ESAPL IPVC

1. ESAPL IPVC Licenciatura em Engenharia do Ambiente e dos Recursos Rurais Economia Ambiental

2. Tema 8 Normas Ambientais, Impostos, Subsídios e Direitos Negociáveis

3. As Normas Ambientais Falou-se já, na “Apresentação 6”, sobre a existência de Normas Ambientais, ainda que nada mais sobre elas tenha sido referido. Alarguemos então a discussão sobre este tema. As Normas Ambientais constituem a forma mais habitual de regulamentação ambiental. Como vimos anteriormente, os Impostos Ambientais, de tipo Pigouviano, ainda que mais atractivosque as Normas por serem mais baratos que estas, são também pouco aplaudidos pelo conjunto de razões que na altura apresentámos, deixando o caminho aberto à implementação das Normas. Vejamos de forma resumida os principais tipos de Normas Ambientais existentes, tentando simultaneamente dar uma ideia do que se entende por cada uma delas.

4. Tipos de Normas Ambientais Normas de Qualidade Ambiental (ou norma de ambiente) aparentadas com objectivos a atingir. Estas definem as características às quais os grandes meios físicos devem corresponder (taxa máxima admissível de nitratos na água ou de SO2 ou NOx no ar); Normas de Emissão que fixam as quantidades máximas rejeitadas de um dado poluente (pesos de matéria oxidável que podem ser despejados na água, limite de emissão de ruído dos veículos). Trata-se essencialmente de uma obrigação de resultado. Normas de Produto, definindo as características próprias dos produtos (teor de enxofre de um combustível, teor de chumbo de uma gasolina, presença ou não de fosfatos nas lixívias). Normas de Procedimento, fixando os processos técnicos de produção a empregar; os equipamentos antipoluição a instalar (altura das chaminés, tipo de aspiradores). Trata-se essencialmente de uma obrigação de meios.

5. O Problema das Normas Ambientais Ainda que, como vimos, as Normas Ambientais sejam a regra no que diz respeito à regulamentação ambiental, o seu estabelecimento enferma de um problema sério. É que apenas de forma acidental o resultado da sua aplicação será economicamente eficiente, ou seja, é muito pouco provável que elas assegurem o nível óptimo das externalidades que pretendem controlar. Antes de passarmos à análise gráfica desta questão, importa ainda salientar que o estabelecimento de Normas implica também a existência de alguma agência de controlo que supervisione a actividade dos contaminadores, e que esteja investida da autoridade necessária à imposição de algum tipo de sanção a todos os prevaricadores. Se não existir este poder sancionador, o único incentivo dos contaminadores para não poluírem será apenas a sua consciência social, no caso de terem alguma. Assim, normalmente, os sistemas de Normas Ambientais costumam estar associados a sistemas de Sanções.

6. S Penalização P QS WS A Ineficiência das Normas Ambientais Vejamos então o nosso gráfico de sempre: Estabelece-se uma Norma, S, que corresponde a um nível de actividade Qs e a um nível de poluição Ws. € E impõe-se uma sanção ou penalização de montante P. Πm CEm 0 Q - actividade económica Q* Qπ W - contaminação W* Wπ

7. S Penalização P QS WS A Ineficiência das Normas Ambientais Para que a Norma seja efectiva, o contaminador deverá poluir até ao nível máximo permitido, Qs . É evidente que Qs não é óptimo, simplesmente porque é menor que Q*. De facto, a não ser que a Norma se estabeleça em Q*, ela nunca será óptima. A norma poderá coincidir com o óptimo, apenas no caso em que o óptimo seja identificável – problema que também se punha no caso do imposto ambiental ou Pigouviano. € Πm CEm 0 Q - actividade económica Q* Qπ W - contaminação W* Wπ

8. QB WB A Ineficiência das Normas Ambientais Mas neste caso também a penalização P é ineficiente. Na prática, o contaminador tem um incentivo para poluir até QB . S € Isto porque a penalização total até QB é menor que os benefícios privados líquidos obtidos contaminando. O contaminador não ultrapassará QB porque, maiores níveis de poluição provocam sanções que excedem os benefícios líquidos. Πm CEm Penalização P 0 Q - actividade económica QS Q* Qπ W - contaminação WS W* Wπ

9. QB WB A Ineficiência das Normas Ambientais Além disso, devemos ainda reforçar o facto anterior com a probabilidade que o contaminador tem de ser penalizado. Repare-se que ele tem de ser identificado pelas autoridades competentes, o que nem sempre é fácil, especialmente se na zona existirem muitos contaminadores, cada um contribuindo com apenas uma pequena percentagem para a contaminação total. Tudo isto reforça a ineficiência das normas. Na realidade o contaminador compara a sanção multiplicada pela probabilidade de ser penalizado, com o benefício líquido obtido ao poluir. S € Πm CEm Penalização P 0 Q - actividade económica QS Q* Qπ W - contaminação WS W* Wπ

