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Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance

Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02). Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance. Lezione di: Roberto Finuola. Capitolo 6 Capitolo 7.

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Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance

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Presentation Transcript


  1. Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02) Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance Lezione di: Roberto Finuola

  2. Capitolo 6 Capitolo 7

  3. In statistica la moda o norma di una distribuzione di frequenza è la modalità caratterizzata dalla massima frequenza, cioè è il valore che compare più frequentemente. Una distribuzione è unimodalese ammette un solo valore modale, è bimodale se ne ammette due (ossia: se esistono due valori che compaiono entrambi con la frequenza massima),trimodale se ne ha tre, ecc. Arrow dimostra che non esiste una regola di voto che porti ad un esito ben definito ma Nel caso particolare delle preferenze unimodali il sistema di voto a maggioranza produce sempre un esito ben definito (teorema dell’elettore mediano) U = Utilità G = Quantità di beni pubblici

  4. Il Teorema dell’elettore mediano (1948-1957) Elaborato da Duncan Black (1948) Divulgato da AntonyDowns (1957) Se le preferenze di ogni elettore sono unimodali, in una votazione a maggioranza semplice tra due alternative (candidati, partiti politici, …..) vincerà colui che propone una scelta che corrisponde alle preferenze dell’elettore mediano L’elettore mediano è colui che taglia a metà l’elettorato (il 50% dei votanti ha preferenze di spesa inferiori alle sue, mentre il restante 50% ha preferenze di spesa superiori alle sue)

  5. Il teorema dell’elettore mediano U Moda G U = Utilità G = Livello di Spesa pubblica (in €) 500 1.000 1.500 Votazione per G > 1.000vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa inferiore a 1.000 €. Votazione per G < 1.000 vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa superiore a 1.000 €.

  6. Il sistema bipartitico e l’elettore mediano Livello di spesa Pubblica (L) Due partiti: D e S GS Gm G’D G’S GD Gm = Livello di spesa preferito dall’elettore mediano GS = posizione assunta da Partito S Poiché GS > GM per catturare voti il partito D assume la posizione GD dove: GM > GD < GS il partito D prenderebbe tutti i voti di chi vuole un livello di spesa < Gm e di quelli che accettano un livello di spesa leggermente superiore a Gm superando così il 50% dei voti Il Partito S reagisce scegliendo un posizione G’S dove GM > G’S < GD vincente nei confronti di GD Il Partito D reagisce scegliendo un posizione G’D dove GM > G’D < GD vincente nei confronti di GS IL PROCESSO CONTINUA FINCHE’ ENTRAMBI I PARTITI NON SOSTERRANNO LA STESSA POSIZIONE, QUELLA DELL’ELETTORE MEDIANO-

  7. Il teorema dell’elettore mediano in sintesi • In presenza di preferenze unimodali esiste un equilibrio stabile del voto a maggioranza; • il risultato del voto a maggioranza corrisponde alla preferenza dell’elettore mediano; • solo l’elettore mediano ottiene quindi con la votazione a maggioranza il risultato da lui preferito; • Il teorema spiega la “rincorsa al centro” dei partiti nei sistemi bipolari .

  8. Gli attori istituzionali delle politiche pubbliche ATTORI ISTITUZIONALI I Parlamenti statali e sovrastatali I Governi sovrastatali I Governi statali I Governi locali La PA locale, statale e sovrastatale

  9. Gli attori non istituzionali ATTORI NON ISTITUZIONALI Partiti politici Soggetti portatori di interessi (stakeholders) Esperti, consulenti….. Associazioni, reti, comunità di interessi……. Gruppi di pressione

  10. Attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche • Partiti politici • Associazioni di rappresentanza: associazioni intermedie tra uomo ed autorità politica che formano la società civile • Reti tematiche: (“Issuenetworks”) mutano a secondo del tema • Comunità di politiche (“Policy communities”) comunità informali che implicano una base di visione e conoscenze condivise • Comitologi: ruolo dei Comitati in particolare della UE • Triangoli di ferro: parlamentari, burocrati, lobbisti

  11. Intensità dei legami e numero di attori NUMERO DI ATTORI Reti tematiche Policy communities 4444444444444444444 Triangoli di ferro 8 INTENSITA’ DEI LEGAMI

  12. I gruppi di pressione I GdP usano mezzi legali ed illegali per: Ridurre i costi dell’informazione e del voto; Produrre informazioni per i politici su temi specifici e sulle preferenze degli elettori; Corrompere direttamente o indirettamente Sostenere finanziariamente le campagne dei partiti Il risultato del processo politico riflette così il potere dei gruppi di interesse.

