公共工程及建築工程營建剩餘土石方處理程序及管制作業改善措施研析

1. 內政部營建署 公共工程及建築工程營建剩餘土石方處理程序及管制作業改善措施研析 餘土研究成果簡報 計畫主持人：黃金田 博士 共同主持人：黃榮堯 教授 2010.06.29 國立中央大學營建管理研究所

2. 簡報大綱 • 研究背景與目的 • 營建剩餘土石方產出現況與法規研析 • 營建剩餘土石方管理現況問題 • 營建剩餘土石方流向管控工具與工程管理之媒合 • 營建剩餘土石方改善方向與建議 • 營建剩餘土石方參考手冊 • 結論與建議 2

3. 研究背景與目的

4. 研究背景 • 國內工程每年約產生3,000～4,000萬方營建剩餘土石方，大量營建剩餘土石方流向與數量成為各級政府管理之重點 • 營建剩餘土石方處理相關法規仍以內政部頒「營建剩餘土石方處理方案」為主，各縣市政府爰引該方案並根據地方自治法，制訂各縣市政府營建剩餘土石方相關管理規定 • 我國營建剩餘土石方相關處理法規與流向管控工具逐步成熟，但剩餘土石方隨意傾倒之情事仍時有所聞，顯示現行法規與工具仍有進步之空間 4

5. 研究目的 • 本研究主要目的在於探討目前國內營建剩餘土石方管理制度，主要包含法規與流向管控工具進行研析 • 透過資料蒐集、現況瞭解與專家訪談，確認現行營建剩餘土石方處理過程所衍生之問題 • 為有效解決土石方相關問題，並達資源有效利用與降低環境破壞下，研擬較適宜之建議方案，並製作「營建剩餘土石方處理參考手冊」，以利各參與角色在營建剩餘土石方產出各階段時之參考，並可作為政府施政上之建議 5

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7. 營建剩餘土石方產出現況與法規研析 ─ 營建剩餘土石方產出現況 ─ 營建剩餘土石方相關法規研析 ─ 小結

8. 營建剩餘土石方產出現況(1/4) 資料來源：營建剩餘土石方資訊服務中心(2009年)，本研究整理 營建剩餘土石方土質代碼及出土總量，依93-98年度各類土質所佔出土總量如下所示：

9. 營建剩餘土石方產出現況(2/4) 資料來源：營建剩餘土石方資訊服務中心(2009)，本研究整理 93-98年份各類土質所占出土總量比較

10. 營建剩餘土石方產出現況(3/4) 資料來源：張德偉(2008年)，本研究整理 收容處理場所與剩餘土石方流向比例

11. 營建剩餘土石方產出現況(4/4) 根據營建剩餘土石方資訊中心97年12月統計資料 目前各縣市土石方資源堆置處理場共計139處，核准處理總量共計12952.5萬方 資料來源：營建剩餘土石方資訊服務中心，本研究整理

12. 營建剩餘土石方相關法規研析(1/6) 一、營建剩餘土石方管理相關規定 資料來源：營建剩餘土石方資訊服務中心 「營建剩餘土石方處理方案」沿革 目前為國內營建剩餘土石方最高指導原則，自頒佈以來歷經八次修正，最近一次修正為九十六年三月，將遠端監控及記錄設備強制納入收容場所必要之設施

13. 營建剩餘土石方相關法規研析(2/6) • 我國營建剩餘土石方處理原則 各縣市政府爰引該方案並根據地方自治法（第十八條、第十九條），制訂各縣市政府營建剩餘土石方相關規定： • 全國6縣市具相關管理要點 • 全國18縣市已經由法制化過程通過相關自治條例 • 國防部、高鐵局、經濟部水利署與交通部公路總局等機關亦有相關管理要點

14. 營建剩餘土石方相關法規研析(3/6) 二、各縣市政府自治條例比較 資料來源：營建剩餘土石方資訊服務中心(2009年)，本研究整理 惟屏東縣目前尚未頒布，目前已提送草案並由屏東縣議會審議中

