政府非税收入 ： 基本理论与政策取向 Government Non-tax Revenue: Fundamental Theory and Policy Suggestions

1. 政府非税收入：基本理论与政策取向Government Non-tax Revenue:Fundamental Theory and Policy Suggestions 苑广睿 By Yuan Guangrui 财政部综合司　副司长 Deputy Director of the Comprehensive Department The Ministry of Finance of China

2. 政府非税收入的理论分析 Theory on Government Non-tax Revenue • 政府非税收入政策与管理的国际比较 International Comparison on Non-tax Revenue Policy and Management • 中国政府非税收入管理情况及政策取向 Current Status of China’s Non-tax Revenue and Policy Suggestions

3. 一、政府非税收入的理论分析Theory on Government Non-tax Revenue • 非税收入是一个综合性概念 Non-tax Revenue – A Comprehensive Concept • 非税收入的相关理论 Theory on Non-tax Revenue • 非税收入在不同政府级次的划分 The Division of Non-tax Revenue at Different Levels of Government • 非税收入与税收的比较 The Comparison of Non-tax and Tax Revenues

4. (一)非税收入是一个综合性概念Non-tax Revenue —A Comprehensive Concept政府参与国民收入初次分配和再分配在税收以外取得的财政收入The revenues obtained by government from its participation in the distribution and redistribution of national income 税收收入 　 　 收费收入 Tax User Fees 财政收入　　 　　　 　 经常性收入 Gov.t Revenue Current Revenue 　　　　　 　　　　　　　 　 罚没收入 Fines 　　　　 　 非税收入 　　 经营和资产收益 Non-tax Operation and Property Income 　　 资本收入 Capital 　　 　 资源收入 Resource Income 　　 赠与收入 Donations

5. (二)非税收入的相关理论Theory on Non-tax Revenue 　　　　　　　　　　　　　 非竞争性 Non-competitive 　　　　　　　 纯公共产品　　　　　　　　　　　　 税收 Tax 政府承担的　 Pure Public　 非排他性 Non-exclusive 资源配置职能　 Goods Gov.t 　　　　　　　 局部公共性或外部性　 Function on 准公共产品　 Partial Public or Resource Semi-public Externality Allocation Goods 收费 Fees 　　　 局部可排他性和竞争性 Partial Exclusive and Competitive

6. 收费更符合公平原则User fee— More Adaptive to Equality Principal • 政府支出的筹资原则 Revenue-expenditure Principal • 支付能力原则 Affordability Principal • 受益（等价）原则 Benefit-Cost Principal 成本受益对称 Matching Benefit-cost 限制政府行为 Regulating Government Activities 减少抵触情绪 Weakening Dissatisfactions 避免税收中的不公平现象　 Correcting the Unfairness of Tax

7. 收费可以调节外部性并降低交易费用Fee-based Revenue— Adjusting Spillover Effect and Lowering Transaction Cost 　　公共产品　　 税收　 　 人数过多　　　　 　过度消费 public Goods Tax Over Burdened Over Consumption 　　　　　　　　　　　 　 避免拥挤成本 Reducing congestion cost　 　 节约交易费用　　　 Saving Transaction 准公共产品　 收费 避免纳税人不满 cost Semi-public User Fee Weakening Tax-payers’　　 矫正外部性　　　　 Goods Dissatisfaction Correcting Spillover Effect 　　 成本收益内部化 Internalization of Benefit and Cost

8. 收费的构成和标准可以是多重的Fee-based Revenue— Various Types and Charging Rates 准入费： 全部或部分的建造成本 License Fee: to compensate in full or in part the reconstruction cost • 收费构成 使用费： 全部或部分与使用有关的运营成本 Types of Fee- User Fee: to compensate in full or in part the operating based Revenue cost for usage 拥挤费： 额外增加使用者造成的拥挤成本 Congestion Fee: to compensate the extra cost caused by congestion • 规模报酬递增的公共服务 Public services with increasing scale of economy • （如电力等公用事业、公园等公共设施） (public infrastructures such as electricity and parks) 第一个价格：准入费 Part 1: License Fee 两部分定价法 Pricing composition 第二个价格：使用费或拥挤费 Part 2: User Fee or Congestion Fee

9. 收费要符合特定的条件Fee-based Revenue—Need to Fit into Specific Situations • 私人边际收益占公共产品成本的比例随人数递增 The proportion of the private marginal income in the cost of public goods increases along with the increasing users. • 用途特定且受益人明确 The purpose for use and the beneficiary are identical. • 公共产品需求具有弹性 The demand for public goods is elastic.

