的有效手段； 3．是提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本的可靠保证； 4．是加强监督控制，从源头上防范腐败的治本措施； 5. 是实施有效的宏观调控的坚实基础。

16. 二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则 1、指导思想 　　按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。旨在进一步加强财政监督，增强财政收支活动的公开性和透明度，有利于从源头上治理和防止腐败，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

17. 二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则 ２、基本原则 • 有利于规范操作。合理确定相关部门职责，建立规范的资金收付运作程序。 • 有利于管理监督。增强财政收支透明度，不改变预算单位资金使用权限,基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限。 • 有利于方便用款。减少资金拨付环节，提高资金使用效率。 • 有利于分步实施。总体设计方案，逐步实现改革目标。`

18. 二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则 3、实践中的“三不变”原则 （一）不改变预算执行主体地位 （二）不改变资金使用权 （三）不改变财务管理权和会计核算权

19. 三、财政国库管理制度改革的主要内容 （一）建立国库单一账户体系 （二）规范收入收缴程序 （三）规范支出拨付程序

20. （一）建立国库单一账户体系 1.财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，设置收 支分类账，用于记录、核算和反映预算收支活动。 2.财政部门在商业银行开设零余额账户♂♂，用于财政直接 支付和财政授权支付,并与国库单一账户清算。 3.财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，设置 收支分类账，用于记录、核算和反映预算外资金收支 活动，并用于预算外资金日常收支清算。 4.经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的 特设专户，用于特殊资金的支付和与国库单一账户清算。　　　　（账户体系见图二）

21. （二）规范收入收缴程序 1．收入按新的政府收支分类标准分类。 2．收缴方式。将收入由现行就地缴库、集中缴库、自收 汇缴三种方式□，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。 3.直接缴库。缴款单位和缴款人依法直接将应缴收入缴 入国库单一账户或财政专户。 4.集中汇缴。征收机关或执收单位依法将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。

22. （二）规范收入收缴程序 ☆ 税收收入 1.缴库程序（图） 2.财税库横向联网。★ ☆ 非税收入等其他财政收入 1.缴库程序（图） 2.收入收缴管理制度改革。 ★

23. （三）规范支出拨付 １、规范支出分类 根据支付管理的需要，将支出分为四类： • 工资支出。即预算单位的工资性支出。 • 购买支出。即预算单位除工资支出、零星支出外，购买服务、货物和工程项目的支出。 • 零星支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，未列入《政府采购品目分类表》或列入该表但未达到规定额度的支出。 • 转移支出。即拨给预算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出，如中央对地方一般性转移支付、拨付企业的补贴等。

24. （三）规范支出拨付 ２、规范支出方式 对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。 • 财政直接支付：财政部门开具支付令，将支出直接支付到收款人或用款单位，包括工资支出、大额购买支出、转移支出。 • 财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，将支出直接支付到收款人，包括小额购买支出、零星支出。

25. 规范支出拨付 （支出方式） • 直接支付： 工资支出 工程采购支出 物品、服务 采购支出 • 授权支付： 快点儿！ 咳！ （2）不足200万元的基建支出 （1）不足80万元的购买支出 特别紧急 的支出 零星支出

26. （三）规范支出拨付 ３、支出程序 • 财政直接支付程序（流程） • 财政授权支付程序（流程）

27. （三）规范支出拨付 ４、结算方式 • 财政直接支付主要是采取转账方式。 • 财政授权支付可以采取转账（信汇、电汇、支票、银行卡等）、现金及同城特约委托收款等方式结算。

28. 四、改革的进展情况 ——国库集中收付制度在财政财务管理中的 基础地位已逐步确立 （一）中央部门全面推行国库集中支付制度改革  改革范围不断扩大 ----2000年中央直属粮库建设资金、车辆购置税交通专项资金开始实行财政直接拨付试点； ----2001年选择财政部、水利部等6个中央部门进行试点； ----2002年增加到38个部门； ----2003年增加到80个部门； ----2004年又增加60个部门，改革部门达到140个； ----2005年中央级160多个预算部门全部实施改革。

