예산개혁과 예산제도

1. 예산개혁과 예산제도 서울시립대 행정학과 2학년 재무행정 제10주차 강의안

2. 예산개혁의 의의와 이념 • 예산개혁 • 예산부문에서 더 나은 다른 하나의 상태로 인위적으로 변화시키는 것 • 예산규범적 관점·기능적 관점·예산결정이론의 관점 • 성과예산, PPBS, ZBB는 어떤 관점? • 예산개혁의 이념 • 경제성(자원획득비용 최소화)·효율성(생산성 증가 및 비용절감)·효과성·형평성·투명성

3. 예산개혁의 목적 • 재정민주주의 실현과 경제적 합리성 제고 • 의사결정 구조와 절차의 개선을 통해 재정민주주의 실현→정부활동에 대한 정당성 확보 • 예산편성 및 심사의 방식 변경을 통해 재정운영의 효율성·효과성 제고 • 총량적 재정 목표 • 배분적 효율성·기술적 효율성·재정성과의 제고

4. 품목별예산제도-20세기 초 예산개혁 • 예산을 지출대상(품목)별로 분류해 편성 • 기본단위: 투입요소인 지출의 구체적 항목 기준 • 품목별 예산은 조직을 단위로 편성될 수도 있고, 기능 또는 사업활동이나 활동단위로 편성 가능 • 20세기 초까지 예산제도가 존재하지 않음 • 1907년 뉴욕시 보건국 예산을 품목별로 편성함으로 써 시작 • 정치적 파벌집단에 의한 부정적 영향을 개혁 하고자 뉴욕시 정부가 통제를 목적으로 품목별 예산제도 도입 • 능률과 절약을 위한 대통령 위원회(태프트위원회) • 1912년 미 연방정부 설치 • 책임있는 집행기구가 예산을 집행하기 이전에 작성하여 국민의 대표기관(의결기관)에게 제출하도록 함

5. 품목별 예산제도 장단점 • 장점 • 회계책임과 예산통제 용이-관료의 재량 제한 • 지출의 정확성과 합법성 강조 • 부정, 낭비, 오류를 방지하는데 효과적임 • 국회의 예산심의를 용이하게 함 • 지출대상별로 세부적 분류 • 급여와 재화 및 서비스 구매에 효과적 • 다른 예산제도와 쉽게 결합 • 예산삭감으로 인한 이익집단의 저항이 적음 • 단점 • 구매의 목적 불분명 및 신축성 미흡 • 지출항목에의 관심→국가의 재원배분계획과 연계미흡 • 사업별 원가정보 파악 미흡

6. 성과주의 예산 -1950년대 • 사업별·활동별로 분류해 편성하되, 업무단위의 원가와 업무량을 계산해 편성 • 기본단위: 업무단위(하나의 사업을 수행하는 과정에서의 활동과 최종산물로 구성 • 예산액=단위원가 * 업무량 • 단위원가= 업무 1단위를 산출에 소요되는 경비 • 정보의 계량화를 시도를 관리 능률성제고 • 업무단위와 업무량을 측정함으로써 • 낭비의 요소를 없애고 효율성 증대

7. 실적주의 예산편성 사례

8. 성과예산제도 연혁 • 1913 뉴욕시 산하 리치몬드 구청에서 구의 예산을 업무기능별로 분류하고 업무의 원가개념을 도입함으로 시작 • 도로청소업무에 대하여 1마일을 청소하는데 드는 비용을 단위원가로 환산 • 1929년 세계대공황이 일어나고 케인즈학파에 의해 품목별예산제도에 대한 비판이 거세짐 • 1937년 “행정관리에 관한 대통령위원회” 의견 • “정부예산이 통제위주로 운영될 것이 아니라 대통령의 리더십하에 여러 부처의 활동을 국가적인 차원에서 조정하는데 사용되어야 한다” • 1950년 미 연방정부의 예산회계절차법 개정으로 성과주의(실적주의) 예산제도 도입

9. 실적주의 예산-장점 및 실패사유 • 장점 • 업무단위의 선정과 단위원가의 과학적 계산에 의해 합리적이고 효율적인 자원배분 • 계량화된 정보를 통해 합리적 의사결정과 관리개선 도움 • 사업별 예산편성으로 정부활동에 대한 국민이해 용이 및 원가정보 산출로 의회의 예산심의 용이 • 실패사유 • 정부의 총원가 파악을 가능케 하는 회계제도 불비 • 성과측정방법의 미개발(실질적으로 중간 산출물 측정) • 정책의사결정자들의 성과정보 활용의지 부족 • 단위원가산출을 위한 행정비용 및 시간 소모 • 의회의 관심부족 • 예산실무자들의 정확한 예산정보 공개에 대한 우려

