Zajednički projekat Svetske banke , Vlade Srbije i SIDA o reformi propisa i AEP u Srbiji

1. Srbija: Projekat reforme propisa i Analize Efekata PropisaObuka o analizi efekata propisa (AEP) 1. Reforma propisa i AEP Zajednički projekat Svetske banke, Vlade Srbije i SIDAo reformi propisa i AEP u Srbiji

2. Pregled Na osnovu iskustva zemalja OEBS-a, u ovoj prezentaciji će se definisati značenje strategije za donošenje dobrih propisa kao i značajna svojstva pridruženog sistema AEP i njegovog doprinosa: • smanjenju rizika od neuspešnih i pristrasnih propisa; • unapređenju prosperiteta korisnika i podršci dobre javne uprave

3. Pravila i propisi su važni! Prednosti • život u miru (“javni red”) • rad i napredak u sigurnosti (pravna sigurnost za sklapanje ugovora i trgovinu) • zaštita društvenih vrednosti i osetljivih kategorija (radnici, potrošači, deca, kulturno nasleđe, životna sredina) • ulazak u sistem EU (acquis communautairese sastoji od pravila!))

4. Pravila i propisi su važni! (2) Ispitivanja SB o ivesticionoj klimi i poslovanju ukazuju na važnost “… kvaliteta javnih dobara (kao što su: zakon i red, državni propisi) i njihovog uticaja na cenu kredita, stabilnost i kurs valuta preko fiskalne i monetarne politike …” ALI …

5. Pravila i propisi su važni! (3) Tradicionalni zakonodavni sistemi naredbe i kontrole moraju se prilagoditi uslovimanovog doba.

6. Propis je način da se … promeniponašanje

7. Pravila i propisi su važni! (4) Težište se pomera ka boljim propisima “Uticaj propisa na ekonomiju do sada nije bio adekvatno izmeren“, a “nedosledno sprovođenje postojećih propisa i nejasna odgovornost su stvarni uzrok brojnih tragedija iz bliske prošlosti… Propisikoji su nastali iz najboljih namera, a koji, u stvari, potpiruju diskriminaciju umesto da je suzbijaju, u najboljem slučaju su gubitak vremena." (Telegraph, 22.10.01) Završni izveštaj Lorda Haskinsakao predsedavajućeg Radne grupe za bolju regulativu

8. Zašto nam trebaju bolji propisi? Tradicionalni odnosVlade i građana je u zalasku. Samo postupanje po zakonu više nije dovoljno. poredzakonitostidržavne delatnosti (npr., efikasnost, transparentnost i odgovornost), građani traže nova “opšta dobra”: od zakonitosti do primene

9. Bolji propisi i Odgovornost Kada koristi tuđa sredstva, vlada mora da ukaže na ostvarive/ostvarene rezultate. To je deo procesa kojim analizirate i saopštavate učinak vaših programa i njihov uticaj, kao i ponašanje svih uključenih interesnih grupa. Pouzdan=Odgovoran Pitanje transparentnosti

10. Nivelisanje igrališta “Opšta pravila” su ključna u uspostavljanju pravog “zajedničkog tržišta”. Zajedničko tržište znači nivelisanje igrališta: • uklanjanje prepreka (carinskih, trgovinskih i drugih); • postavljanje zajedničkog “zelenog tepihapravila” za sve.

11. Dobri “igrači” na slobodnom tržištu Vladavina prava je osnova za dobro funkcionisanje svakog tržišta : Čak i u najgrubljem sportu potrebni su pravila igre isudije

12. Propisi – nekoliko pitanja Neuspešan propis je onaj čiji su troškovi uvođenja veći od koristi. Ovo je pitanje odluke javne uprave.

13. Propisi – nekoliko pitanja(2) Pristrasni propisi Jedan učesnik (ili grupa učesnika) na tržištukoristi svoj uticaj ili sredstva da izuzme ili onemogući javnu odluku radi sopstvene koristi, a ne koristi celog društva. Ovo se može odnositi na modele ponašanja zakonodavnog tela u jednoj ili nekoliko sledećih situacija: • Zakonodavno telo teži da interese proizvođača pretpostavi interesima potrošača. • Zakonodavno telo počinje da preterano štiti entitete na koje se propis odnosi. • Zakonodavno telo teži da postavi ciljeve koji su veoma bliski ciljevima entiteta koje treba da reguliše.

