Joaquin Vial Center for Globalization and Sustainable Development Columbia University Marzo 2003

1. EFECTOS FISCALES DE LA POLITICA DE COMERCIO EXTERIORLA EXPERIENCIA DE CHILE EN LAS ULTIMAS DECADAS Joaquin Vial Center for Globalization and Sustainable Development Columbia University Marzo 2003

2. Estructura general de la presentacion • Contexto • Evaluacion de los impactos fiscales de rebajas arancelarias • La politica fiscal y la decision de compensar perdidas de ingresos • Estrategia legislativa y posibles impactos fiscales

3. Contexto 1: America Latina tiene una baja carga tributaria

4. Contexto 2: El problema no es igual entre paises

5. Contexto 3: Por que Chile? • Variedad de experiencias en politica comercial • Rebaja general de aranceles desde niveles muy altos en los 70s • Rebaja (fiscalmente compensada) de aranceles desde 15% a 11% en 1991 • Acuerdos comerciales bilaterales significativos (Mexico, Canada, MERCOSUR) • Rebaja gradual (fiscalmente compensada) de aranceles de 11% a 6% en 1999-2003. • Politica fiscal exitosa, con superavits en casi todo el periodo 1985-2002

6. Contexto 4: No todas las rebajas de aranceles son iguales • Rebajas discretas, desde elevados niveles de proteccionismo. Su impacto fiscal puede ser menor o incluso positivo si la expansion de la base es mas que proporcional respecto de la rebaja de las tasas (y eliminacion de prohibiciones). Tienen un elevado costo social asociado a la reasignacion de recursos. • Rebajas marginales, en el contexto de una economia relativamente abierta. El costo fiscal puede ser significativo, pero es facil de estimar. Los costos sociales por reasignacion de recursos debieran ser menores.

7. Experiencia de Chile

9. Consideraciones iniciales • Un acuerdo comercial amplio (tipo FTAA) puede representar perdidas de ingresos fiscales del orden del 5% de la recaudacion para la mayoria de los paises de la region. • Para EE. UU. u otros paises desarrollados la perdida seria del orden del 0,5% de los ingresos fiscales. • La convergencia de la region hacia aranceles mas bajos hace fiscalmente viable un acuerdo tipo FTAA. En 1985-90 habria sido muy dificil.

10. Dos preguntas • Hay varios paises cuyas finanzas publicas dependen en un 10% o mas de la recaudacion arancelaria. No deberian avanzar en el proceso de desgravacion en forma anticipada? • En algunos casos el problema es la limitada capacidad de cobrar impuestos. No seria conveniente que ellos iniciaran los trabajos para una reforma tributaria de mayor aliento como paso previo al acuerdo de libre comercio?

11. Estimacion de los impactos en recaudacion de la rebaja de aranceles • Efecto directo (inmediato) de las rebajas de tasas sobre la recaudacion de los impuestos al comercio exterior. • Efecto indirecto (inmediato) sobre la recaudacion de impuestos indirectos (IVA, por ejemplo) que tienen como base el valor de las ventas, incluido el arancel pagado. • El efecto indirecto “economico” (no inmediato) derivado de los ajustes de cantidades e ingresos como consecuencia del cambio en precios relativos.

12. Estimacion de los impactos en recaudacion de la rebaja de aranceles • No son dificiles de estimar. • No tienen requisitos de informacion o de tecnologia (elasticidades, etc.) que vayan mas alla de los que se usan habitualmente para confeccionar el Presupuesto Anual. • Mayores complejidades son de tipo practico en el corto plazo (modalidades de pago de algunos impuestos). • En el mediano plazo se requiere del conocimiento de elasticidades y velocidades de reaccion que normalmente estan en el activo intelectual de los bancos centrales, ministerios de finanzas y FMI. • Si se requiere verificar capacidades, se puede pedir una identificacion y cuantificacion de las desviaciones de las proyecciones historicas de ingresos.

13. Experiencia de Chile: rebaja gradual de aranceles promulgada en 1999

14. Compensar o no las perdidas de Ingreso? La experiencia de Chile • En Chile se ha adoptado la siguiente politica (implicita): las rebajas generales de aranceles deben ser fiscalmente neutras (completamente compensadas) y los acuerdos comerciales los absorbe el Fisco. • De los acuerdos pasados, solo MERCOSUR planteo dificultades fiscales. Los acuerdos con la EU y EE. UU. van a tener efectos fiscales significativos. Ellos se estiman del orden de $ 430 millones/ano. • Compensaciones se han dado mediante el alza de otros impuestos indirectos, generalmente sobre “males”, tales como gasolina y tabaco. Hay senales de que se habrian alcanzado limites en ambos (sustitucion de gasolina por diesel ha aumentado, por ejemplo). Tambien se han eliminado o reducido algunos subsidios (reintegro simplificado de aranceles, por ejemplo)

15. Compensacion con crecimiento ? • El argumento mas usado contra la compensacion ha sido que esta es redundante por los mayores ingresos que genera el crecimiento. • Mas alla de los problemas del corto plazo (estas reformas no siempre se hacen en un contexto de alto crecimiento) hay problemas permanentes. • Crecimiento genera mayores ingresos, pero tambien demanda mayores gastos: salarios reales, infraestructura, demanda creciente por algunos bienes publicos (seguridad, ambiente limpio, calidad de la educacion, etc.) • Criterio en Chile ha sido compensar rebajas permanentes con aumentos permanentes. De hecho, la carga tributaria total ha permanecido relativamente estable desde la Reforma Tributaria de 1990.

16. El dilema del 2003 en Chile • El 2002 fue muy exitoso: acuerdos de Libre Comercio con UE, EE. UU. y Corea. • El problema es que hay que pagar la cuenta. Los dos primeros no son marginales. • Costos fiscales estimados: $ 430 millones. (3,9% de los ingresos tributarios). • Gobierno ha anunciado necesidad de “compensar” alzando otros impuestos. Mala acogida inicial en el Congreso.

17. La estrategia politica: requisito clave para la reforma • Rebajas de aranceles son proyectos politicamente costosos. • Un acuerdo comercial amplio (tipo FTAA) puede hacerlo mas digerible, pero habran sectores perjudicados que van a oponerse y/o exigir compensaciones. • Premios (menores impuestos) deben legislarse junto con los castigos (compensaciones). Al separarlos solo sobreviven los primeros al paso por el Congreso. • Es necesario que el Gobierne aune criterios a su interior antes del envio del proyecto de ley al Congreso. • Tambien es necesario que esos criterios contemplen el limite maximo de concesiones/compensaciones fiscales que se esta dispuesto a entregar. • Es preferible que se logre un acuerdo politico amplio antes del envio del proyecto al Congreso para limitar iniciativas fiscalmente peligrosas.

18. Algunas lecciones de la experiencia de Chile • La oportunidad es clave para el éxito legislativo. • Contextos internacionales de crisis han sido favorables para este tipo de reformas. • Mientras mayor la “visibilidad politica” del proyecto mas peligroso resulta para las finanzas publicas. • Mucho cuidado con las compensaciones, su costo fiscal y/o en distorsiones puede anular los beneficios de la reforma. • Si hay un liderazgo politico-economico fuerte y capacidad de dialogo con la oposicion, es posible llevar adelante estas reformas.