15. 營建剩餘土石方相關法規研析(4/6) 資料來源：本研究整理 本研究依各縣市政府相關自治條例進行比較分析，主要以土石方之產出階段、清運階段、收容處理場所設置與管理及罰則等，就現階段可能之實務問題進行探討

16. 營建剩餘土石方相關法規研析(5/6) 三、公共工程主辦機關管理要點 • 各公共工程主辦機關制訂相關管理要點為目前政府管理公共工程營建剩餘物所主要依循之事項，本研究蒐集各公共工程主辦機關所頒定之相關管理要點，包含交通部公路總局、交通部高鐵局及經濟部水利署等 • 經由各機關所自訂之管理要點比較探討後發現，各管理要點之內容大致均遵照營建剩餘土石方處理方案對於公共工程所規定相關內容，並以較簡要方式呈現，茲整理各管理要點規定所探討之內容，比較如下表所示：

17. 營建剩餘土石方相關法規研析(6/6) 資料來源：本研究整理

18. 小結 綜上各法規研析比較，除公共工程主辦機關管理要點依處理方案辦理外，各縣市政府土石方之管理機制有迥異之處，故本研究主要從中探討地方自治條例對於土石方相關現況問題之影響，茲羅列數點如下： (一)土石方流向問題 部分縣巿以明示拒收或以價格牽制外縣市之土石方入境，易造成土石方資源因運距成本問題無法順利流通；亦或外縣市處理費用較低廉，土方皆送往外縣市處理，導致該縣市土資場營運困難

19. 小結 (二)收容處理場設置及管理 各縣市所訂定之收容處理場之種類、日處理量及處理費用、稅收等，將會影響外來土石方入境意願，而日處理量之標準如無合理之模式進行計算，易造成不肖廠商圖利及販賣運送憑證等不法情事 (三)土石方再利用 雖部分縣市政府自治條例針對土石方處理各階段有完善之規定，惟針對土石方回收再利用相關規定甚少，該如何針對營建剩餘土石方回收減量，並加強剩餘土石方多元化處理及交換再利用，將是後續可持續探討之議題

20. 營建剩餘土石方管理現況問題 ─ 法規問題 ─ 土方交換與申報查核問題 ─ 流向管理問題 ─ 收容處理場所申設及管理問題 ─ 小結

21. 營建剩餘土石方管理現況問題(1/11) 針對營建剩餘土石方之處理過程檢視現行法令規章及執行現況，就近幾年國內處理營建剩餘土石方之管理相關議題彙整如下： 21

22. 營建剩餘土石方管理現況問題(2/11) • 本研究透過相關文獻彙整與收集94、96、98年度營建剩餘土石方督導報告查核重點，將營建剩餘土石方問題歸納為下列四大面向： 一、法規問題 二、土方交換與申報查核問題 三、流向管理問題 四、收容處理場所之申設與管理問題 • 召開專家座談會 以召開專家座談會之方式，討論本研究彙整之相關問題，並瞭解業者與管理單位實際現況 22

23. 營建剩餘土石方管理現況問題(3/11) 一、法規問題 各縣市政府制訂各縣市營建剩餘土石方相關管理要點及相關自治條例。惟因屬行政命令又欠缺罰則，部分縣巿不遵守方案規定，且各縣市之相關自治條例及管理要點內容均不一致，造成營建剩餘土石方處理之困境如下： • 部份縣巿拒收轄外之土石方，形成資源無法順利流通 • 部份縣巿經去函查詢土資場情形，函復情形內容不全或答非所問，甚至不回文，造成出土方之疑慮，工程無法順利執行 • 各縣巿對於土資場管理方式不一，有的縣巿全面管理土資場土石方進出量，有的則僅進行總量管制，造成土資場業者難以適從 • 各縣市政府雖依方案內容訂有營建剩餘土石方處理之相關規定，惟與其他縣巿之規定有競合，或其他縣巿不依單一縣市規定執行 • 營建剩餘土石方流向管理，現分為「建築工程及其他民間工程」及「公共工程」管理及執行項目，而直轄市、縣（市）政府負有「營建剩餘土石方主管機關」及「公共工程主辦機關」與民間業者存在兩種權責關係(督導報告) 23

