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Ato Administrativo. Conceito: É a manifestação da vontade estatal apta a produzir efeitos jurídicos e exteriorizada no exercício de função administrativa.
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Ato Administrativo • Conceito: • É a manifestação da vontade estatal apta a produzir efeitos jurídicos e exteriorizada no exercício de função administrativa. • O Estado, neste sentido, deve ser entendido em sentido amplo (Administração Pública Direta e Indireta ou Entidades que receberem delegação de competência). • No caso de particulares, nem sempre substituir a atividade estatal implica o exercício de função administrativa (Ex: ONGs)
Validade, Eficácia e Vigência • Validade: implica a compatibilidade do ato administrativo com o modelo descrito na norma jurídica (competência, conteúdo, procedimento e divulgação). • A validade pressupõe a existência do ato, mas com ela não se confunde. • Eficácia: é a aptidão para produzir efeitos jurídicos. • Vigência: é o período durante o qual o ato administrativo incide sobre a realidade, que normalmente se inicia com a respectiva publicação.
Requisitos do Ato Administrativo • Teoria clássica (Hely Lopes Meirelles): • Competência (Sujeito); • Finalidade; • Forma; • Motivo; • Objeto. • Teoria Contemporânea (Celso Antônio Bandeira de Mello): • Conteúdo; • Forma.
Competência do Sujeito • Exigência de norma que fixe a competência; • Competência administrativa: é a atribuição normativa da legitimação para a prática de um ato administativo; • Pode ser delegada, por lei em sentido estrito ou outro instrumento normativo; • Deve considerar possíveis impedimentos (interesse nos efeitos da própria decisão) ou impossibilidades funcionais (Ex: período de férias ou aposentadoria compulsória).
Finalidade • Deve possuir conexão imediata ou mediata com o interesse público; • Vícios - Desvio de Poder ou Desvio de Finalidade, decorrente de dolo ou culpa: • O agente pratica ato visando a uma finalidade incompatível com o interesse público (cassação de alvará de funcionamento por motivos de índole pessoal); • O agente objetiva finalidade alheia à categoria do ato praticado, ainda que de interesse público (remoção de servidores como modo de punição).
Forma • Regra geral, há o predomínio da linguagem escrita; • Neste sentido, exige uma formalização complementar: publicação no veículo competente (Ex: Diário Oficial) ou intimação do interessado; • Atende a uma seqüência procedimental previamente estabelecida pela própria Administração (Ex: emissão de certidões); • Pode, em casos excepcionais, se manifestar por meio de expressão verbal ou gestual.
Motivo • É o processo de cognição interno que deve guardar pertinência lógica e causal com o ato praticado, ou seja, o motivo é o antecedente do ato administrativo; • Não se confunde com motivação, que é a exposição formal do motivo, na qual se indicam os fundamentos que nortearam a conduta; • Também não se confunde com a finalidade, que é a conseqüência visada pelo ato administrativo; • Teoria dos Motivos Determinantes: entende que os motivos integram a validade jurídica do ato administrativo, de modo vinculante (atualmente, boa parte da doutrina a considera superada).
Objeto ou Conteúdo • É a determinação ou execução prevista no ato administrativo; • Deve ser compatível com as normas de regência, sob pena de nulidade; • Implica o exercício da função administrativa, que também pode alcançar o particular no exercício de função pública (Ex: concessionário de serviços públicos).
Atributos do Ato Administrativo • Presunção de Legitimidade: • a) Trata-se de presunção juris tantum, de modo a produzir efeitos jurídicos tão logo o ato seja publicado; • b) Implica, na prática, a inversão do ônus da prova; • c) Vincula a todos os particulares, mas pode ser revista pelo Poder Judiciário, à exceção do mérito administrativo, consubstanciado nos juízos de conveniência e oportunidade.
Atributos do Ato Administrativo • Imperatividade: • É o condão de interferir com terceiros, independentemente de sua concordância, mediante ato unilateral editado pela Administração Pública.
Atributos do Ato Administrativo • Auto-executoriedade: • a) Indica a possibilidade de a Administração Pública obter a satisfação de um direito ou dirimir um litígio sem a intervenção do Poder Judiciário; • b) Deve obedecer integralmente aos princípios da legalidade e da proporcionalidade, mas permite, em casos excepcionais, o uso da força.
Classificação dos Atos Administrativos • Quanto ao conteúdo: • a) Normativos – complementam comandos legais (Ex: Regulamento); • b) Não Normativos – Realizam uma previsão normativa ou decidem no caso concreto. • Quanto aos destinatários: • a) Gerais – aplicáveis a um número indeterminado de sujeitos; • b) Individuais – têm aplicação a sujeitos determinados (Ex: contratos). • Quanto ao âmbito de aplicação: • Internos ou Externos, de acordo com o alcance dos efeitos em relação aos órgãos da Administração Pública.
Classificação dos Atos Administrativos • Quanto ao número de partes: • a) Unilaterais – não representam a atuação de um único órgão (Ex: norma jurídica,que, de acordo com o processo legislativo, tramita por várias instâncias; • b) Bilaterais – implicam obrigações e direitos recíprocos, com nos contratos. • c) Plurilaterais – indicam decisões com a manifestação de várias vontades, como no caso dos convênios.