10. 收费自身也存在不足Fee-based Revenue Limitations • 行政管理成本及服务成本较高， 抵消收费的效率 High administrative and service cost offset certain efficiency. • 对技术和法治等条件要求较高 Sophisticated techniques and sound legal environment are preferred. • 不能作为调节收入分配的工具 The role in income redistribution is limited. • 过多收费会导致政府支出膨胀或产生财政幻觉 Over consumption may cause over government spending or fiscal illusion.

11. (三)非税收入在不同政府级次的划分The Division of Non-tax Revenue at Different Levels of Government 中央政府： 大部分属于纯公共产品 Central government: providing most of the pure public goods 税收(Tax) ： 绝对主导 dominant revenue resources 收费(Fee revenue) : 比重不大 only a small portion 地方政府： 大部分属于准公共产品 Sub-national government: providing most of the semi-public goods 税收(Tax)： 主导地位 Dominant revenue resources 收费(Fee Revenue)：比重较大 Large portion

12. 税收 Tax 非税收入 Non-tax 在财政收入中的地位 Role in Government Revenue 基本来源和主体 Primary Resources 补充形式 Supplementary 稳定性程度 Stability 比较稳定 Fair 不稳定 Unstable 与公共服务的对应关系 Benefit-cost matching 无直接对应关系 Not direct 直接且明显 Direct and identical 立法层次 Level of Legislation 权限集中、层次高 Centralized and high 权限分散、层次低 Decentralized and low 征收主体 Collection Authority 税务机关为主Dominated by taxation bureaus 主体较多 Diversified (四)非税收入与税收的比较The Comparison of Tax and Non-tax Revenue

13. 二、政府非税收入政策与管理的国际比较International Comparison on Non-tax Revenue Policy and Management • 市场经济国家非税收入基本状况 Current Status of Non-tax Revenue in Market Economies • 市场经济国家非税收入管理的主要特点 Main Characteristics of Non-tax Revenue Management in Market Economies

14. (一)市场经济国家非税收入基本状况Current Status of Non-tax Revenue is Market Economies 市场经济国家非税收入主要来源( Main Resources)： 政府提供的商品或劳务销售收入、国家资源收入、国有企业利润、政府投资收益、政府收费收入、专卖（营）收入、罚款收入、彩票收入、政府利息收入等 Goods or services provided by government, state resource usage charges, Profit on State-owned enterprise operation, income of government investment, government fee charges, royalty/license income, fines, lottery contributions, and interest income of government funds.

15. 各国非税收入主要来源比较Comparison on Non-tax Revenue Resources 加 拿 大 (Canada) • 国有企业取得的利润、分红及股权收益 Profits,dividends and equity returns from state-owned enterprises • 国有资产租赁、出售、出让、转让取得的收入 Income from leasing, sales, disposals, and transfers of state-owned assets • 国有森林、矿山、石油和天然气、渔业、水利等资源勘探、开发而取得的收入 Income from the exploitation of state forest, mines, oil and gas, fishery, and irrigation facilities. • 酒类和博彩专营收入 Alcohol and gambling income • 特许权、执照和许可证收费 Licensing charges • 公共服务的收费收入 User fees of public services • 罚没收入 Fines • 利息收入 Interest income

16. 澳 大 利 亚 (Australia) • 公共物品和服务销售收入 Sales of public goods and services • 投资分红收入 Dividends from Investment • 规费和罚款 Fees and Fines • 捐赠收入等 Donations, etc.

