Evasión tributaria: Reflexiones a partir de la experiencia chilena

1. Evasión tributaria: Reflexiones a partir de la experiencia chilena Patricio Barra Noviembre 2006

2. Esta presentación: I. ¿Por qué las personas evaden (cumplen) sus impuestos? II. Algunos métodos para cuantificar la evasión III. El combate a la evasión como reforma tributaria “heterodoxa”

3. I. ¿Por qué las personas evaden sus impuestos? • Retorno económico individual • Baja aceptación del “contrato tributario” con el Estado • Falta de ética tributaria • Ignorancia de las obligaciones tributarias • Complejidad de las obligaciones tributarias • Otras causas

4. I. ¿Por qué las personas evaden… • Retorno económico individual El incumplimiento tributario, como otros incumplimientos de leyes, resulta de una evaluación de beneficios y costos bajo condiciones de riesgo - Ejemplos equivalentes: no cumplir con una norma de tránsito, no cumplir con una norma ambiental, no cumplir con una ley sanitaria, etc.

5. I. ¿Por qué las personas evaden… Formalización: Modelo de riesgo (Allingham y Sandmo (1972)): El contribuyente decide evadir un porcentaje e* de su impuesto a la renta: e* = e (Y, T, p, M) Y : Renta T : Tasa impositiva p : Probabilidad de ser detectado M : Multa si se es detectado M = M(e*)

6. I. ¿Por qué las personas evaden… El modelo es consistente con la intuición: - Cuánto menor sea la probabilidad de detección, mayor será el nivel de evasión - Cuánto más baja sea la multa, mayor será el nivel de evasión - Existe un nivel de p, o bien, de M disuasivos de la evasión - No es concluyente respecto del nivel de ingresos, ni respecto de la tasa impositiva

7. I. ¿Por qué las personas evaden… • Extensiones del modelo de portafolio de riesgo: • La probabilidad que importa es la “percibida” por los contribuyentes • Hay un costo adicional por ser detectado: la “multa moral” • En los impuestos de retención o recargo como el IVA y el IRPF a dependientes, el agente evasor es un tercero distinto del soportante • Los contribuyentes ajustan sus decisiones de evasión según cómo valoren el gasto público financiado

8. I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: Propensión relativa al incumplimiento tributario - 2005 En los últimos 12 meses Ud. ha...? Fuente: Encuesta Mori - 2005

9. I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: percepciones de detección - 2005 ¿Qué tan difícil/fácil es engañar al SII? Fuente: Encuesta Adimark - 2005

10. I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: percepciones de detección - 2005 ¿Qué tan difícil/fácil es engañar al SII? Fuente: Encuesta Adimark - 2005

11. I. ¿Por qué las personas evaden… • Etica y cultura de cumplimiento El incumplimiento tributario, como otros incumplimientos, es resultado de la conciencia personal y de las prácticas aceptadas socialmente - Ejemplos equivalentes: impuntualidad, quedarse con el vuelto, obtener algo sin pagar, etc.

12. I. ¿Por qué las personas evaden… CHILE: Indice de ética en fraude social - 2005 % que considera que “no es corrupto”: Fuente: Encuesta Mori - 2005

13. I. ¿Por qué las personas evaden… • Simplicidad, difusión, educación tributaria • Costo y la complejidad de registrarse pueden disuadir a un agente de formalizarse tributariamente • Hay grupos más vulnerables al incumplimiento por ignorancia: informales, temporeros, inmigrantes, etnias originarias, microempresas de subsistencia • Riesgos de fraude por parte de terceros

14. II. Métodos para cuantificar la evasión Importancia de medir evasión: • “Tamaño del mercado” de la fiscalización • Orientar y focalizar esfuerzos de control • Medir el impacto de las estrategias contra la evasión • Indicador de desempeño de la administración tributaria

15. II. Métodos para cuantificar la evasión Métodos: • Potencial Teórico Usando Cuentas Nacionales • Encuestas de Ingresos/Presupuestos • Métodos Muestrales • Conciliación de la Información Tributaria • Encuestas de Opinión

16. II. Métodos para cuantificar la evasión • Potencial Teórico Usando Cuentas Nacionales - Se estima recaudación potencial a partir de variables macro (Ej.: Cuentas Nacionales) - La brecha entre la recaudación potencial y la efectiva se atribuye a evasión tributaria - Más aplicable a impuestos con tasas planas - Ventaja: Permite construir series históricas de evasión

17. II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA: Dos vías para estimar la recaudación potencial: • Desde cifras de gasto: IVA no deducible • Desde cifras sectoriales de producción