29. 预算管理级次逐步深化 ---实施改革的160多个中央部门中,有3300多个基层预算单位实施了改革。 －－管理级次较少的部门已将改革实施到所有基层预算单位。 ---管理级次较多的部门，绝大多数已将改革实施到三级预算单位。水利部作为先行改革的部门，在中央部门中预算级次最多，有五个预算级次，并有七个管理级次，目前已实施到五级预算单位。

30. （二）非税收入收缴改革扎实进行 １.中央有非税收入的76个部门已全部纳入改革范围，将按照工作计划陆续全部实施。 ２.建立和完善了非税收入收缴管理信息系统。 ３. 2006年要修订制度办法，发布《政府非税收入收缴管理办法》和《中央级政府非税收入收缴管理实施办法》。

31. （三）地方国库集中收付改革稳步推进 1、国库集中收付制度改革进展顺利。 截至2005年底，地方36个省、自治区、直辖市、计划单列市，200多个地级市，500多个县实施了改革。 2.非税收入收缴改革也在稳步推进。 目前全国已有十几个省市区按照中央确定的方案，并使用中央非税 收入收缴信息系统进行了改革。

32. 3、会计集中核算稳步向国库集中收付制度转轨。3、会计集中核算稳步向国库集中收付制度转轨。 会计集中核算是地方加强财政支出管理的有益尝试 □ ，在严格支出管理和规范财经秩序等方面发挥了积极作用□，但也存在一定的局限性□，随着财政国库管理制度改革的实施，要求会计集中核算向国库集中收付制度转轨□，目前这项工作正在稳步推进，很多地方都发布了专门的指导文件。

33. （四）改革取得了显著成效 1、财政资金运行有了新机制■ 2、财政宏观调控有了新手段 ■ 3、财政理财有了新观念 ■ 4、预算单位财务管理意识和管理水平有了新提高■

34. （五）面临的主要问题 １.规范制度与其他方面不规范做法的矛盾问题。 ２.习惯做法和思想观念问题。 ３.新业务操作技能的掌握和熟悉问题。 ４.改革制度及操作本身有待完善的问题。

35. 五、下一步工作展望 　　实现国库预算执行、总账体系、信息反馈和现金管理四大功能。 （一）在中央和地方全面实施国库集中收付制度。 （二）改革政府会计体系，建立健全国库总账体系。 （三）完善信息系统，推进动态监控和横向联网。 （四）实施国库现金管理。 （五）完善制度体系，确立法律地位。 （预算法、财政资金支付条例、金库条例等）

36. 五、下一步工作展望 十一五时期深化财政国库管理制度改革的主要任务： （《全国财政发展第十一个五年规划纲要》要求内容） 1.深化国库集中支付改革。□ 2.推进财税库横向联网。□ 3.深化非税收入收缴管理制度改革。□ 4.研究推进国库现金管理。□ 5.研究推进政府会计制度改革。□

37. 谢谢大家！

38. 图一: 现行财政资金拨付流程 二级单位 资金账户 … 基层单位 资金账户 收款人 账 户 拨付 拨付 主管部门 资金账户 财政部门 账户 拨付 … 拨付 … … … 二级单位 资金账户 基层单位 资金账户 收款人 账 户 拨付 拨付

39. 图二：国库单一账户体系图 国库单一账户体系 财政专户 （开设在商业银行） 国库单一账户 （开设在央行） 划款 税收收入 缴款人 清算 清算 收入零余额账户 （开设在 商业银行） 财政零余额账户 （开设在 商业银行） 预算单位零余额账户 （开设在 商业银行） 特设账户 （开设在 商业银行） 非税收入 收款人 收款人 收款人 缴款人