10. P* A Ineficiência das Normas Ambientais A discussão anterior indica qual é o segundo requisito para que uma Norma seja óptima. Ele consiste em que a Penalização deve estar assegurada (ser garantida) e igual a P*. S € Para que uma Norma seja óptima, é necessário que ela seja estabelecida de tal forma que o nível de output que lhe corresponde seja óptimo, e que o nível de penalização seja igual a P* e se caracterize por uma certeza de 100% na sua imposição por qualquer transgressão de Q*. Πm CEm Penalização P 0 Q - actividade económica QS Q* QB Qπ W - contaminação WS W* WB Wπ

11. De novo: Impostos versus Normas • Pelo que acabámos de ver, a aplicação de impostos ambientais continua a parecer mais eficiente do que a aplicação de Normas, apesar de, como se viu, a aplicação de normas ser a regra e a aplicação de impostos ser a excepção. • Vejamos de seguida mais algumas razões para que a discussão se mantenha: • Como se viu, no caso de uma Norma, até ao nível QS o contaminador não tem qualquer incentivo para limitar a poluição, já que não pode ser sancionado por resíduos emitidos até esse ponto. Com um imposto, o contaminador continua a ser tributado, mesmo no caso da contaminação óptima (como vimos noutra apresentação). Tem portanto um incentivo constante para reduzir a poluição. • 2. No que diz respeito aos custos administrativos, parece não haver grandes diferenças entre Impostos e Normas. No caso daqueles, há os custos de supervisão e os de recolha do imposto. No caso das Normas há também todos os custos com o sistema de supervisão e ainda os de aplicação das sanções. Se uns saem mais baratos que outros, é uma questão que só pode ser determinada caso a caso. • 3. Existe uma situação em que um Imposto é claramente inferior a uma Norma. Trata-se da situação em um determinado contaminante é tão prejudicial que se torna absolutamente necessária a total interdição do seu uso. Neste caso, a curva dos Custos Externos Marginais (CEm) é vertical – qualquer uso do contaminante provoca custos infinitos. O imposto, nestas circunstâncias, não tem qualquer sentido, devendo ser substituído por uma Norma que impeça totalmente o seu uso. Nesta situação encontram-se, por exemplo, algumas toxinas ou alguns aditivos alimentares.

12. Os Subsídios Ambientais Até aqui apenas nos referimos a formas de controlo da poluição que implicam, junto dos que produzem a contaminação, pagamentos, sanções, restrições, ou outras medidas semelhantes – impostos, normas e penalizações por se exceder a norma. Mas também se poderia pensar em incentivar os poluidores a instalarem equipamentos de redução da contaminação, através da atribuição de subvenções relacionadas com a quantidade de contaminação eliminada. A ideia subjacente é pagar às empresas que contaminem abaixo de um nível previamente estabelecido. Seja S o subsídio por unidade de contaminação; W o nível estabelecido; e M o nível de contaminação de facto atingido pela empresa. Se M < W : Subsídio = S ( W - M )

13. Implicações dos Subsídios Imaginemos os equilíbrios estabelecidos, num dado momento, para uma empresa isoladamente (no gráfico da esquerda), e para o sector de actividade correspondente (no gráfico da direita). O ponto de partida é, para a empresa, aquele em que os seus custos médios (CMe) são mínimos, o que, de acordo com a teoria dos custos, corresponde ao ponto em que eles são iguais aos custos marginais (CMa). CMa € € D CMe S P 0 q Q

14. Implicações dos Subsídios Recorde-se que o custo médio (CMe) representa o Custo Total de Produção por unidade de produto produzido, ou seja, CMe = CT / Y (se Y for o total da produção). Por seu lado, o custo marginal (CMa) representa a variação (normalmente o aumento) do custo total quando se aumenta a produção total em uma unidade. Dito de outra forma, o custo marginal representa o aumento do custo total devido à última unidade de produto produzida. CMa = ΔCT / ΔY. CMa € € D CMe S P 0 q Q

15. Implicações dos Subsídios Nestas condições, forma-se o correspondente equilíbrio do sector, definido por uma dada oferta agregada S para o produto em causa. Então, o nosso ponto de partida caracteriza-se por um determinado preço P para o produto, e por uma produção q para a empresa e uma produção total Q para o sector. São estas produções que provocam a contaminação que se deseja controlar. CMa € € D CMe S P 0 q Q