18. II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto): • Desde cifras de gasto: 3 fuentes ppales. de IVA no deducible en el caso del modelo chileno • Consumo final gravado de hogares e IPSFL (p.ej. la compra de pan por parte de una familia) • Consumo intermedio gravado de los sectores con producción exenta (p.ej. la compra de pan por parte de un colegio) • Inversión gravada de los sectores con producción exenta(p.ej.: la inversión en un computador por parte de un colegio)

19. II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto):

20. II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método del gasto): • Recaudación Potencial = Base Imponible Teórica x t • Recaudación Efectiva = IVA interno + IVA importaciones • Monto Evasión = Recaudación – Recaudación Potencial Efectiva Tasa de Evasión = ___Monto Evasión___ (%) Recaudación Potencial

21. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Tasa de Evasión en el IVA1990-2005Método del gasto, en base a Cuentas Nacionales MIP 1996

22. II. Métodos para cuantificar la evasión Tasa de Evasión en el IVAde algunos países, 1993/1996Método del gasto, en base a Cuentas Nacionales

23. II. Métodos para cuantificar la evasión Aplicación al IVA (método de producción): • Débitos = (Valor Bruto de Producción – Var. Existencias – Exportaciones – Ventas Exentas) x t • Créditos = (C.Interm. – C. Interm. Exento – C. Interm. Afecto destinado a producción exenta) x t +(Inv. – Inv. Exenta – Inv. Afecta destinada a producción exenta) x t • IVA Teórico = Débitos – Créditos + IVA Importaciones

24. II. Métodos para cuantificar la evasión Productividad del IVA: • Desempeño recaudatorio del IVA usando Ctas. Nac. • Más aplicable a IVA con tasa única • Productividad-PIB = IVA / PIB t • Productividad-Cons.Final = IVA / CF t

25. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Productividad del IVA2000-2005En base a Cuentas Nacionales MIP 1996 Fuente: SII

26. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Productividad versus Evasión en el IVAEn base a Cuentas Nacionales MIP 1996

27. II. Métodos para cuantificar la evasión Limitaciones del Método del Potencial Teórico basado en Ctas. Nac. • Cuentas no computadas: informalidad, comercio ilegal, contrabando, etc. • Información contable o encuestas de producción en CN pueden contener parte de la evasión • CN usa información tributaria para estimar el producto en algunos sectores • Desfases de más de un año, estimaciones agregadas, provisionalidad de las CN.

28. II. Métodos para cuantificar la evasión • Encuestas de Ingresos/Presupuestos - La recaudación potencial se estima a través de encuestas de ingresos o de presupuestos familiares u otras similares - Util para estimar evasión en impuestos progresivos a la renta - Mecanismo más usado: “pareo” a nivel de individuos o grupos (deciles, etc.)

29. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: “El misterio de los contribuyentes de IRPF” Número de contribuyentes por tramo – Año 2003

30. II. Métodos para cuantificar la evasión • Métodos muestrales - En métodos de potencial teórico agregado no hay medida del “error” de la estimación - Análisis muestrales sí ofrecen instrumental estadístico para evaluar las estimaciones Ejemplos: - Auditorias aleatorias o aleatorizadas del IRPF (Ej.: Programa TCMP de EE.UU.) - En impuestos indirectos como el IVA

31. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Método muestral del Punto Fijo Evasión en ventas finales sin comprobantes – Año 1998 • Punto Fijo: Un fiscalizador visita a una empresa y permanece durante toda la jornada, asegurándose de que haya perfecto cumplimiento tributario • Muestra aleatoria de 300 empresas con ventas al consumidor final • Se aplicó un día de punto fijo a cada empresa (día sin evasión) • Se comparó las ventas registradas el día de punto fijo con las ventas registradas en un día similar anterior (día de control)

32. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Método muestral del Punto Fijo Evasión en ventas finales sin comprobantes – Año 1998 • Resultado: Subdeclaración de un 24,6% de las ventas, con una desviación estándar de 4,8%. • Ventajas del método: • Relativamente barato (muestra pequeña y auditoría breve) • Se puede obtener mediciones por estrato (ubicación geográfica, tamaño, sector económico, etc.) • Resultados oportunos, que permiten planificar y evaluar la fiscalización.