24. 營建剩餘土石方管理現況問題(4/11) 二、土方交換與申報查核問題 為節省土石方處理費用，營建署於95年3月29日函頒「公共工程及公有建築工程營建剩餘土石方交換利用作業要點」，近年來為檢視此一執行成效，特派專員針對各縣市所管（辦）工程申報率、查核勾稽率與轄內所管收容處理場所申報查核勾稽率、土方交換率等等執行歷年度相關考核評鑑，茲整理相關文獻並歸納問題如下： • 兩造工程間如何搓合餘土載運時間、空間距離、土質種類、市場價格之差異，並同時兼顧工程之施工進度，是施行營建工程餘土交換機制的最大困難點 • 土方交換需於工程發包後才能執行，因涉及雙方承包商之意願，須先經雙方協調才能進行 • 土方交換涉及跨縣市或中央與地方之法規問題，如桃園縣不收外縣市之土方，造成於桃園縣之公共工程需土工程遭窒礙難行，影響工程之進行 24

25. 營建剩餘土石方管理現況問題(5/11) • 工程會提出不得重複計價之原則，衍生許多土方交換仲裁與訴訟案，因此常以調整運費來處理重複計價問題。 • 二階段申報總量管制，因著重在處理場每月上網申報的月報表，及處理場總量管制及流向預審表，無法逐案逐日上網查核。 • 大多縣市工地及收容處理場所現地抽查率不足，且工地及收容處理場所網路申報勾稽率偏低。(督導報告) • 多數縣市其公共工程及建築工程申報率、查核率及土方交換率尚有努力空間。(督導報告) 25

26. 營建剩餘土石方管理現況問題(6/11) 三、流向管控問題 從衛星定位、刷卡系統、兩階段申報一直至遠端監控系統，期望餘土處理能獲得完善的管理效果。而目前管理機制仍存在不足及困難之處，以下列舉目前流向管理存在之問題： • 若未裝設即時遠端監控系統，造成餘土流向不明，雖有運送憑證，仍有人為作假之嫌 • 土資場於每月提送之車輛進出影像光碟片，資料量龐大且亦有作假之嫌，管理人員若要確實稽查，將耗費龐大的人力時間 • 土資場及承包商於每月提送之月報表及處理表數量龐大，管理人員未達確實執行勾稽，逐筆進行比對，耗費極大時間，並且對於月報表及處理表上之內容真實性仍待證實，再加上不肖業者投機，故常發生申報與實際棄置之地點不同情形 • 挖方如為可利用之砂石材料，業者基於利之所趨，就近運至砂石場做買賣處理，而未依規定運至申報地點 26

27. 營建剩餘土石方管理現況問題(7/11) • 北部都會地區之土石方收容處理場所及能量不足，導致土石方流向外縣市處理及隨意傾倒問題日益嚴重 • 可確實解決B6（淤泥或含水量大於30％之土壤）、B7（連續壁產生之皂土）類土石方之收容處理場所家數過少，每日處理能量不足導致違規棄置問題嚴重 • 營造業者未依規定確實將剩餘土石方運至合法土資場處理 • 加強輔導收容處理場所設置，提升處理容量及特殊處理能力，以處理轄內餘土（含特殊土石方），藉以改善目前餘土大量外運現象(督導報告) • 部分縣市轄內處理量雖充足，但多數餘土仍外運處理，對於轄內餘土流向等問題應有更積極態度及規劃管理(督導報告) • 跨縣市營建剩餘土石方流向管理制度不足(督導報告) • 部分直轄市、縣（市）政府已推動遠端監控資訊及紀錄設備多年，但部分於本次督導卻仍無任何規劃構想，地方政府推動期程不一，恐造成各地方收容處理場所管理鬆緊各異，形成執行落差(督導報告) 27