17. 芬 兰 (Finland) 中央 (Central)： • 国家养老基金转移支付收入 Transfer Payment from National Pension Fund • 国有企业私有化收入 Income from the Privatization of State-owned Enterprises • 国家经营的彩票和赌博机构利润 Profit from Lottery and Gambling Business Operated by Government • 芬兰投币机协会利润 Profit from Finland Bingo Association • 股息收入 Dividend Income • 收费收入 Fee Income 地方(Local)： • 水费、废物处置费、电费、公共交通费及医疗收费等。Water Usage Fees, Waste Charges, Electricity Charges, Transportation and Medical Charges

18. 非税收入在不同政府级次的划分The Division of Non-tax Revenue at Different Levels of Government • 总体来看(Overall)：税收占主导地位 Tax Dominated 非税收入占辅助地位: Non-tax Supplemented • 政府级次越低，非税收入占本级财政收入的比重越高 The lower the government level, the higher the proportion of non-tax revenue in government revenues. • 发达国家(Developed Countries)： 中央政府10%以下 Less than 10% for Central Government 州或省级20%左右 About 20% for State or Provincial Government 市级约占20%—50% About 20-25% for Municipality Government

19. 年 份 Year 2000 2001 2002 2003 2004 政府总收入（亿加元） Total Government Revenue (100mil,Canadian $) 1840.2 1973 1959 1956 2040.7 非税收入（亿加元） Non-tax Revenue (100mil,Canadian $) 113.7 122.7 125.8 129.4 127.8 非税收入占政府总收入的比 重(％) Non-tax to Total 6.2 6.2 6.4 6.6 6.3 加拿大联邦非税收入变动(2000-2004)Canadian Federal Non-tax Revenue (2000-2004) 注：加拿大联邦非税收入主要来源于国有资产经营收益，占本级财政收入的比重略高于6%，只起补充作用。

20. 年 份Year 2000 2001 2002 2003 2004 政府总收入(亿加元) Total Government Revenue (100mil, Canadian $) 2160.9 2381 2297.9 2350.3 2474.7 非税收入（亿加元） Total Government Revenue (100mil,Canadian $) 531.5 667.9 577.9 601.8 636.7 非税收入占政府总收入的比重(％) Non-tax to Total 24.6 28.1 25.1 25.6 25.7 加拿大省级非税收入变动(2000-2004)Canadian Provincial Non-tax Revenue (2000-2004) 注：省级非税收入来源渠道广泛，包括酒类和博彩专营收入、国有资源收入、国有资产经营收益、收费收入等，其占本级财政收入的25%左右，成为省级政府的重要收入来源

21. 年 份 Year 1999 2000 2001 2002 2003 政府总收入(亿加元) Total Government Revenue (100million,Canadian $) 466.8 457.1 470.8 491.4 503.4 非税收入（亿加元） Non-tax Revenue (100million,Canadian $) 132.6 140.2 144.3 151.5 153.9 非税收入占政府总收入的比重(％) Non-tax to Total 28.4 30.6 30.7 30.8 30.6 加拿大地方政府非税收入(2000-2003)Canadian Local Non-tax Revenue (2000-2003) 注：地方非税收入主要来源于提供公共服务的收费收入，其占本级财政收入30%左右，与联邦和省级政府相比，地方政府更加依赖于非税收入。

22. 年 份Year 1997 1998 1999 2000 2001 政府总收入(亿新元) Total Government Revenue (100 million NZ$) 347.8 355.8 363.6 365.3 381.5 非税收入（亿新元） Non-tax Revenue (100 million NZ$) 28.6 26.0 42.0 24.9 24.1 非税收入占政府总收入的比重(％) Non-tax to Total 8.2 7.3 11.6 6.8 6.3 新西兰中央政府非税收入(1997-2001)New ZealandCentral Government Non-tax Revenue (1997-2001) 注：新西兰中央政府非税收入主要来源于管理性收费、罚款收入、 国有企业获得的分红收入等，非税收入总量不大；

23. 年 份 Year 1997 1998 1999 2000 2001 政府总收入(亿新元) Total Government Revenue (100 million NZ$) 2.16 2.07 2.04 2.31 2.32 非税收入（亿新元） Non-tax Revenue (100 million NZ$) 1.15 1.05 1.01 1.16 1.11 非税收入占政府总收入的比重(％) Non-tax to Total 53 51 49 50 48 惠灵市地方政府非税收入变动(1997-2001)Wellington Municipality Government Non-tax Revenue (1997-2001) 注：地方政府非税收入主要来源于使用市政设施的收费收入、社区 公共服务收入等，其占地方政府收入的一半左右。

24. (二)市场经济国家非税收入管理主要特点Main Characteristics of Non-tax Revenue Management in Market Economies • 严格依据法律规定，实行分级管理 • 加拿大：三级政府各自依据有关法令分别管理本级非税收入 • 澳大利亚：收费审批权集中在联邦和州两级，收费经联邦国会或州议会批准，以联邦或州法律形式颁布实施 • 芬兰：中央政府收费法律构架包括：宪法、国会制定的法律以及部门颁布的规章，地方政府收费主要由地方议会审批

