财 政 支 出 学

1. 财 政 支 出 学 Hunan University of Commerce 行 政 管 理 支 出 ——购买支出部分 财政与金融学院

2. 【学习要点】 • 行政管理支出的性质和内容； • 行政管理支出分析； • 政府机构改革和公务员制度。 退出

3. 第一节 行政管理支出的性质和内容 • 行政管理支出的内涵、性质、内容、特征； • 行政管理支出合理范围的界定。

4. 一、行政管理支出的性质与特征 1、行政管理支出的内涵、性质、主要内容 行政管理支出：财政用于国家各级权力机关、 行政管理机关、司法检察机关、外事机构行使其 职能所费费用。 建立高效率政权机关——前提 社会资源有效配置——保证 行政管理支出 度 社会经济发展——妨碍 公众福利提高——影响

5. 性质： 维持国家政权存在、保证各级国家管理机构正 常运转所必需的费用，也是纳税人所必须支付的 成本。 内容： ①按费用职能分： • 行政支出：党政机关经费、行政业务费、干部 训练费、其他； • 公安支出：公安机关经费、公安业务费、警察 学校和公安干部训练学校经费、其他；

6. 国家安全支出：安全机关经费、武装警察部 队、内卫、边防、消防安全业务费； • 司法检察支出：司法检察机关经费、司法检察 业务费、司法学校和司法检察干部训练经费、 其他； • 外交支出：驻外机构经费、出国费、外宾招待 费、国际组织会议费。 ②按费用要素分： • 人员经费：工资、福利费、离退休人员费、其 他；

7. 公用经费：公务费、修缮费、设备购置费、业 务费。 行政管理经费：人大、党派、政协、 人民团体、政府机关、乡镇干部、居 委会、人武部 公检法经费：公安、安全、司法、法 行政管理支出 院、检察院 武装警察部队：内卫、边防、消防 对外援助支出： 外交外事支出：驻外机构、出国、招 待、其他

8. 我国行政管理支出结构表 年份 行政管理 行政管理费 公检法经费 武警部队经费 对外援助 总支出 数额 数额 比重 数额 比重 数额 比重 数额 比重 （亿元） 1995 940.0 538.3 57.3 298.8 31.8 73.9 7.9 29.0 3.1 1996 1125.0 622.2 55.3 382.7 34.0 87.9 7.8 32.2 2.9 1997 1293.6 703.7 54.4 433.4 33.5 120.9 9.3 35.5 2.7 1998 1455.9 725.5 49.8 554.0 38.1 139.2 9.6 37.2 2.6 1999 1668.8 822.9 49.3 648.3 38.8 158.4 9.5 39.2 2.3 2000 1974.1 9965.5 48.9 760.5 38.5 202.2 10.2 45.9 2.3 2001 2396.6 1212.5 50.6 916.2 38.2 220.7 9.2 47.1 2.0 2004 4407.7 2417.0 54.8 1548.1 35.1 287.1 6.5 60.7 1.4 平均值 1550.6 798.7 51.5 570.6 36.8 143.3 9.2 38.0 2.5

9. 2、行政管理支出的主要特征 政府是生产者和消费者的混合物，作为生产 者，提供公共物品，保障社会秩序和市场机制的 正常运转，需公用经费；作为消费者，维持国家 机器正常运转，保证政府实现生产者的职能服 务，需私人经费，故必须行政管理支出。 • 管理性支出。公务支出、人员经费； • 公共性支出。来源税收、使用大众； • 具有刚性。法律程序、相对稳定； • 消耗性支出。非生产经营性。

10. 二、行政管理支出合理范围 1、行政管理支出合理范围的界定 政府所提供各种公共品范围。 • 公用经费，现时公用经费的数量是否为实现政 府的行政管理职能所必需，不存在过剩、超额 增长； • 人员经费，现时人员经费的数量是否能够充分 适应政府实现其行政管理职能所必需，不存在 过剩、超额增长。 2、行政管理支出合理范围的原则