  13. I gruppi di pressione Problema del “free rider”= riluttanza naturale degli individui a contribuire volontariamente al finanziamento dei beni pubblici. Per quei beni che sono indispensabili ma che nessuno sce-glierebbe liberamente di pagare gli Stati hanno quindi il potere di obbligare i cittadini a pagarli tramite le imposte. • Cosa rende efficace un gruppo d’interesse? • L’azione collettiva dei GP si può considerare un bene pubblico rispetto ai membri del gruppo che risente di meno del problema del free‐riding • Il costo dell’azione collettiva è privato (tempo, sforzo, denaro, …) • Il beneficio risultante è pubblico, internamente al gruppo

  14. I GdP piccoli sono più efficienti L’influenza sproporzionata esercitata da piccoli GdP, esempio: Gli agricoltori sono < 2% della popolazione USA ma ricevono ingenti sussidi federali. Gary Becker Premio Nobel 1992 per l'economia Beker suggerisce che la risposta sta nel fatto che il il problema del “free rider” è meno grave con gruppi piccoli che posso convincere tutti i membri a contribuire ai costi dell’attività di lobbying.

  15. GdP piccoli ma efficienti I piccoli gruppi riescono a risolvere meglio il problema, in quanto: 1. Osservano e puniscono i free‐rider 2. I benefici sono molto concentrati (forte incentivo a cooperare) 3. Interazioni frequenti tra i partecipanti I non beneficiari dei programmi sponsorizzati dai GdP sono molto più numerosi e le loro perdite aggregate superano i benefici dei gruppi di interesse, tuttavia, ogni perdente sopporta solo perdite piccole. Contrastare i gruppi di interesse rappresenta un bene pubblico e ogni oppositore è incentivato a comportarsi da free rider.

  16. La burocrazia Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali. Specificità dello stato moderno (burocratico) • L’accentramento del potere • Il monopolio della forza legittima • L’impersonalità del comando Max Weber Tipologia del potere in Weber • Potere tradizionale: basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità. • Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona. • Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base a essi.

  17. Tre fasi nello sviluppo delle burocrazie moderne: Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro conso-lidamento come corpi gerar-chicamente ordinati di funzionari stipendiati. 1600-1700 1800 Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello Stato di diritto Periodo della democra-zia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande. 1900 Il modo in cui nei vari paesi sono state vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra le burocrazie

  18. Modelli di burocrazia

  19. Rapporti politica-amministrazione: 1) la prospettiva dualista Politici e Burocrati sono due classi di attori distintinel processo decisionale con risorse diverse • POLITICI • Legittimità • Controllo bilancio • Potere legale • BUROCRATI • Competenza • Capacità di mobilitare gruppi clientela • Ideologia burocratica • Stabilità +

  20. Rapporti politica-amministrazione: 2) la prospettiva della politica burocratica • ruolo e peso di politici e burocrati non distinguibile • processi decisionali complessi frutto di interazioni multiple con molti attori simultanei: funzionari e politici sono solo due fra le molte altre categorie. • i confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare

  21. Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare • Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali • Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale • Si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.) • Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

  22. New Public Management (NPM) • Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primianni ’80 nel Regno Unito (Thatcher) e Stati Uniti. Poi Nuova Zelanda e Canada. • Due chiavi di lettura: • processo di cambiamento dei sistemi amministrativi; • metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public expenditure management).

  23. Fattori di specificità del NPM • Pressione per il decentramento organizzativo e smembramento delle organizzazioni burocratiche • - autonomia manageriale, • - responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati • 2. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni/agenzie pubbliche • – affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici (contracting in) • – franchising di servizi • – coinvolgimento del settore no profit • 3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici • – razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse • – adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cashlimits e cash planning) • – processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali

