Maria Ozanira da Silva e Silva XIII International BIEN Congress Basic Income Earth Network

1. OS LIMITES DA FOCALIZAÇÃO E A TRANSIÇÃO PARA UMA RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: o Bolsa Família no Brasil Maria Ozanira da Silva e Silva XIII International BIEN Congress Basic Income Earth Network São Paulo, julho, 2010

2. SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO: contextualizando o Bolsa Família (BF) 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS:problematizando concepções, limites e possibilidades 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania 4 CONCLUSÃO:centralidade dos PTRs na América Latina – o Bolsa Família no Brasil

3. 1 INTRODUÇÃO: contextualizando o Bolsa Família (BF) • O BF, criado em 2003, é o maior programa de transferência de renda no Brasil, ocupa, com outros programas de transferência de renda (PTR), a centralidade do Sistema de Proteção Social. • Objetivos: • Combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência monetária articulada a programas estruturantes; • Promover a inclusão social das famílias beneficiárias.

4. 1 INTRODUÇÃO:contextualizando o Bolsa Família (BF) • Público alvo • Famílias extremamente pobres com renda per capita familiar inferior a R$ 70,00; • Famílias pobres com renda per capita familiar inferior a R$ 140,00. • Benefícios • Famílias extremamente pobres: benefício mensal fixo de R$ 68,00 + benefício variável mensal de R$ 22,00 por crianças e adolescentes de até 15 anos na família, no máximo três, alcançando até R$ 134,00;

5. 1 INTRODUÇÃO:contextualizando o Bolsa Família (BF) • Famílias pobres: benefício mensal variável de R$ 22,00, pago conforme o número de crianças e adolescentes de até 15 anos na família, no máximo três, alcançando até R$ 66,00; • Benefício vinculado aos adolescentes de 16 a 17 anos de R$ 33,00 mensais, até dois adolescentes por família, para sua manutenção na escola; • Benefício mínimo R$ 22,00, máximo R$ 200,00, médio de R$ 95,00; • Participação em programas estruturantes: ações complementares.

6. 1 INTRODUÇÃO:contextualizando o Bolsa Família (BF) • Alcance • Grande expansão geográfica com atendimento crescente de famílias; • Implementado nos 5.565 municípios brasileiros e no Distrito Federal desde 2006; • Até completar cinco anos, em outubro de 2008, já havia investido R$ 41 bilhões; a metade na Região Nordeste, a mais pobre do país;

7. 1 INTRODUÇÃO: contextualizando o Bolsa Família (BF) • Em 31/03/2010 famílias atendidas: 12.548.861; • Orçamento em 2010: cerca de um bilhão de reais por mês. • Condicionalidades: • Educação: manter crianças e adolescentes de 7 a 17 anos na escola; frequência regular mínima de 85%; • Saúde: vacinação de crianças de 0 a 6 anos; frequência de mulheres gestantes a exames de rotina.

8. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Focalização: “direcionamento de recursos e programas para determinados grupos, considerados vulneráveis no conjunto da sociedade”; • Universalização: “processo de extensão de bens e serviços essenciais, principalmente na educação e na saúde, ao conjunto da população de uma localidade, cidade, Estado ou País”; • Interrupção do Movimento pela Universalização de direitos sociais no contexto das políticas neoliberais; • Aumento de pressões para adoção de programas sociais focalizados em populações pobres e extremamente pobres;

9. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Déficit público: principal causa dos problemas econômicos; • Necessidade de equilíbrio fiscal mediante contenção de gastos públicos; • Atenuar efeitos dos programas de ajuste estrutural: pressão por políticas sociais focalizadas e meramente compensatórias; • No Brasil, debate polarizado entre dois estilos de política: a focalizada e a universal, o que não significa tratar-se de um debate consensual.

10. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • KERSTENETZKY, 2005 • Focalização residualista, desvinculada dos direitos sociais e referenciada na “justiça de mercado”: as políticas sociais = ações residuais. A verdadeira “política social” seria a política econômica capaz de, a longo prazo, proceder às reformas necessárias para inclusão de todos. Cabe ao mercado promover uma ótima alocação dos recursos econômicos, sendo a política social mera coadjuvante do mercado, sem a devida vinculação com os direitos sociais.

11. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Focalização como condicionalidade, referenciada na justiça reparatória: identificação do foco correto de um problema previamente especificado, para “universalizar” o programa em relação a sua população alvo. Focalização = universalização relativa; • Focalização como ação reparatória, referenciada na justiça distributiva: Corrigir injustiças passadas alocando bens e serviços a determinados grupos sociais, em razão de injustiças passadas. A focalização é requisito para universalização de direitos.

12. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Pereira (2003) • Relação entre políticas públicas e direitos sociais; • Antinomia entre os princípios e objetivos universais e seletivos; • A focalização discrimina, humilha, envergonha, estigmatiza os cidadãos, desconsidera a prevenção e a universalidade; • A focalização é antagônica à universalização; orienta-se pela concepção de pobreza absoluta e limita o papel do Estado no campo da proteção social.

13. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Concepção adotada: focalização e universalização não são opostas, nem focalização é residualismo. • Perspectivaprogressista/redistributiva, discriminação positiva. É responsabilidade do Estado, orienta-se pelas necessidades sociais e não pela rentabilidade econômica; requer complementaridade entre a Política Social e a Política Econômica; demanda ampla cobertura; boa qualidade dos serviços; estruturas institucionais adequadas e pessoal qualificado. • Focalização = é universalização relativa quando toda a população-alvo é incluída.