16. Implicações dos Subsídios Consideremos agora que se impõe um determinado montante de imposto de tipo Pigouviano, que mais não visa que levar à diminuição da produção (e portanto da contaminação), como anteriormente se viu. O imposto, como parece óbvio, terá como consequência o deslocamento para cima das curvas CMe e CMa (uma vez que um imposto só pode aumentar os custos, sejam eles totais, médios ou marginais). CMa € € D CMe S P 0 q Q

17. Implicações dos Subsídios Como isoladamente cada empresa não tem a possibilidade de alterar o preço P, o novo equilíbrio de curto prazo que se estabelece é a empresa em causa ajustar a sua produção a q1, onde o novo CMa iguala P. NOTA: Repare-se que a partir desse ponto, o custo de produção da última unidade é maior que o seu valor de mercado, pelo que nenhuma empresa a produzirá. CMa + imposto CMa € CMe + imposto € D CMe S P 0 q1 q Q

18. Implicações dos Subsídios Mas agora, o preço P é inferior ao novo custo médio mínimo. Quer isto dizer que com imposto, o custo médio de cada unidade de produto é superior ao preço de venda do mesmo produto. Portanto, muitas empresas terão de abandonar o sector, ficando apenas as mais eficientes. Nestas condições, a curva de oferta desloca-se para a esquerda, denotando menor produção, e portanto menor contaminação. O novo equilíbrio a longo prazo é P1,Q1 para o sector e P1,q para a empresa. CMa + imposto CMa € CMe + imposto € D CMe S1 S P1 P 0 q1 q Q1 Q

19. Implicações dos Subsídios No caso de um subsídio (em vez de um imposto) a situação é bem diferente. Em primeiro lugar há que entender que neste caso, a curva de custos marginais (CMa) também sobe. Se o subsídio for de montante igual ao do imposto, as curvas CMa+imposto e CMa+subsídio são iguais. Mas então, um subsídio não deveria fazer baixar a curva de custos? Neste caso não ! Repare-se que o custo marginal é o acréscimo de custo motivado pela última unidade de produto produzida. Ora o subsídio é atribuído para se produzir menos (e contaminar menos). Portanto, à medida que a produção aumenta, a empresa vai perdendo o direito ao subsídio, que poderia receber se em vez disso estivesse a reduzir a produção. Como perder um subsídio é no fundo o mesmo que pagar um imposto, o que acontece é que em ambos os casos há uma perda financeira, de tal modo que CMa se desloca para cima em ambos os casos. Já o mesmo não se passa com o custo médio, que esse sim tem de diminuir, já que a empresa está a receber um subsídio para diminuir a sua produção (e por isso mesmo só vamos ver esse custo médio inferior ao inicial, para produções inferiores a q – no gráfico seguinte). Voltemos então aos gráficos.

20. Implicações dos Subsídios Portanto, o equilíbrio de curto prazo vai ter lugar onde o preço é igual ao novo custo marginal – de novo q1, igual à situação com imposto. Quer isto dizer que, a resposta de curto prazo das empresas às situações com imposto e com subsídio é igual. CMa + imposto = CMa + subsídio CMa € CMe + imposto € CMe - subsídio D CMe S1 S P1 P 0 q1 q Q1 Q

21. Implicações dos Subsídios Mas a resposta a longo prazo tem de ser diferente. Repare-se que agora o preço P supera o novo custo médio. Portanto, há um incentivo a que novas empresas entrem no sector, deslocando a oferta agregada para a direita (S2). O novo equilíbrio passa então para P2,Q2 para o sector, e P2,q2 para a empresa. CMa + imposto = CMa + subsídio CMa € CMe + imposto € CMe - subsídio D CMe S1 S P1 S2 P 0 q2 q1 q Q1 Q Q2

22. Implicações dos Subsídios Que se passa então com a contaminação ? Note-se que agora o que nos interessa é a evolução a longo prazo. Com os impostos, diminui a produção do sector (seja ele qual for), reduzindo-se assim a contaminação. Como se viu, no caso dos subsídios, aumenta a produção do sector, pelo que a prazo a contaminação também deverá aumentar. No caso do subsídio, ainda que a produção e a contaminação por cada empresa diminuam, o facto de o número de empresas aumentar faz com que a contaminação global também aumente. Os subsídios introduzem portanto o risco de alteração das condições de entrada e saída de empresas do sector contaminador, fazendo com que a contaminação possa crescer, em vez de diminuir.