14. Propisi – nekoliko pitanja(3) Zakonodavni rizik Opasnost da će promena propisa imati negativan uticaj na preduzeća.Promena u zakonu ili propisima, koju unosi vlada ili zakonodavno telo, može da poveća troškove rada preduzeća, da umanji privlačnost investicijei/ilida promeni klimu za konkurenciju. Ukoliko vlada ili zakonodavac povećavaju pravni rizik, verovatno će biti izloženi određenom pritisku da daju neku vrstu kompenzacije kompanijama koje su na udaru propisa kako bi osigurali pristizanje investicija u budućnosti.

15. Propisi – nekoliko pitanja(4) Loše pravno okruženje Smanjenjepravnog rizikaje od ključne važnosti: • Pravni riziksmanjuje kako obim, tako i vrednost investicije. • Što je nesigurnije i opasnije pravno/administrativno okruženje u kome se delatnost obavlja, veća je verovatnoća da će agresivna potraga za zaradom i ostvarivanje kratkoročnog profita zameniti dugoročna ulaganja u uslovima konkurencije. • Bolji propisii njihova odgovarajuća sredstva mogu biti od pomoći u smanjenju pravnog rizika.

16. Značaj tumačenja propisa u odnosu na stanje “isključive deregulacije” “PotpunaDeregulacija? Ne, hvala” Dobar propis ne značida ‘propisa uopšte nema’: “Za uzvrat, on ispunjava zadatak neophodne regulacije poslovanja bez nametanja nepotrebnog pravnog opterećenja kompanijama” (Poslovanje u 2004.: Razumevanje propisa, Svetska Banka, 2004.).

17. Primer: Konkretni italijanski pravni problemi • Inflacija propisa: preko 35,000 primarnihzakona (državnih i regionalnih) • Troškovi poštovanja propisa: nepotrebno opterećenje javnosti, pa, čak, i javne uprave • Zagađenje propisa: nejasnoća, kontradikcije, preklapanje slojeva propisa stvaraju nesigurnost u postojeći zakon

18. Potreba za promenom • Propisi imaju jak uticaj na privredu. • Oni mogu da: • odbijaju inovacije, nametnu teret i demotivišu ILI DA • podstaknu privredni rast Neki vrlo konkretni primeri uticaja delotvorne reforme propisa na privredu

19. Potreba za promenom: Uticaj programa reforme propisa na privredu Ekonomski efekti programa reforme propisa: • SAD – Birokratsko opterećenje kompanija ~ 500 milijardi USD (oko 10% BDP) – Klinton-Gorovprogram “Reinventing Government”uštedeo je kompanijama između 42 i 54 milijardi USD • EU – Jedinstveno tržište je, jačanjem konkurencije i zamenom jedinstvenih nacionalnih zahteva jedinstvenim evropskim zahtevima, u periodu od 1987. do 1993., povećalo evropski BDP za oko 1,5%; MMF je 2003. godine procenio da bi dalje poboljšanje pravnog okvira EU na duže staze moglo da za posledicu ima povećanje BDP od čak 7% i produktivnosti od 3%. • ITALIJA – Godišnje uštede građanstvu kao rezultat programa “samo-sertifikacije” (u milionima evra): 527 1998., 544 1999., 1128 2000.; posle uvođenja jednog šaltera za sve i drugih pojednostavljenja, maksimalno vreme potrebno za otvaranje preduzeća je palo sa 22 na 10 nedelja; troškovi su smanjeni sa 7,700 na 3,500 evra za korporacije i sa 1,150 na 500 evra za male firme.

20. Potreba za promenom: Uticaj AEP na privredu Posledica primene analize efekata propisa (AEP): • Holandijaje utvrdila da je, primenom AEP, izmenjeno ili povučeno 20% novih propisa . • UKanadi je dugotrajna primena AEP, uz usmeravanje i obuke, dovela do kulturne promene kod zakonodavaca. • U SADje utvrđeno da su troškovima AEP od $10 milionasmanjeni troškovi propisa za $10 milijardi, a da je odnos koristi i troškova 1000 prema 1. U većini slučajeva, AEP se koristila za pronalaženje najrentabilnijeg pristupa. Više od trećine AEP je smanjilo troškove redefinisanjem područja primene i vremena uvođenja.