11. 政府行政管理职能范围既定下，行政管理支出 MC ＝ MR，行政管理支出数量最优。 ※案 例: 政府是可以破产的 橘县是美国加利福尼亚州南部一个县，盛产柑 橘，也是加州最富有地区，全县GDP达1180亿美 元，人均收入7万美元。但1994年12月6日，却不 得不宣布财政破产。 导致县政府破产的原因在于，主管县财政税收 和公共存款的司库Robert Citron把政府资金投 入华尔街债券市场，投资失利，造成财政损失17

12. 亿美元，超出政府财政资金承受能力，发生支付亿美元，超出政府财政资金承受能力，发生支付 危机，县政府只好宣布破产。 作为司库，运用财政资金进行投资以增加政府 收入是其正当职责，其中并不涉及挪用公款或贪 污腐败等问题。 县政府曾努力寻求州政府和联邦政府提供财政 支持，但遭拒绝。认为其破产的根本原因是当局 对财政管理不善，须自寻解决之路。 宣告破产后，市政当局成立了危机处理小组。 • 解雇一部分公务员，以节省工资支出；

13. 压缩固定资产投资和削减公共服务项目； • 努力和债务人进行谈判，请求延长还债期限， 承诺以县未来税收偿还债务。 八个月后，才结束危机，恢复正常。

14. 第二节 行政管理支出分析 • 行政管理支出的总量分析； • 人员经费与公用经费； • 行政管理支出的地区结构。

15. 总量——增加 行政管理支出变动趋势 速度——波动 结构——失衡 管理性＋公共性？ 一、行政管理支出的总量分析 一般趋势： 绝对数增长，在财政支出总额中所占比重下 降。 1、占GDP比重先降后升，快于GDP增长速度—— 效率低。

16. 行政管理支出与GDP对比 单位：亿元 年份 GDP GDP增速 行政管理费 行政管理费增速 比重 1952 679.0 一 15.49 一 2.28 1955 910.0 一 21.54 一 2.37 1960 1457.0 一 31.39 一 2.15 1965 1716.1 一 26.34 一 1.53 1970 2252.7 一 32.00 一 1.42 1975 2997.3 一 41.81 一 1.39 1980 4517.8 一 75.53 一 1.67 1985 8964.4 一 171.06 一 1.91 1990 18547.9 9.69 414.56 7.33 2.24 1991 21617.8 16.55 414.01 －0.13 1.92 1992 26638.1 23.22 463.41 11.93 1.74

17. 1993 34634.4 30.02 634.26 36.87 1.83 1994 46759.4 35.01 847.68 33.65 1.81 1995 58478.1 25.06 996.54 17.56 1.70 1996 67884.6 16.09 1185.28 18.94 1.75 1997 74462.6 9.69 1358.85 14.64 1.82 1998 78345.2 5.21 1600.27 17.77 2.64 1999 81910.9 4.55 2020.60 26.27 2.47 2、占财政收入比重基本呈上升趋势，超过财政收 入增长速度——平衡差。

18. 财政收入与财政支出基本情况 单位：亿元 年份 财政收入财政收入增速% 财政支出 财政支出增速% 1952 173.94 一 172.07 一 1955 249.27 一 262.73 一 1960 572.29 一 643.68 一 1965 473.32 一 459.97 一 1970 662.90 一 649.41 一 1975 815.61 一 820.88 一 1980 1159.93 一 1228.83 一 1985 2004.82 一 2004.25 一 1990 2937.10 6.21 3083.59 9.20 1991 3149.50 7.23 3386.62 9.83 1992 3483.40 10.60 3742.20 10.50 1993 4349.00 24.85 4642.30 24.05

19. 1994 5218.10 19.98 5792.62 24.78 1995 6242.20 19.63 6823.72 17.80 1996 7408.00 18.68 7937.55 16.32 1997 8651.10 16.78 9233.56 16.33 1998 9876.00 14.16 10798.18 16.94 1999 11444.10 15.88 13187.67 22.13 3、占财政支出比重持续增加，超过财政支出增长 速度——依赖性。

20. 行政管理支出占财政收支比重 年份 占财政收入比重% 占财政支出比重% 1991 13.15 12.22 1992 13.30 12.38 1993 14.58 13.66 1994 16.24 14.63 1995 15.96 14.60 1996 16.00 14.93 1997 15.71 14.72 1998 16.20 14.82 1999 17.66 15.32