10. 계획예산제도(PPBS)-1960년대 • 개념 • 기획-사업-예산제도에서 알 수 있듯이 국가를 운영하는 기획과 그 기획을 실천할 수 있는 구체적 사업의 마련 및 그 사업에 필요한 예산자원의 동시 설계 • 기본단위: 프로그램 • 특징 • 장기적 시계: 목표의 명확한 정의→달성수단으로서 사업계획→각종대안의 체계적 검토→ 다년간에 걸친 사업재정계획 수립 • 프로그램단위로 편성된 예산 • 각 부처별로 5-10개 • 프로그램이란 수 개의 단위사업 묶음 • 프로그램 설명서 • 해당 프로그램의 목적 달성을 위한 대안고려 및 비용편익분석 후 최적대안 선출 • 프로그램 재정계획서 • 단년도 지출내역뿐만 아니라 장기적인 재정계획 포함 • 5개년의 자금계획 및 성과내역을 포함하는 재정계획

11. PPBS 연혁 • 1950년대 미국의 RAND 연구소에서 개념 개발 • 1961년 케네디 행정부의 국방장관이던 맥나마라가 도입 • 1965년 존슨 대통령 지시에 따라 모든 연방정부 전면 도입 • 1971년 닉슨 대통령 등장으로 공식적으로 중지

12. PPBS의 장점 및 단점 • 장점 • 자원배분의 합리화: 목표·사업·대안·비용·효과 등을 고려하고, 분석적 기법을 이용하며, 장기적 시계를 고려하고 있기 때문 • 의사결정의 일원화: 기획-사업분석-예산편성이 단일의 의사결정으로 통합 • 단점 • 의사결정의 집권화 • 사업구조화의 어려움(목표의 정의가 정치적 성격을 갖는 가치판단적 결정이므로 사업의 구조화도 곤란) • 계량화와 환산작업 곤란 • 과다한 문서와 정보량 • 리더십부재 혹은 관심부족-이해 부족에서 이인

13. PPBS의 실패사유 • 행정조직체계와 프로그램예산체계불일치 • 법률에 의한 의무지출 과다 • 사전준비부족임에도 행정부 전체에 대한 일시적 적용 • 적용대상에서 제외 사례 과다(기금 등) • 기획과 예산과의 괴리 –“어느 것도 계획된대로 집행된 것이 없다” • 예산당국에 의한 거부 등

14. 목표관리제도-1970년대 • PPBS제도의 기획과 예산과의 괴리 –“어느 것도 계획된대로 집행된 것이 없다”-문제의 원인을 관리상의 결함에서 찾고자 함 • 닉슨대통령 시절에는 계획이 아니라 집행이 최대 관심사항으로 부각 • 집행에 있어서 가장 중요한 것이 목표를 명확히 인식하고 일하는 것-목표에 대한 끊임없는 재확인을 통한 사업의 재조정 필요 • Rose-상식에 의한 관리라고 함 • 리더십의 관심과 열의가 식음

15. 영기준예산제도 -1970년대 후반 • 전년도 예산의 답습이 아니라 백지상태에서 현행사업의 타탕성 재검토 • 목적, 방법, 자원에 대한 근본적인 재평가→평가기능을 강조한 예산제도 • PPBS가 사업에 초점을 맞춘 것이라면 ZBB는 사업 뿐만 아니라 금액에 대한 결정에도 초점 • 재원배분결정에 필요한 정보를 생산 제공하는데 효과적 • 주관식문제에서 선택형 문제로 • 종래의 예산제도하에서 정책결정자와 재정당국은 예산요구서의 작성자를 불러 자초지종을 청취하고 다른 대안검토여부의 추궁과 질책 후 수정 • 영기준 제도하에서는 예산요구서를 작성하는 실무자가 여러 대안들의 장단점을 비교평가 후 그 정보를 포함하여 의사결정자에게 제출 • 순위결정은 점증적 수준간에 우선순위 / 한계분석의 형태를 띰

16. 영기준 예산제도의 연혁 • 1969년 미국의 민간기업 Texas Instruments에서 처음 도입 • 피어(Peter A. Pyhrr)가 하버드 비즈니스 리뷰에 소개 • 1973년 카터 대통령이 조지아 주지사 시절 채택 • 1977년 연방정부 도입 • 1981년 레이건 행정부 공식적 폐기

17. 영기준 예산제도의 장단점 • 장점 • 합리적 의사결정과 재원배분 • 예산운영의 다양성과 신축성 • 조직구성원의 참여 • 단점 • 과다한 시간과 노력 • 우선순위결정의 어려움 • 예산삭감이나 예산팽창 억제에 기여 못함 • Wildavsky는 ZBB가 점증적 예산행태를 극복하지 못했으며, 실제로는 영기준이 아니라 90%기준이라고 혹평

18. Top-down제도 -1980년대 • 미연방예산관리처에서 1971년에 PPBS를 종결하였으나 이를 발전시키려고 하는 노력은 계속됨 • 레이거노믹스로 인한 재정적자의 증가 • Raffer와 감세정책 • New Federalism-연방정부역할 축소와 주 및 지방정부 역할 증대 • 적극적인 국방확산정책 • 재정적자를 줄이기 위해 Top-down제도 도입 • 경제적 예측에 능동적으로 대처 • 거시경제적 측면에서 경기변동에 따라 신축성 있는 예산운용 및 총액관리 필요-재정당국에 의한 총액배분제도 도입 • 재정당국(OMB)의 역할 강화