21. Potreba za promenom: Globalizacija i direktne strane infesticije (DSI ) Sve veća uloga međunarodne trgovine i internacionalnih firmi Različit učinak u državama zasnovan na nacionalnim propisima i javnim upravama utiče na izbor stranih ulagača (naročito “velikih”) U svakoj državi su kvalitet propisa i efikasnost njene javne uprave ključni činioci konkurentnosti!

22. Međunarodno iskustvo Od 1990. godine se, naročito u zemljama OEBS-a, dosta razmišljalo o tome kako se može poboljšati kvalitet propisa, a na osnovu upoređenja sa onim što su uradile neke druge zemlje.

23. EU - Presecanje crvene trake “Birokratija je skoro isto što i crvena traka,a EU je skoro apoteoza birokratije. Zato će i mala i velika preduzeća pozdraviti pompeznu jučerašnju najavu da će EU imati za cilj da odseče 25% crvene trake, čime će se, navodno, ‘u dogledno vreme’ omogućiti rast u državama članicama od 3,5%. Komesar EU za industriju, Gunther Verheugen je bio jasan u tome da bi želeo da svaka država članica postavi sebi cilj da se to ostvari do 2012., ali, kako on kaže : ‘U nekim državama će smanjenje od 25% biti izvodljivo, a u drugima neće. To nije zakonska obaveza. To je opredeljenje ka zajedničkom političkom ciljui svaka država članica se podstiče da ka njemu ide.’” Izvor: smallbizpod.co.uk

24. Presecanje crvene trake: UK (BRE) http://www.betterregulation.gov.uk Prema BRE: Vlada UK je lansirala ambiciozan program promene načina na koji reguliše. Ona će odseći zastarelu i nepotrebnu traku kako bi se povećala odgovornost, usredsređenost, usmerenost ka cilju i poboljšala zaštita. “Mi ćemo se postarati da imamo najdelotvornije pravno okruženje za poslovanje u postojećim ekonomskim uslovima.Mi uklanjamo prepreke napretka, a istovremeno održavamo nivo neophodne zaštite. Takođe, mi usmeravamo svu našu energiju na mala preduzeća, koja su krvotok naše privrede, a koja najviše osećaju surove efekte pada. “ Peter Mandelson, britanski političar

25. Presecanje crvene trake: Singapur http://app.ps21.gov.sg/

26. Potreba za promenom: Šta smo naučili? Pravila i propisi su i danas veoma važni … … ali ih treba prilagoditi sadašnjim potrebama … i znati da su toliko značajni da moraju biti “veoma kvalitetni”!

27. Presecanje crvene trake: Južna Azija Poslovanje Južna Azija je drugi region na svetu (prvi je podsaharska Afrika) koji kompanijama postavlja najveće pravne prepreke i otežava im poslovanje.. … Indija je po ukupnom pravnom opterećenju među donjih 20% ako se ide od najmanjeg ka najvećem. Prema navodima lista ‘Doing Business’, isplativost reformi u Indiji je visoka. Ako bi Indija, koja je sada među 20% država u kojima jenajteže poslovati, sprovela reformu i usvojila zakone i propise neke države koja se nalazi među gornjih 20% na listi, ona bi mogla na svoj godišnji privredni rast da doda približno 1,6 procentnih poena.

28. Presecanje crvene trake(2) Ključni sistemski problemi • Nepostojanje opšteg opredeljenja za tržišne reforme • Navika javnog sektora da interveniše • Nedovoljan i neuspešan dijalog javnog i privatnog sektora • Nevođenje računa o konkurenciji (od strane mnogih interesnih grupa) • Slaba zaštita prava svojine • Kruti zakoni o radu • Napomena: deregulacija i simplifikacija su dobre za početak, međutim, nama treba dobar propis. Treba se usredsrediti na ulogu i delotvornost države.