21. 行政管理支出弹性：财政支出每增加1个百分点 时，相应的行政管理支出增加的百分点数，理想 取值0～1。 行政管理支出增长率 　行政管理支出弹性＝ —————————— 　　　　　　　　　 财 政 支 出 增 长 率

22. 80年代以来我国行政管理支出弹性 年份 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 弹性 1.24 0.92 1.72 1.25 869.50.29 1.88 3.16 0.80 年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 弹性 -0.01 1.14 1.53 1.36 0.99 1.16 0.90 1.05 1.19 支出水平波动剧烈，实际波幅（剔除物价因 素）小于名义波幅。

23. 50% △名义增速 40% △实际增速 30% 20% 10% 0% 1980 1985 1990 1995 2000 －10% 行政管理支出名义增速与实际增速对比

24. 二、人员经费与公用经费 个人经费——行政人员行使职责 行政管理支出 公用经费——政府机构开展公务 结 构 1、人均经费与实际人均经费变动情况 行政管理支出 行政管理部门人均经费＝ ——————— 从 政 人 员 数

25. 行政管理部门人均经费变动情况 项目 行政管理支出 从政人员数 人均经费 年份 （万元） （万人） （元/人） 1991 4140100 974 4250.6 1992 4634100 996 4652.7 1993 6342600 1030 6157.9 1994 8476800 1017 8335.1 1995 9965400 1027 9703.4 1996 11852800 1075 11025.9 1997 13588500 1093 12432.3 1998 16002700 1097 14587.7 1999 20206000 1102 18335.8

26. 人均经费不断提高，由行政管理支出总量高速 增长引起； • 个人经费比重降低，由从政人员数增速慢于行 政管理支出总量增速引起。 2、个人经费及主要组成部分变动情况 个人经费各主要组成部分增速变动情况（%） 项目 行政管理 总平均工 从政人员 离退休 保险福利 年份 支出增速 资增速 工资增速 费增速 费增速 1986 28.68 15.77 20.32 18.40 25.20 1987 6.72 9.78 8.26 22.30 21.20 1988 23.18 19.74 16.28 28.20 31.50

27. 项目 行政管理 总平均工 从政人员 离退休 保险福利 年份 支出增速 资增速 工资增速 费增速 费增速 1989 18.55 10.76 9.78 17.30 17.70 1990 15.75 10.59 12.75 23.90 22.30 1991 13.36 9.35 7.67 19.00 17.40 1992 23.57 15.85 21.67 24.90 20.10 1993 26.19 24.35 26.63 31.60 26.50 1994 36.1534 6241.57 40.60 18.90 1995 19.64 21.20 11.37 24.70 20.30 1996 19.26 12.91 14.73 19.70 16.00 1997 14.64 4.19 10.10 15.40 12.20 1998 17.77 15.60 11.32 15.80 8.35 1999 26.27 11.59 15.51 一 一

28. 离退休费增速快； • 工资增速慢于行政管理支出总量增速。 3、我国行政管理费规模及国际比较 现状： 行政管理费在各项支出中增长速度最快，占财 政支出的比重持续上升，近年才有所下降。 国际比较： 行政管理费占财政支出的比重高于其他国家， 增速也快于其他国家。

29. 行政管理费增（减）变化及其占财政支出比重（％）行政管理费增（减）变化及其占财政支出比重（％） 年份 行政管理增速 财政支出增速 占财政支出比重 1978 13.3 33.0 4.4 1980 16.7 －4.1 5.4 1985 4.3 17.8 6.5 1990 15.8 9.2 9.8 1995 19.6 17.8 12.8 1999 15.0 22.1 11.6 2000 17.2 22.5 13.1 2001 22.9 19.0 6.4 2002 35.6 15.7 13.5 2003 15.7 11.8 13.9 2004 18.1 15.6 14.3 2005 19.1 19.1 14.3

30. 若干国家1995年行政管理支占财政总支出比重（%）若干国家1995年行政管理支占财政总支出比重（%） 国别 印度 韩国 泰国 荷兰 美国 英国 澳大利亚 比重 7.20 4.6310.6310.25 9.20 7.10 9.04 各国行政支出占财政总支出比重趋势图