Classificação dos Atos Administrativos • Quanto ao âmbito de aplicação: • Internos ou Externos, de acordo com o alcance dos efeitos em relação aos órgãos da Administração Pública. • Quanto aos efeitos: • Declaratórios – reconhecem a existência ou inexistência de um fato com efeito jurídico, razão pela qual retroagem; • Constitutivos – necessários à produção de um efeito jurídico • Condenatórios – nos quais se impõe a um sujeito o dever de realizar obedecer a certa conduta, comissiva ou omissiva.
Classificação dos Atos Administrativos • Quanto à natureza: • a) Atos de expediente – não comportam carga decisória; • b) Atos consultivos – fornecem subsídios a decisões posteriores, como no caso dos pareceres; • c) Atos decisórios – materializam uma escolha entre várias alternativas e estabelecem a conduta adota pela Administração • d) Atos de execução – produzem a satisfação de um dever ou, se defeituosos, o surgimento da responsabilidade jurídica.
Espécies de Atos Administrativos • Decreto: é o ato unilateral e privativo do Chefe do Poder Executivo das várias esferas estatais, com função regulamentadora (art. 84, IV, CF) ou organizacional/funcional (art. 84, VI, CF). No âmbito federal, possuem a colaboração dos Ministros de Estado. • Instrução: ato administrativo editado pelos Ministros de Estado, no âmbito de suas competências específicas (art. 87, II, CF).
Espécies de Atos Administrativos • Portaria: ato que dá impulso ao exercício de funções administrativas, muito utilizado para instalar comissões, preencher cargos, transmitir orientações internas etc. Pode ser assinada por mais de um órgão, como no caso das Portarias Interministeriais. • Regimento: ato de caráter normativo que estabelece o conjunto de regras que disciplinam a organização e o funcionamento de órgãos colegiados.
Espécies de Atos Administrativos • Licença: reflete o controle do Estado na atividade privada e, neste sentido, normalmente autoriza a prática de uma conduta, mediante o reconhecimento de certos requisitos. • Permissão: tem por objetivo a prestação de serviço público ou a utilização de bem público (Ex: banca de jornais). • Autorização: é o ato administrativo que atribui direitos precários ao particular (Ex: porte de arma, utilização de bens públicos, entre outros).
Espécies de Atos Administrativos • Existem várias outras espécies identificadas pela doutrina: circulares, ordens de serviço, avisos, comunicados, editais, certidões, resoluções, pareceres, ofícios, despachos, entre outras, cada qual destinada a uma função administrativa específica.
Invalidação dos Atos Administrativos • É o desfazimento, pela própria Administração, de ato anterior, por defeito em sua formação. • O ato inválido não se confunde com o ato ilícito; enquanto o primeiro consiste no descompasso entre um ato concreto e o modelo previsto na norma jurídica, o ato ilícito se identifica com um modelo normativo, para o qual há a previsão de uma sanção. • É possível que uma conduta seja considerada, ao mesmo tempo, inválida e ilícita, pela aplicação de duas normas distintas (Ex: deferimento de um pleito sem o preenchimento dos requisitos, mediante recebimento de propina).
Atos Nulos, Anuláveis e Convalidáveis • Nulos: são os expedidos em absoluta desconformidade com a ordem jurídica, que, ao serem percebidos pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário geram efeitos ex tunc, ou seja, desde sua expedição. • Anuláveis: são expedidos com vícios que ensejam sua expulsão do sistema jurídico, mas apresentam, na prática, maiores dificuldades, no intuito de se definir qual o nível do gravame, vale dizer, se o defeito é ou não sanável. Produzem efeitos ex nunc, ou seja, para a frente. • Convalidáveis: são os que, embora viciados, apresentam condições de regularização (o art. 55 da Lei 9784/99 exige que o ato a) não tenha acarretado lesão ao interesse público e b) nem prejuízos a terceiros.) • A convalidação é conhecida por ratificação (mesma autoridade) ou confirmação, quando expedida por autoridade diversa daquela emissora.
Revogação • É o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração extingue um ato anterior válido, por razões de oportunidade e conveniência. • Produz efeitos ex nunc, respeitando aqueles já produzidos anteriormente. • Pode ensejar indenização, no caso de o ato revogado ter gerado direitos adquiridos, de cunho patrimonial. Contudo, no caso de direitos imateriais a revogação é impossível. • Exige a observância de processo administrativo, que se inicia com a demonstração concreta dos motivos que ensejaram a inconveniência do ato. Neste sentido, não se admite a simples invocação de “interesse público”.
Prescrição e Decadência • A doutrina, no passado, já trabalhou com as idéias de imprescritibilidade e de prescrição vintenária, por analogia a disposições do direito civil. • Todavia, com o advento da Lei 9784/99 (art. 54), a posição atual consolida a tese dos cinco anos, tanto para o prazo decadencial como para o prescricional. • Bandeira de Mello: “É, outrossim, de cinco anos o prazo para a Administração, por si própria, anular seus atos inválidos dos quais hajam decorrido efeitos favoráveis ao administrativo, salvo comprovada má-fé. (...) Vê-se, pois, que este prazo de cinco anos é uma constante nas disposições gerais estatuídas em regras de Direito Público, quer quando reportadas ao prazo para o administrado agir, quer quando reportadas ao prazo para a Administração fulminar seus próprios atos”.