40. 税收收入缴库流程图 财政部门 (2)纳税信息 税务机关 （2）纳税信息 （2）电子缴款书 (1)纳税申报 （5）入库信息 （5）入库信息 国库（央行） （3）划款信息 纳税人 （4）划款 开户银行 （4）信息反馈

41. 财政部门 执收单位 (7) 传送收缴信息 收支报告 国库 账户 （央行） (1) (5) (8) (4) 开具缴款书 非税收入 零余额账户 非税收入 财政专户 预算内收入 定期向国库缴款 收款收据 缴款回单 (6) 汇划资金 (9) 传送收缴信息 缴 款 缴款 人 主管部门 (2) 缴款回单 (3) 非税收入等其他财政收入缴库流程图

42. 财政直接支付流程图 (8) 支付清算信息反馈 代理银行 收款人 (4)审核签发支付指令 （5）支付资金 财 政 部 (2)批复用款计划 (1)申请用款计划 (6)资金清算 (3)支付申请 (4)抄送信息 (7)清算信息反馈 中国人民银行 预算单位 合同 预算单位与收款人签订合同

43. 财政直接支付的三种类型 （一）工资支出 （二）工程采购支出 （三）物品服务采购支出

44. 财政授权支付流程图 国库单一账户 (6)反馈支付清算信息 财 政 部 (1)申请用款计划 (2)批复用款计划 (5)资金清算 下达用款额度 (2)授权支付额度 (7)清算信息反馈 预算单位 代理银行 收款人 （3）支付指令 （4）支付资金 （2）额度到账通知书 合同

45. 多重和分散设置财政资金账户 • 各级预算单位均在商业银行开设财政资金账户, 并按财政资金的不同性质开设多个银行账户。 • 财政部2001年对125个中央单位银行账户进行初步清理，单位自报账户67006个，其中中央本级1997个。 • 多重、分散开设账户，导致财政收支活动透明度不高，财政收支信息反馈迟缓，不利于实施有效管理和全面监督。

46. 收入通过设置过渡性账户收缴 • 大量财政收入通过征收机关设置的过渡性账户收缴，不是直接缴入国库。 • 财政部驻地方专员办2000年对239户国税机关收入征管情况进行检查，各类收入过渡性账户共有174个。 • 大量预算外资金游离于预算管理之外。1999年全国预算外资金收入3385亿元， 其中有907亿元未纳入财政专户管理，截留、坐支、挪用等问题比较突出。 • 收入入库时间延滞，退库不规范，收入流失问题时有发生。 35

47. 支出通过各级预算单位层层拨付 • 财政支出先由财政部门拨付到主管部门，再由主管部门拨付到所属下级单位，然后逐级支付到收款人或用款单位。 • 资金拨付环节多，例如某项建设资金从财政部门到用款单位要经过七个中间环节，平均每月有几十亿元资金滞留在相关单位的银行账户。 • 现行的财政资金拨付方式降低了资金使用效率，容易诱发腐败现象。 36

48. 三种缴库方式 • 就地缴库。即基层缴款单位或缴款人将应缴预算收入直接向当地国库或国库经收处缴纳。 • 集中缴库。即由基层缴款单位将应缴预算收入通过银行汇解到上级主管部门，再由主管部门汇总向国库或国库经收处缴纳。 • 自收汇缴。即由征收机关直接向缴款单位或缴款人收纳预算收入后，再汇总缴入国库或国库经收处。 37

49. 零余额账户的概念 • 财政部门为本部门和预算单位在商业银行开设的账户，用于财政直接支付和财政授权支付及资金清算。该账户无余额过夜,故称零余额账户。 • 我国保持零余额的基本做法是，每日营业时，财政支出通过该账户进行支付， 营业终了，该账户与国库单一账户清算，做到零余额。 38

50. 法国 财政部 法兰西银行 ②支付令 ③支付 ①申请 预算单位 预算单位 预算单位 收款人 收款人 收款人 … … 采购合同或有关法令