19. 결과중심의 예산제도-1990년대(클린턴 정부~, 성과관리 예산제도) • 결과에 대한 책임을 강조 • 정책·성과목표에 따라 사업이 기획되고, 예산이 편성되며, 유관사업이 통합, 이후 결과를 공개(프로그램예산제도) • 기본체계: 목표설정-성과계획서 작성-성과주의 예산편성-성과의 측정 및 평가-환류 • 재무행정 기반구조의 강화 • 현금주의 예산회계제도에서 발생주의 복식부기제도-전산화 • 1949년 후버위원회에서 개선을 명했으나 이후 50년 동안 개선이 없었음 • 관리자들에게 권한부여 • 조직, 인사, 재무관리에 관한 재량권부여 • 예산절차의 개선 • 정부의 사명, 경제상황, 국정우선순위에 입각하여 다년도 예산으로 편성 • 총액의 한도내에서 부처의 자율편성(Top-down)

20. 결과중심 예산제도의 발전과정Ⅰ • V. O. Key (1940): 어떤 근거에서 X달러가 B사업이 아닌 A사업에 배분되어져야 하는가? • 규범적 측면에서 재원배분의 효율성과 효과성 제고에 관한 이론적 논의를 촉발 • 경제학적 관점과 사고를 예산이론에 도입할 것을 주장 • 희소한 자원을 경쟁적인 요구들 사이에서 배분하는 예산이론은 응용경제학의 한 영역 • 신규사업에 대한 재원투자의 정당성 평가 혹은 목표의 효율적이고 효과적인 달성을 위해 여러 대안들의 상대적 효용가치를 파악하여 최적의 대안 선출 • 예산이론은 재원의 능률적 사용여부의 판단보다 기능자체가 수행할 만한 가치가 있는지와 기능의 확대 혹은 축소의 필요성에 대해 탐구하는 영역임

21. 성과주의 예산제도의 발전과정Ⅱ • Lewis(1952): 경제학적 관점에서 본 예산이론을 예산실무에 적용 • 예산이론은 기본적으로 대안들의 상대가치를 비교하는 것이다. • 예산이론에서도 한계효용균등의 법칙이 적용될 수 있다. 한계효용체감의 법칙때문에 증분분석이 필요하다. 즉, 가용재원을 여러 사업들에 나누어 배분할 때, 각 사업별로 한계효용이 균등한 시점까지 추가배분 하면, 최적의 결과를 산출할 수 있다. • 상대가치의 비교는 공동목표를 달성하는데 있어 상대적 효과성의 관점에서 행해질 수 있다. • 한계: 자료의 정확성이 담보되어야 한다.

22. 성과주의 예산제도의 발전과정Ⅲ • Schick(1966, 1990) • 성과주의 예산제도란 재정운용의 효율성과 효과성을 제고하기 위해 예산배분결정시 성과정보를 활용하는 예산제도 • 경제학적 관점 및 사고는 1950년대 성과예산제도(Performance Budgeting), 1960년대 계획예산제도(PPBS), 1970년대 목표관리제(MBO)와 영기준예산제도(ZBB)와 현재의 결과주의 혹은 성과주의 예산제도에 영향을 미침 • 1950년대 성과예산제도는 관리지향적인 예산제도로 사업성과를 효율적으로 달성할 수 있도록 합리적인 사업추진계획을 수립하고, 인력·장비·정보·기타 자원을 유기적으로 배치하는 관리활동에 초점 • 1960년대 계획예산제도는 비용보다 편익이 크게 하기 위해서는 목표를 달성하는데 필요한 여러 대안들의 상대적 효용을 비교·평가한 후, 최적의 대안을 선택하는 기획의 기능을 강조 • 1980년대 이후 성과주의 예산제도는 예산 및 재무관리 시스템의 현대화를 통해 재정운용의 효율성 및 효과성 제고 • 성과와 예산의 연계를 강조 • 중기재정계획, 총액배분자율편성제도, 프로그램예산제도, 재정성과관리제도의 도입을 통해 예산 및 재무관리시스템을 현대화하고자 함

23. 성과주의 예산제도의 발전과정 • 성과와 예산의 연계(고영선·윤희숙·이주호, 2004) • 직접적 연계: 성과와 예산을 1대1로 연계 • 추가적으로 예산을 투입하였을 때 산출 또는 결과가 얼마나 증가할 것인가를 추정 또는 산출결과를 얻기 위해 어느 정도의 예산이 필요한가를 결정 • 전년도의 목표달성도를 측정하여 이를 예산배분결정 시 직접적으로 연계 • 목표의 애매함과 성과측정 및 비용산정의 곤란 등의 이유로 인해 적용 곤란 • 간접적 연계: 예산배분결정과정에서 성과자료를 하나의 참고자료로 활용 • 성과계획서 및 성과보고서가 제공하는 성과정보가 중요한 자료로 활용되기는 하나 직접적이고 의무적으로 예산배분수준과 연계되지 않음