28. 營建剩餘土石方管理現況問題(8/11) • 部分縣市針對其轄內無收容處理場所全仰賴外運處理情形，應有更積極的跨縣市流向管理制度及加強土方交換資源利用減少餘土處理壓力等建議(督導報告) • 有縣市無法確實掌握轄內營建剩餘土石方產出情形，其流向管理未有具體說明，且無法交代轄內收容處理場所管理執行情形(督導報告) • 對於外縣市土方入境量高於本轄區內公共工程等自辦建築工程出土量之縣市政府，應加強其流向及總量管控等機制(督導報告) • 部分縣市因轄內設置收容處理場所土地取得不易，應加強外送餘土之流向追蹤及抽查(督導報告) • 特別注意跨縣市、跨區域土方流向管理，並針對違規棄土等行為需有及時處理等管制措施(督導報告) 28

29. 營建剩餘土石方管理現況問題(9/11) 四、收容處理場所之申設及管理問題(一) 關於現行收容處理場所之申設與管理，因各縣市土資場之申設流程及管理辦法不一，無法在短時間內作個案探討，故僅針對較全盤性之議題，茲整理現況問題彙整如下： • 政府機關規劃設置土資場；公有土地之使用涉及土地法第二十五條推行不易 • 主管機關以方案之方式受理申設或已營運中之場所如有違規情事而要求關閉，缺乏行政裁量權因無強制之罰則，故造成管理單位之困擾 • 地方政府管理土資場要求交付管理費用涉及人民權利義務 • 業者申設土資場，財稅投資抵減，無法源依據 • 涉及各地方政府權責時，函各縣巿政府確認土資場時，因各縣巿之法規不同或管理土資場之人力不足，常有不回函或函復由主辦工程機關自行負責管制之語 29

30. 營建剩餘土石方管理現況問題(10/11) • 由於各縣市土資場管理辦法不一致，餘土運送憑證費用不同，在成本考量下承攬廠商選擇運送憑證價格較低之外縣市土資場 • 多數砂石場為非法設立營業，但在餘土處理成本低廉之情形下，承攬廠商願意冒著遭查緝之風險將餘土運至諸類砂石場處理 • 特殊種類的營建剩餘土石方(B6與B7)，因處理成本過高，諸多土資場反應在未保證一定處理數量之前，應鼓勵由政府自辦興建處理此類土方之土資場，考量經濟效益之下一般民間土資場是不會處理收容此類型的土方 • 多數政府表示雖已成立專責單位辦理土資場管理及申設的相關業務，但是管理人力不足，按人力不足是目前中央到地方政府普遍存在之現象(督導報告) 30

31. 營建剩餘土石方管理現況問題(11/11) 四、收容處理場所之申設及管理問題(二) 本研究亦收集95~97年度內政部營建署委託台灣工業技術研究院執行之「營建工程剩餘土石方資源回收處理與資訊交流及總量管制」計畫，對於公共工程單一工程收土場所統計內容發現，部分公共工程專用場有餘土多方總量管制之問題存在： • 部分廠商於同一年度重複申請為多個公共工程專用場，且以目前管理現況僅檢核其當次主辦機關申請量是否超過其核准量，無法得知其總累計量是否已大過其核准土量，似乎已違背其總量管制之目的。 • 經各年度統計發現，部分縣市之處理場均有重複發生之問題，且集中於某幾家廠商居多。 • 公共工程主辦機關尚無相關辦法檢核單一工程收土場所重複與其他主辦機關申請情形，且公共工程主管機關也無相關管理機制防範此類情形發生。 31

32. 營建剩餘土石方流向管控工具與工程管理之媒合營建剩餘土石方流向管控工具與工程管理之媒合 ─ 營建剩餘土石方流向管控工具 ─ 遠端監控設備執行成效 ─ 流向管控工具與工程管理之媒合