25. 按照成本补偿原则，合理核定收费标准Proper Pricing on Cost Basis • 加拿大：对使用者收费不得超过成本，国库部制定专门的成本费用计算公式。特许权收费标准按市场价值确定，其他服务收费标准要低于成本费用。 • 澳大利亚：联邦国库部根据生产力委员会提供的情况核定收费标准；州政府收费标准由州财政部门按照成本补偿原则核定。 • 芬兰：受公共法律约束的行为：一类按照成本收费（如驾驶执照），另一类按低于成本收费或免费提供（如卫生保健、教育）；政府商业行为：收费按市场原则进行，通过公开竞争确定。

26. 实行听证协调制度，广泛征求各方意见Implementing Public Hearing System 以加拿大为例 • 设立新的收费项目或修订收费标准之前，采取适当方式通知缴费人 • 就有关问题与缴费人进行磋商并达成共识 • 设立答辩程序，阐明对缴费人提出意见和建议的吸收程度及其原因

27. 统一纳入财政预算，政府集中管理收支Consolidated Government Budget and Centralized Management on Government Revenues and Expenditures • 加拿大 • 联邦政府收费统一缴存到“综合收入基金”帐户中 • 收费收入原则上由政府统一安排使用 • 有关部门和机构开支，必须列入部门或单位预算，并事先获得国库委员会和议会的批准 • 澳大利亚 • 将非税收入全部计入政府收入统一账户 • 相关支出由财政部门通过预算统筹安排

28. 采取多种收缴方式，切实加强征收管理Strong Non-tax Revenue Collection Management • 加拿大 • 联邦：加拿大海关和收入总局负责征收 • 省级和地方：收缴方式多样，如“消费者自动银行”自动划转、由金融机构代办缴付、通过电话委托缴付、通过邮寄付款、直接向征收机构缴纳。 • 澳大利亚 • 针对不同非税收入项目，采取不同的征管办法。 • 比如，悉尼市对分散的公共停车场收费，由缴费人直接投币，财政部门派人定期收集入库；对专门的公共停车场收费，财政委托专人征收，定期上交财政账户 • 芬兰 • 银行缴费 • 网上付费 • 邮寄付费

29. 建立收支制度，强化社会公众监督Established Revenue-expenditure System and Transparent to Public • 加拿大 • 收费前，收费机构通过媒体公布收费项目和标准 • 每年在向议会报告财政收支预算时要包括收费内容 • 在国库部设立联络点，听取缴费人的意见 • 在政府《公共会计》、部门和单位《年度报告》中详细反映收费收支情况。 • 芬兰 • 审计机构进行审计 • 芬兰公平竞争管理局进行调查 • 有关部门监督检查

30. 三、中国政府非税收入管理情况及政策取向The Status of Non-tax Revenue Management in China and the Policy Suggestions • 中国政府非税收入管理的历史沿革 • 中国政府非税收入管理基本情况 • 中国政府非税收入管理存在的主要问题 • 中国政府非税收入的政策取向

31. (一)中国政府非税收入管理的历史沿革History of China’s Non-tax Revenue Management • 1982—1994 征收“两金” • 能源交通重点建设基金 • 预算调节基金 • 1994—1998 预算外资金管理制度 • 出台多项行政事业性收费和政府性基金 • 收费基金规模膨胀，政府收入分配机制不规范 • 形成与一般预算并行的预算外资金管理制度 • 1998—至今 预算外资金管理向非税收入管理转变 • 全面清理整顿收费基金 • 打破了预算外资金管理体系 • 加快建立健全非税收入管理法制建设

32. (二)中国政府非税收入管理基本情况ⅠChina’s Non-tax Revenue Management Status: PartⅠ • 2004年，全国非税收入规模大约为10523亿元 相当于同期全国财政收入的39.8% • 中央政府非税收入约为1627亿元 占本级财政收入的11.2% • 省及省以下各级政府非税收入为8896亿元 占本级财政收入的74.8%