31. 4、行政经费支出效率评价 结构上向公用经费倾斜。 原因（公用经费膨胀）： • 社会发展，公用经费的合理增长； • 经济总体增长水平、财政收支规模，结构扭 曲； • 政府职能范围、机构设置种类，膨胀臃肿； • 行政效率、管理费使用效率，效率低下； • 公用经费界定、预算约束，不明软弱； • 人口众多、事务繁杂，包揽过多。

32. 三、行政管理支出的地区结构 1、地区行政管理支出的基本情况 从1999年全国31个省、市、自治区行政管理支 出及相关指标看： • 行政管理支出：全国平均水平25.7亿元，广东 为平均水平的2.88倍、山东2.11倍、江苏1.82 倍；海南仅为平均水平的24.1%、青海23.0%、 宁夏15.6%； • 人均行政管理支出：全国平均水平80.5亿元， 西藏为平均水平的4.22倍、上海1.63倍、北京

33. 1.58倍；湖南仅为平均水平的55.9%、重庆 54.5%、江西53.7%； • 人均经费：全国平均水平7914.6元，西藏为平 均水平的2.5倍、上海1.79倍、浙江1.38倍；北 京仅为平均水平的68.3%、江西66.6%、河北 61.2%。 2、地区行政管理支出决定因素分析 • 总量看，行政管理支出水平取决于财政支出、 从政人员数、人口数，与GDP水平、财政收入 水平关系不大，非量入为出；

34. 比重看，行政管理支出占财政支出或收入落后 地区支出占财政收支高，支出刚性。

35. 第三节 政府机构改革与公务员制度 • 市场经济条件下政府的一般职能与政府机构的 设置； • 我国的政府机构改革； • 国家公务员制度。

36. 一、政府一般职能与政府机构设置 政府职能范围决定行政管理支出规模。 1、政府一般职能 外部保障——创造环境 政府任务 内部调控——协调发展 经济职能： • 促进市场健康有序运行。 维持秩序、制定法规； • 提供和保障社会公共品和服务。

37. 直接投资、严格规制； • 保护自然环境。 补充纠正、降低影响； • 收入再分配和社会保障。 公正公平、后顾之忧； • 宏观调控国民经济。 速度、结构、方向。 ※案 例： 无 为 而 治 在蒙大拿州一个偏远的山谷，一牧民正在放

38. 牧，一高级轿车突至，开车人为穿着考究之人，牧，一高级轿车突至，开车人为穿着考究之人， 放下车窗对牧民说：“我敢打赌，我能非常准确 地说出你的牛群有多少头牛，如果我的判断正 确，你就送一头小牛给我，干不干 ？ ” 牧民：“当然，为什么不呢？ ” 开车人取出戴尔笔记本电脑，连接上摩托罗拉 移动电话，登录美国航天局主页，申请一个CPS 卫星定位系统服务，明确自己所在位置要求，另 一颗卫星提供所在位置高清晰照片，将照片发给 德国汉堡数字图像处理中心处理，收到电子邮

39. 件，将数据输入电子表格系统用微型高度惠普激件，将数据输入电子表格系统用微型高度惠普激 发给德国汉堡数字图像处理中心处理，收到电子 邮件，将数据输入电子表格系统用微型高度惠普 激光打印机打印出150页全彩报告。 开车人：“哈哈，1586头，怎么样？ ” 牧民：“完全正确，好吧，你自己可以选一头 带回去了？” 牧民：“嗨，如果我能准确地猜出你的职业， 你能把它还给我吗？ ” 开车人：“当然，为什么不呢？”

40. 牧民：“你一定是个国会议员。” 开车人：“哇！太准确了！你怎么猜得这么 准？” 牧民：“根本就用不着猜，你们总是这样： 第一，没有人请你们来，可你还是来了； 第二，你们愿意花大量的时间和金钱去研究一 个问题，其实你想要的答案我早就知道了； 第三，我没有向你提出任何问题，可你却能自 己制造出问题； 第四，你们总是夸夸其谈，显得非常能干，总