  24. Il New Public Managment

  25. Il New Public Managment I campi di mo-dernizzazione

  26. New Public Management: caratteristiche Priorità Oggetto di riferimento Natura delle relazioni esterne alla PA Natura delle relazioni interne alla PA Approccio Teorie di riferimento Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalità gestionali nelle PA Management. Efficienza interna. Logi-che di funzionamento delle singole amministrazioni pubbliche Competizione/contrapposizione pub-blico/privato. Frammentazione/di-sgregazione del sistema PA Separazione dal livello politico am-minstrativo/gestionale Strumentalista. Specializzazione Approcci aziendali manageriali

  27. Public Expenditure Management = Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie Priorità di intervento Tecniche utilizzabili Pianificazione (policy planning) Individuazione delle risorse e distribuzione Sistemi di budget Pianificazione pluriennale Verifiche e Audits, Controlli di efficienza Sviluppo e miglioramento organizzativo Decentramento dei poteri e responsabilità tra centro e agenzia di spesa. Reporting Implementazione del budget Sistemi di cash management Misurazione dei costi. Tecniche di evaluation

  28. Dal New Public Management alla Public Governance Government esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale Governance stile di governo basato sulla ricerca del con-senso (partenariato) • Fattori di sviluppo della Governance • Complessità delle decisioni di policy • Cresce il numero degli attori (pubblici e privati) • Arene politiche nazionali sempre più interconnesse • Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza per guidare le singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale.

  29. L’evoluzione • Nuovo stile di governo distinto dal modello gerarchico. • Maggior grado di cooperazione e interazione tra Stato e attori anche non statali • Reti decisionali pubbliche e private • Nuovi processi di elaborazione/determinazione/realizzazione e implementazione di policies. Metodo della concertazione e del partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati

  30. Ambiti di applicazione della Governance Contesto economico. 1937 Ronald Coase (meccanismi di coordinamento interni all’impresa). Corporate governance Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfare per ottenere finanziamenti (good governance) Contesto europeo: principio di sussidiarietà Libro bianco sulla governance - COM(2001) 428 Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alla decisione

  31. Il processo di decision-making nella Governance Decisioni Risultati

  32. Government vs. Governance (1/2) Government Governance Definizione Attori Focus Struttura Funzioni Esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale Numero contenuto Strutture organizzative e funzioni Sistemi chiusi. Competenze, gerarchia Scarsa consultazione, nessuna cooperazione per attuare le politiche Creare consenso intorno a determinate scelte Pubblici e privati. N.ro elevato Processi, politiche e outcome Sistemi aperti, partecipazione volontaria. Reti e partnership Maggiore consultazione

  33. Government vs. Governance (2/2) Government Governance Strumenti Modalità di interazione Contenuti decisionali Conseguenze verso soggetti esterni Formali (leggi, decreti, ecc) Autorità gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili. Comando e controllo Specifici e rigidi Obbligatorie, divieti e obblighi ad agire Informali (accordi, intese, ecc) Consultazione orizzontale, rela-zioni collaborative e consenso su norme tecnocratiche. Ruolo abilitante delle PA Indicazione di criteri per decidere e per valutare la validità delle decisioni Creare la convenienza a fare o a non fare ottenendo l’adesione convinta

  34. Dalla presentazione contenuta nei materiali del corso sul sito del Dipartimento Gli obiettivi di creazione di valore della PA che la governance politica dovrebbe o potrebbe individuare Una Pubblica Amministrazione “Perfomance Oriented”. Lo stato dell’Arte in Italia Roma, 19 ottobre 2010

  35. Indice • Razionalizzazione e riorganizzazione della PA • Una PA Perfomance Oriented • una rivoluzione culturale • il nuovo management • centralità della dirigenza • i nuovi controlli • le resistenze • Riforma del lavoro pubblico • Riforma Brunetta -

  36. Una P.A. Performance-Oriented: una rivoluzione culturale • Prima: un approccio giuridico-formale • contano solo regole e procedure, non c’è attenzione a qualità e risultati • Ora: al servizio del cittadino-utente • qualità del servizio e customer satisfaction come criteri direttivi dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni • un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli di legittimità più efficaci ma meno invasivi • promuovere la crescita professionale: un piano straordinario per la formazione • maggiore trasparenza: al momento sono registrati presso il Dipartimento della Funzione Pubblica 1700 URP

  37. Una P. A. Performance-Oriented: il nuovo management • Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato • Accesso per concorso pubblico; fino al 5% dal privato con contratto a termine • Fine dell’inamovibilità dei dirigenti: incarichi a termine (da 2 a 7 anni); licenziamento dei dirigenti incapaci; valorizzazione dei capaci e meritevoli • Trattamento accessorio variabile in relazione alle performance