29. Presecanje crvene trake(3) Ključni sistemski problemi • Veom mali broj država ima eksplicitno izraženu politiku reforme pravnog i upravnog sistema ili centralnu službu za reformu propisa. • Potrebna je politička volja za reformu, radna odgovornost za previde i uprava za ministarska tela. • Treba oformiti centralnu službu za reformukoja bi trebalo da ima: • Dugoročan mandat i program • Aktivan međuministarski kapacitet da može da koordinira javnu upravu • Čvrste veze sa privatnim sektorom i da aktivno u tome učestvuje

30. Međunarodno iskustvo: značaj kvaliteta propisa • Politika “kvaliteta propisa” je značajna nezavisno od specifičnosti ustavnog i pravnog sistema bilo koje države. • “Dobro napisan” propis je “sam po sebi vredan”, bez obzira na njegov politički sadržaj

31. Podsetnik OEBS-ao kvalitetu propisa 1. Da li je problempravilno definisan? 2. Da li su vladine mereopravdane? 3. Da li je propis najbolji oblik vladinih mera? 4. Da li postojipravnaosnova propisa? 5. Koji je toodgovarajući nivo (ili nivoi) vlade za sprovođenje ove mere? 6. Da li koristi od propisaopravdavajunjegove troškove? 7. Da li je raspodela efekata priopisa u celom društvuvidljiva? 8. Da li je propis jasan, dosledan, razumljiv i dostupan njegovim korisnicima? 9. Da li su sve zainteresovane straneimale mogućnost da izlože svoja gledišta? 10. Na koji način će se ostvariti poštovanje propisa?

32. Bolja regulativa i reforma propisa – Povezani stubovi (iz BERR 2008-09 - UK) Rad sa ministarstvima i zakonodavcima na simplifikaciji i modernizaciji postojećih propisa Komunikacija Poboljšati dvosmerni dijalog sa spoljašnjim svetom Pokazati šta radi vlada i kako ćemo svi mi zajedno raditi na tome da se stvari promene Propisi Rad sa ministarstvima i zakonodavcima naunapređenju postupka sastavljanja novih propisa i načina njihove primene Tok Kultura Rad sa ministarstvima i zakonodavcima napromeni stavova i pristupa pripisima i njihovom usmeravanju ka proceni rizika Izvor: Ministarstvo UK za poslovanje, preduzetništvo i reformu propisa (BERR), koje se sada zove Ministarstvo za poslovanje, inovacije i veštine (BIS).

33. Propis je kao hrana... • Pisanjem kuvara možete mnogo učiniti... • ... Ali većina ljudi će reći da je neka hrana dorba ili loša naosnovu njihovog iskustva u konzumiranju iste. • Ključnu ulogu imaju pravni susreti i pravni razgovori Dobar zakonodavni $ pravni kvalitet podrazumeva PROJEKTOVANJE + PRIMENU

34. Međunarodno iskustvo sa reformom propisa: nema jedinstvenog recepta, već samo zajedničkih “osnovnih sastojaka” PODRŠKA: Za uspeh reforme propisa potrebna je stalna politička podrškasa najvišeg nivoa, kao i odgovarajuća sredstva na tehničkom nivoa; KONTINUITET: Reforma propisa nije ‘jednokratna’ politika, već stalni proces; MERLJIVOST: Izbegavati ‘previše uopštene i apstraktne’ programe i postaviti jasne i merljive ciljeve (“dobijete ono što merite”); MULTIDISCIPLINARNOST: Reformi propisa treba prići ne samo sa pravnog, već i sa multidisciplinarnog stanovišta; UPRAVLJANJE: Neophodni su i institucije i ljudi: koordinirati rad Vlade, balansirati saradnju Centra i sektora, stvoriti kapacitete za upravljanje propisima; UČEŠĆE: Uključiti građane, firme i druge “regulisane” subjekte; stvoriti “osećaj vlasništva”; PRAĆENJE: Ne uzimati ništa zdravo za gotovo: ex post praćenje je podjednako važno kao i ex ante procena; VIŠESTEPENA & INTERINSTITUCIONALNA DIMENZIJA: Vlada nije jedini zakonodavac: ne treba zaboraviti lokalne zakonodavce, skupštinu, nezavisne organe.

35. Srećno! Vladin program reforme propisa: • suočiće se sa otporom, … • biće u stalnoj opasnosti od neuspeha, … • dugo će trajati, … • zahtevaće veliki konsenzus (kako u privatnom, tako i u javnom sektoru), … ALI • … može se uspešno sprovesti (što se vidi iz iskustva nekih država) … • … i mogu ga uspešno pomagati privatni sektori međunarodne organizacije (UN, OECD, FMI, EU, WTO …)