23. Os Direitos Negociáveis (mercado de direitos de poluir) A ideia dos Direitos Negociáveis de Contaminação foi introduzida por J. H. Dales em 1968. Com ela propõe-se estabelecer um conjunto de direitos de propriedade exclusivos e transferíveis, logo trocáveis no mercado, sobre os bens até então livres (água, ar, etc..). O preço do direito de poluição fixar-se-á livremente no mercado, o qual deverá ter todas as características de um mercado concorrencial. O funcionamento é o seguinte: o Estado, ou o organismo que tutela este mercado, decide de antemão sobre a quantidade de poluição aceitável no meio ambiente (através da fixação, por exemplo, de uma norma ambiental) e põe à venda no mercado de títulos os direitos de poluição que representam a quantidade de poluição correspondente ao objectivo de qualidade ambiental definido pela norma. Cada detentor dos títulos terá portanto o direito de verter uma quantidade de poluição correspondente ao montante detido. Quanto ao resto, ele deverá despoluir.

24. Os Direitos Negociáveis O gráfico seguinte ilustra os elementos básicos dos Direitos Negociáveis de Poluir. Cmd é a curva do custo marginal de despoluição. Note-se que quanto maior for a redução da poluição, maior será o custo de despoluir mais uma unidade (como seria lógico). O eixo horizontal mostra os níveis de emissões e o número de direitos. O número óptimo de direitos será 0Q*, e o seu preço óptimo será 0P*. Se as autoridade procuram atingir um óptimo Paretiano, devem emitir 0Q* direitos. S* mostra a curva de oferta de direitos: absolutamente inelástica, ela não responde a alterações no preço dos direitos. € S* Cmd CEm P* 0 Contaminação Direitos negociáveis Q*

25. Os Direitos Negociáveis Repare-se que o que se acaba de dizer é perfeitamente compatível com as leis da oferta e da procura, uma vez que Cmd mais não é que a curva de procura dos direitos de poluir. Por exemplo, a um preço P1 o contaminador comprará 0Q1 direitos, porque lhe sai mais barato reduzir a contaminação de Q2 a Q1 que comprar direitos. À esquerda de Q1 passa-se o contrário. Por isso Cmd é a curva de procura de direitos. € S* Cmd CEm P* P1 0 Contaminação Direitos negociáveis Q* Q1 Q2

26. Os Direitos Negociáveis Assim se encontra criado um mercado de títulos, que pode também ser considerado um mercado de poluição, na medida em que os títulos ou direitos representam exactamente quantidades de poluição. Os títulos são trocados a uma cotação resultante da oferta e da procura que, para uma quantidade oferecida fixada, vai depender essencialmente das condições de procura: conforme as condições nas quais possam despoluir, os industriais poluidores comprarão ou não no mercado títulos suplementares. Como se viu, a cotação do título tenderá a fixar-se ao nível do custo marginal de redução da poluição, para o conjunto dos poluidores. Com efeito, cada poluidor tem interesse em comprar títulos até ao momento em que a cotação desses direitos seja justamente igual ao custo marginal de despoluição; para lá disso, comprar títulos torna-se mais dispendioso que despoluir. Vejamos graficamente o que se passa.

27. Os Direitos Negociáveis Consideremos apenas um sector com dois contaminadores. Um com um custo marginal de despoluição dado pela curva Cmd1, e outro com custo marginal de despoluição dado pela curva Cmd2. Cmd é a curva do custo marginal de despoluição global, ou, a curva da procura agregada de direitos de poluir. Pelo que dissemos anteriormente, se a curva de oferta de direitos for estabelecida em S*, o preço que se tenderá a formar para os direitos será de P*. € A esse preço, uma empresa adquirirá Q1 direitos, e a outra Q2 direitos. Note-se que a empresa com mais elevados custos de despoluição tenderá a adquirir mais direitos. Portanto, os contaminadores de baixo custo de despoluição tenderão a vender direitos aos de custos mais elevados. S* P* Ao dar-se aos contaminadores esta possibilidade de negociação, o custo total de despoluição é minimizado, quando comparado com o que sucederia com o estabelecimento de uma norma. Cmd = Cmd1 + Cmd2 Cmd2 Cmd1 0 Direitos de Poluir Q1 Q2 Q* = Q1 + Q2

28. Os Direitos Negociáveis A entrada de novas unidades contaminadoras num determinado sector de actividade implica apenas uma deslocação para a direita da curva da procura de direitos (ou curva dos custos marginais de despoluição). Se as autoridades desejarem manter o nível inicial de contaminação, terão de manter o nível de oferta de direitos em S*. Consequentemente, o preço dos direitos sobe para P**. S* € Em alternativa, as autoridades podem querer aliviar o nível de controlo da poluição, colocando mais direitos no mercado e deslocando S* para a direita. No caso contrário, as próprias autoridades terão de entrar no mercado, comprando direitos de poluir e assim deslocando a curva S* para a esquerda (reduzindo a oferta). P** Cmd1 P* Cmd 0 Direitos de Poluir Q*

29. FIM Tema 8 Normas Ambientais, Impostos, Subsídios e Direitos Negociáveis