33. (二)中国政府非税收入管理基本情况ⅡChina’s Non-tax Revenue Management Status: Part Ⅱ • 广东、江苏、浙江、山东政府非税收入规模较大， 分别为939亿元、754亿元、736亿元681亿元 • 西藏、青海、宁夏、海南收入规模较小， 分别为7亿元、18亿元、37亿元和38亿元 • 其他大部分省份的收入规模在二、三百亿元左右

34. 明确了非税收入概念和管理范围ClarifiedNon-tax Revenue and its Scope • 概念：除税收以外，由各部门和单位依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得，并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。 • 范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

35. 建立了非税收入审批制度Established Non-tax Revenue Approval System • 行政事业性收费实行中央和省两级审批制度，由国务院或省级政府及其财政、价格部门批准； • 政府性基金由国务院或财政部审批； • 罚没收入按照法律、法规和规章规定收取； • 彩票公益金按照国家批准的发行额度、种类及游戏规则向社会筹集等。

36. 实行预算或财政专户管理Established Escrow Accounts or Special Accounts for Non-tax Revenues • 政府性基金、罚没收入全部缴入国库 • 中央批准的收费项目约90%缴入国库 • 国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益一部分缴入国库，一部分纳入财政专户 • 彩票公益金等其他非税收入纳入财政专户

37. 采取行之有效的非税收入收缴方式Implemented Effective Measures on Non-tax Revenue Collection System • 大部分地方实行“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴方式 • 有的地方成立了专门的非税收入征收管理机构 • 有的地方设立了收费大厅或政府办证（服务）中心，由缴款人直接申报和缴费 • 有的地方将部分非税收入委托税务机构代收 • 2002年以来，财政部在中央部门和单位推行了收入收缴管理改革

38. 编制了综合财政预算Consolidated Fiscal Budgeting System • 将非税收入纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现预算内外资金统筹安排 • 在预算安排上，根据非税收入的不同类别和性质，分别实行了基金预算、专项预算和一般预算管理 • 2002年以来，中央财政先后对41个中央部门和单位实行了“收支脱钩”管理

39. 健全非税收入监督检查制度Improved Monitoring System for Non-tax Revenue • 建立了非税收入稽查制度 • 中央部门非税收入专项检查 • 各地财政专员办进行专项检查 • 地方开展收费基金的年度稽查工作

40. (三)中国政府非税收入管理存在的主要问题Main Issues on China’s Non-tax Revenue Management • 非税收入总体规模偏大 • “越位”和“缺位”现象并存 • 非税收入管理政出多门 • 非税收入尚未完全纳入预算管理 • 非税收入管理法制建设相对滞后

41. (四)中国政府非税收入的政策取向Policy Suggestions on China’s Non-tax Revenue Management • 科学界定非税收入基本范畴，实施分类规范管理 • 纳入财政部门统一管理，合理确立分级管理权限 • 按照深化各项财政体制改革的要求，建立和完善非税收入管理制度

42. 科学界定非税收入基本范畴，实施分类规范管理To Define the Scope of Non-tax Revenue and Standardize the Management of Classified Non-tax Revenues • 行政事业性收费和政府性基金： 收费：长期存在。继续清理整顿，积极推进税费改革 基金：逐步加以限制直至取消 • 彩票公益金：深化彩票体制改革，实现彩票发行的较快增长，增加彩票公益金收入 • 国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收益：全部纳入非税收入管理 • 专营（卖）收入 ：研究将部分专营收入上缴国库 • 其他非税收入：包括罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府资金利息收入，应纳入非税收入管理

43. 纳入财政统一管理，确立分级管理权限To Include Non-tax Revenue in a Consolidated Fiscal Management System with Proper Division of Responsibilities • 财政部门代表政府统一管理非税收入 • 将行政事业性收费项目和标准审批管理，统一归口中央和省两级财政部门负责 • 政府性基金由中央财政部门负责集中管理 • 彩票公益金、国有资源有偿使用收入由中央和省两级财政部门会同有关部门负责管理 • 专营（卖）收入集中由中央有关部门统一管理，适当照顾地方利益 • 国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、政府接受捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金利息收入由同级财政部门负责管理

44. 建立和完善非税收入管理制度To Improve Non-tax Revenue Administrative System • 结合部门预算改革，将非税收入全部纳入预算管理，尽快取消预算外资金 • 结合国库集中收付制度改革，加快非税收入收缴改革步伐 • 建立健全非税收入监督机制 • 加快非税收入管理的法制化进程

45. 谢谢大家 ! Thank You!