14. 2 A FOCALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS SOCIAIS: problematizando concepções, limites e possibilidades • Vários estudos sobre os PTRs no Brasil realçam o poder de focalização no seu público-alvo (SOARES, et al 2006; SOARES et al, 2007; SOARES, RIBAS; OSORIO, 2007, PNAD 2004; PNAD 2006);SOARES; • É muito difícil expandir a cobertura de um programa sem piorar o desempenho na seleção dos beneficiários (RIBAS; OSORIO, 2007); • Outros estudos apresentam indicadores de indícios de defasagem na focalização dos programas de transferência de renda (IBGE PNAD 2004 e 2006).

15. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Indicadores de focalização • Concentração de famílias atendidas no Nordeste; • Situação das famílias que recebiam transferência de programas sociais do governo comparadas com as que não o recebiam: menor rendimento domiciliar médio mensal; maior número de moradores por domicílio; condições inferiores em esgotamento sanitário, coleta de lixo, existência de telefone e posse de bens duráveis; concentração em atividades agrícolas; maior incidência de trabalhadores sem carteira assinada; concentração na faixa etária de 0 a 17 anos de idade; diferenças de anos de escolaridade e de analfabetismo; predominância de pretos e pardos (IBGE PNAD 2004 e 2006);

16. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Defasagem da focalização • Em 2004, 8,7% de domicílios particulares sem ou com renda de até ¼ do SM não recebiam transferência de programa social do governo; em 2006, 4,7% sem rendimento e 10,3% com rendimento de ¼ a ½ SM também não recebiam essa transferência. Em 2004, 7,6% e, em 2006, 9,4% de domicílios particulares com rendimento per capita a partir de 1 SM recebiam essa transferência (IBGE PNAD 2004 e 2006). • MDS, (www.mds.gov.br acesso em 09/06/2010): famílias cadastradas até 31/03/2010 – perfil BF - 15.790.436; atendidas: 12.548.861; % de atendidas: 79,47%; defasagem: 20,53%.

17. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Limites e dificuldades de operacionalização da focalização • Aplicação de mecanismos e critérios justos capazes de alcançar toda a população-alvo; • Caso brasileiro: território, diversidades econômica, social e política, cultura patrimonial, favor e desvio; quantidade de pequenos municípios: relações pessoais tendem a sobrepor às institucionais; • Limites e falta de transparência dos critérios de elegibilidade e dos benefícios; • Fragilidade na articulação do BF com programas estruturantes e ações complementares.

18. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Adoção de uma Renda Básica de Cidadania no Brasil • Lei 10.835/2004 (Senador Suplicy) sancionada em 8 de janeiro de 2004 instituiu uma Renda Básica de Cidadania para todos os brasileiro e estrangeiros residentes no Brasil há pelo menos 5 anos; • Implementação por etapa, começando pelos mais pobres (BF), a critério do Poder Executivo; • Complexidade do processo por envolver diferentes sujeitos, interesses e racionalidades;

19. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Argumentos desfavoráveis: econômico: o montante de recursos é muito elevado; ideológico: um programa de transferência de renda universal tem um forte potencial de desincentivo ao trabalho. • Argumentos defensores: elimina a burocracia excessiva dos programas focalizados; acaba com o estigma e a vergonha; elimina a possibilidade de dependência; eleva o nível de liberdade e dignidade; é de fácil compreensão; é transparente e contribui para a redução da desigualdade e eliminação da pobreza.

20. 3 O BOLSA FAMÍLIA: da focalização a uma renda de cidadania • Persistência de amplo espaço de circulação de argumentos conservadores, cujos sujeitos protagonistas de destaque são a mídia, segmentos das casas legislativas e segmentos da própria sociedade brasileira. • Não é pessimismo nem se deve abrir mão da luta em direção à diminuição da desigualdade e da erradicação da pobreza, mas precisamos ter clareza dos desafios a serem enfrentados.

21. CONCLUSÃO: centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil • Desmonte da universalização pela focalização; • Maior visibilidade da pobreza, sem considerar suas determinações estruturais; • Risco de limitar o debate e a intervenção à melhoria das condições de vida dos pobres, mas mantendo, controlando a pobreza e potencializando a legitimação do Estado; • Ilusão: a pobreza será resolvida pela política social; • Secundarização do bem-estar estável, sustentável, coletivo e universal;

22. 4 CONCLUSÃO:centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil • Moralismo subjacente aos PTRs: dependência, desestímulo ao trabalho e necessidade de condicionalidades; • Centralidade na educação e na saúde - teoria do capital humano, como se a educação fosse capaz de romper com a pobreza por se só; • Destaque ao acesso sem a devida atenção na expansão, democratização e melhoria dos serviços; • A natureza e o nível dos impactos nas famílias são limitados ao atendimento de necessidades imediatas, sem possibilitar mudanças mais profundas no padrão de vida das famílias;

23. 4 CONCLUSÃO:centralidade dos PTR na América Latina – o Bolsa Família no Brasil • Consequências • Manutenção da pobreza num dado patamar; • Os PTRs servem mais para controle dos pobres; • Inserção residual na sociedade de consumo. • Mérito dos PTR: já não é uma política emergencial, mas ainda não se transformou num direito; são importantes para a população pobre que atende.