33. II. Métodos para cuantificar la evasión • Encuestas de opinión - Cuando se quiere medir la evasión es útil aproximarse por diferentes caminos - Una forma sencilla es preguntarle a los propios contribuyentes cuál creen ellos que es la magnitud de la evasión - Esta pregunta es muy distinta a la de ¿Cuánto evade usted? - Si las estimaciones de evasión de la AT son públicas puede producirse un sesgo en la respuesta

34. II. Métodos para cuantificar la evasión CHILE: Para un contribuyente que tiene que pagar 100%, ¿cuál es el nivel de evasión que Ud. observa? Año 2005

35. III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” • Porqué una ley de combate de la evasión • Estrategias para diseñar una Ley Contra la Evasión (LCE) • La LCE en Chile 2001-2005 • Factores estructurales que ayudan o perjudican el éxito de una LCE ->(Ver documento)

36. III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” Carga tributaria y percepción de cumplimiento tributario - 1998

37. III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” CHILE: Inspectores y declaraciones tributarias - 1998

38. III. Combate de la Evasión como reforma tributaria “heterodoxa” CHILE: Funcionarios Adm. Tributaria y población - 1998

39. MEDICION DEL GASTO TRIBUTARIO EN CHILE Noviembre 2006

40. I. Concepto de GT • El GT es la recaudación que se deja de obtener por conceder un tratamiento tributario especial a un determinado agente, sector o región de una economía • Al GT se le suele llamar también “renuncia tributaria” o “sacrificio tributario”

41. II. ¿Por qué medir el GT? • Transparencia fiscal: Monitorear los incentivos tributarios, al igual que como se hace con la acción presupuestaria directa. • Explicitar qué objetivos persiguen los incentivos tributarios, a quiénes benefician y cuánto cuestan. • Evaluar el desempeño del Sistema Tributario y orientar su administración. • Frente a escenario de insuficiencia recaudadora, facilita la evaluación de nuevas fuentes de ingresos.

42. Informe de GT en Chile “...Se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos en favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otras. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse anualmente en la Ley de Presupuestos”. Artículo 19, N° 22, de la Constitución Política de Chile:

43. El Informe de Gasto Tributario debiera tratar de ser “neutro”: • Pretende hacer transparente el sacrificio de recaudación originado en tratamientos tributarios especiales. • Pero, no hace juicios respecto de ellos. • Es decir, muchos GT pueden tener plena justificación, pero no por ello dejarán de reportarse.

44. III. Definiciones adoptadas en en Chile para el GT: 1. Gasto Tributario • Tratamiento tributario especial, es decir, que se desvía de lo considerado “normal”. • Favorece, promueve o estimula a un sector o agente de la economía. • Explícitos en la legislación.

45. 2. Definición de Norma en Impuesto a la Renta • Definición de renta de Haig-Simons • Los sujetos del impuesto son las personas naturales • Las tasas y tramos de renta corresponden a las vigentes de aplicación más general • La unidad de tributación es el individuo • El período de tributación es el año calendario • Los regímenes para pequeños contribuyentes y de contabilidad simplificada son parte de la norma • El Impuesto Único a las ganancias de capital se considera norma.

46. 3. Definición de Norma en el IVA • IVA tipo consumo. • Grava la totalidad de las ventas internas e importaciones de bienes y servicios. • Tasa única • Tasa cero en el caso de exportaciones. • La devolución de remanentes se considera parte de la norma.

47. 4. Clasificación de las Franquicias • Cada uno de las tratamientos especiales es clasificado en una de las siguientes categorías: • Regímenes especiales • Exenciones • Deducciones • Créditos al impuesto • Diferimientos del impuesto • Tasas reducidas • Adicionalmente, son clasificadas por sector al que benefician u objetivo que persiguen

48. IV. Aspectos Metodológicos 1. La cifra de GT mide cuánta mayor recaudación se tendría en el año t si la franquicia x no existiese • Supuesto de gasto total de los hogares constante. • Supuesto de tasa de evasión similar a la actual. • Cada franquicia se mide aisladamente • Las líneas de totales consideran efectos conjuntos.

49. 2. Evaluación Tipo Flujo de Caja • Similar al Presupuesto de la Nación • Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración o de retención mensual, el GT se asocia al respectivo mes (Ej.: IVA, PPM, Imp. Único de Segunda Categoría) • Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración anual, el GT se asocia al respectivo año tributario (Ej.: Impuesto Global Complementario)

50. V. Contenido del informe • Gasto Tributario año 2004 • Tabla 1: Gasto tributario por franquicia • Tabla 2: Gasto tributario por sector u objetivo • Gasto Tributario año 2005 (proyección) • Tabla 3: Gasto tributario por franquicia • Tabla 4: Gasto tributario por sector u objetivo • Presupuesto de Gasto Tributario año 2006 • Tabla 5: Gasto tributario por franquicia • Tabla 6: Gasto tributario por sector u objetivo • Anexo: Descripción de las franquicias contenidas en la legislación tributaria y metodología de estimación.