  38. Una P.A. Performance-Oriented:i nuovi controlli interni • Definizione annuale degli obiettivi • Un’unità di valutazione in ogni ministero o agenzia • Controllo strategico e controllo di gestione • Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e controllo strategico • Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di performance • Carte dei servizi • Verso standard di qualità a livello europeo

  39. Una P.A. Performance-Oriented: le resistenze • Il persistere di una cultura legalistica e statalistica nelle amministrazioni, nella magistratura ordinaria, nella magistratura amministrativa e contabile • La difesa dell’inamovibilità e dell’irresponsabilità degli alti burocrati in nome della neutralità dell’amministrazione • Lo spauracchio dello Spoil System • Il rifiuto della cultura della valutazione e del merito

  40. Riforma del lavoro pubblicola “privatizzazione” del pubblico impiego • Diritto privato per i dipendenti pubblici • Contrattualizzazione del rapporto di lavoro: • estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali) e valorizzazione dei contratti integrativi aziendali e individuali per promuovere professionalità e produttività • Riforma della rappresentanza sindacale • Giudice unico per tutte le cause di lavoro: • la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al giudice del lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie (conciliazione, arbitrato)

  41. Dall’inamovibilità del dirigente alla valorizzazione del suo ruolo • Prima: irresponsabilità e inamovibilità dei dirigenti in nome della neutralità dell’amministrazione (con la possibilità, discrezionale, del potere politico di procedere ad “avvicendamenti organizzativi”) • Ora: ampia capacità di scelte gestionali e di autonomia nell’arco dell’incarico; con il contratto è stabilita la durata e il termine dell’incarico; introduzione della cultura della valutazione e del merito con la possibilità di rimuovere i soli dirigenti che si sono dimostrati incapaci

  42. Il sistema retributivo della dirigenza • Prima: retribuzioni generiche e generalizzate hanno portato all’appiattimento senza nessuna distinzione nelle retribuzioni dei dirigenti • Ora: retribuzioni collegate a sistemi di valorizzazione della persona, alla rilevanza dell’incarico e alla capacità di raggiungere i risultati

  43. Rapporto tra retribuzione fissa e variabile prima e dopo la riforma(dirigenti degli Enti locali) Prima del d.lgs 29/93 Dopo il nuovo CCNL

  44. Riforma Brunetta • PUNTI CHIAVE PERFORMANCE artt. 4-10 D. Lgs. 150/2009 VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009

  45. Riforma Brunetta Strumenti • Obiettivi PERFORMANCE artt. 4-10 D. Lgs. 150/2009 • Organizzare il lavoro della PA in un’ottica di miglioramento continuo • Produrre un miglioramento tangibile e garantire una trasparenza dei risultati offrendo alle amministrazioni un quadro di azione che realizza il passaggio dalla logica dei mezzi (input) a quella dei risultati (output ed outcome) • Garantire uno spirito di coesione ed un lavoro di squadra laddove i processi amministrativi coinvolgono più strutture all’interno di una stessa amministrazione • Piano triennale di performance • Relazione annuale sui risultati conseguiti • “Giornate della Trasparenza” • Graduatoria di performance delle singole amministrazioni statali su almeno tre livelli di merito

  46. Riforma Brunetta Strumenti • Obiettivi • Cambiamento organizzativo: transizione dal modello organizzativo burocratico ad un modello di Qualità Totale • Valorizzazione del merito individuale e delle responsabilità • Raggiungimento di un livello di produttività e di soddisfazione finale dei bisogni della collettività in linea con le migliori pratiche a livello internazionale • Correlare la performance organizzativa a quella individuale (dirigenti e dipendenti) VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 • Sistema di misurazione e valutazione delle performanceorganizzative e individuali • Analisi di benchmarking

  47. Riforma Brunetta Strumenti • Obiettivi TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009 • Favorire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino • Stabilire regole certe per misurare la produttività negli uffici pubblici, premiando con riconoscimenti economici e di carriera chi lavora con impegno e competenza. • Pubblicazione sul sito internet, delle informazioni concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, l’utilizzo delle risorse • Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da pubblicare online • Creazione di un portale dedicato di raccolta dei dati a livello nazionale

  48. Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02) Per oggi finiamo qui

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