41. 喜欢拿所谓准确的数据说话，但你们并不了解那喜欢拿所谓准确的数据说话，但你们并不了解那 些数据背后的实际情况。比如你知道我牧群的数 字，可是我要告诉你，我放的是羊群而不是牛 群！” 牧民伸出双手： “好了。现在把我的牧羊犬还 我吧。” 2、政府机构设置基本原则 • 社会需要原则； • 职能种类和工作量大小原则； • 节约和效能原则。

42. ※案 例：政 府 寻 租 河南郑州市政府设有一个“馒头办”机构， 市、区两级均有。名义上规范馒头市场，实际以 权谋私。 “馒头办”规定，生产馒头的企业要办许可 证。 市1100元/证，区1600元/证，到指定粮店买 面，每袋多交0.5元，每月最少要购600袋面。粮 店每袋再加0.5元（共1元）交给“馒头办”。 先有所不为然后有所为。

43. 二、我国的政府机构改革 膨胀—精简—再膨胀—再精简。 • 1983—1984年：因1979年到1982年政府机构大 膨胀，国务院机构由100个减至61个，机关工作 人员由5万余人减至3.2万人； • 1987—1988年：因1984年底到1988年底又一轮 政府机构大膨胀，国务院机构由72个减至65 个，机关工作人员由5.3万余人减至4.5万人； • 1993—年：因1989年到1993年又一轮政府机构 大膨胀，国务院机构由86个减至59个，机关工

44. 作人员由3.7万余人减至2.9万人。 几何级数效应：中央多设1个机构，全国县以上 部门就需多设3000个。 1、改革的目标 中国特色行政管理体制。 • 行政管理体系：办事高效、运转协调、行为规 范； • 公务员制度：竞争、功绩、法制、党管； • 行政管理干部队伍：高素质、专业化。 2、改革的原则

45. 转变政府职能，实现政企分开； • 精简、统一、效能，实行精兵简政； • 权责一致，克服多头管理、政出多头； • 依法治国、依法行政，加强行政体系的法制建 设。 3、改革的重点 国务院组成部门由40个减少为29个。 • 宏观调控部门： 4个 国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、 财政部、中国人民银行。

46. 专业经济管理部门： 8个 铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、 对外贸易经济合作部、信息产业部、国防科学 技术工业委员会。 • 教育科技文化、社会保障、资源管理部门：5个 科学技术部、教育部、劳动和社会保障部、人 事部、国土资源部。 • 国家政务部门：12个 外交部、国防部、文化部、卫生部、国家计划 生育委员会、国家民族事务委员会、司法部、

47. 公安部、国家安全部、民政部、监察部、审计 署。 政府职能： • 不再直接管理企业，企业成为市场主体； • 减少微观干预，加强宏观调控； • 减少行政审批，转变工作方式。 ※案 例： 漏 斗 效 应 从1978年至2005年的28年，我国公务员职务消 费增长了140倍以上，占全国财政总收入的比例 也从4%上升到24%。而在国外行政管理费一般只

48. 占财政收入比重的3%～6%。 当今200多个国家中，有8个小国仅设一级中央政 府；25个只设中央和地方两级政府；69个国家只设 三级政府；而我国现在却是五级制：中央―省― 市―县―乡，仅行政村总数就有68万个，“村 官”500万人。 必然产生漏斗效应： • 财政漏斗：对下抽血，对上截留； • 权力漏斗：争权夺利； • 效率漏斗：人浮于事。

49. “上午轮子转，中午盘子转，下午桌子转，晚上裙子 转”。 “知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。 “一个政府的腐败意味着一个政府的产生”。 ——詹姆斯·哈林顿 官民比例 背景资料：机构改革与我国的行政支出改革 1:7934 1:3927 1:2299 1:911 1:294 1：50 1：30 1997年 建国初期 汉朝 唐朝 明朝 清朝 1978年

50. 历史上的五次部委机构调整： • 1982年，国务院各部门从100个减至61个，人员 编制从5.1万人减至3万人； • 1988年，国务院各部委从45个减至41个，人员 比原先减少了9700多人； • 1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减 至59个，人员减少20%； • 1998年，国务院不再保留的有15个部委，组成 部门由40个减至29个； • 2003年，除国务院办公厅，由28个部门组成。