33. 營建剩餘土石方流向管控工具(1/10) • 目前國內現行管控工具仍以兩階段勾稽與聯單制度為主，並要求相關業者每月需進行資料登記，以確保土方來源與去處 • 本研究係透過文獻回顧與現地勘查，就下表之各系統優缺點進行分析比較，比較目的在於尋找各工具差異之處，以協助進行功能修正與更新 資料來源：本研究整理

34. 營建剩餘土石方流向管控工具(2/10) • 功能特性 • 縣市政府核發運送憑證，清運業者須依照所指定之場所進行處理，並將副聯回報承造人，給予主管機關備查核 • 運送憑證應有主管機關、承造單位、清運單位、收容單位等單位簽名以證明該車次清運過程為合法 • 優點 • 準確記錄清運與單位資訊，權責劃分清楚 • 搭配兩階段勾稽系統，可準確掌握土方流向與總量 • 缺點 • 無法掌握實際進、出土資場之情形 • 運送憑證需相關單位簽名確認，現場人力需求較高 營建剩餘土石方流向證明文件簽認制度(運送憑證)

35. 營建剩餘土石方流向管控工具(3/10) • 功能特性 • 透過出土工地及收土場所業者雙向上網申報、主辦單位依運送憑證與處理紀錄查核流向資料正確性並勾稽出土與收土資料，有效執行土石方資源流向及總量管制 • 優點 • 搭配運送憑證，可準確掌握工地與土資場之土方流向與每月總量 • 缺點 • 每月進行申報，增加人力與業務負擔 • 著重在每月申報之報表、總量管制及流向預審表，無法逐案逐日查核 • 廠商自行申報，無法掌握實際出入工地與土資場之情形 網路二階段流向申報勾稽系統

36. 營建剩餘土石方流向管控工具(4/10) • 功能特性 • 係以攝影設備與網際網路即時查詢進、出土資場及目的事業處理場所之車輛影像 • 優點 • 可隨時監看指定之監視設備，調閱清運狀況 • 系統錄製之影像可作為主管機關查核使用 • 缺點 • 後端需要大量人力判斷影像資料 • 無法即時申報與比對清運資訊 • 系統僅安裝於土資場端，無法監控工地端之情形 遠端監控資訊系統

37. 營建剩餘土石方流向管控工具(5/10) • 功能特性 • 運送剩餘土石方之機具車輛裝置內建GPS、無線電終端機及感應器，利用衛星定位系統整握車輛從工地至收受端之全程行蹤 • 優點 • 即時提供清運車輛行動路徑、停止點時間與座標，確保車輛完成清運作業 • 缺點 • 無法即時申報，需仰賴運送憑證與勾稽制度，且偏遠地區收訊不良，易導致即時訊號微弱或斷訊問題 • 無法落實每部車輛都安裝，人為影響機率高 • 後端需人力判斷行車路徑與停止點座標 GPS 車輛定位設備

38. 營建剩餘土石方流向管控工具(6/10) • 功能特性 • 利用司機進、出產出端與收受端刷卡模式，可掌控其運送時程，提供各界查詢或申報有關營建剩餘土石方或營建混合物流向等資料 • 優點 • 掌握工地出土時間、運送數量及時間 • 簡化運送證明文件與勾稽作業 • 提供即時查詢功能 • 缺點 • 卡片與清運車輛分離，無法判斷車輛是否進出規定場所，易遭人為竄改或異常行為導致監測數據不實 • 工地或土資場需加裝網路或處於通訊良好之地區 刷卡管理系統

39. 營建剩餘土石方流向管控工具(7/10) • 功能特性 • 整合清運計畫、運送憑證、勾稽制度等，運用無線射頻辯識系統與影像設備，於出、入口透過標籤讀取，進行申報與攝影作業，可作為土方勾稽與數量統計之參考 • 優點 • 提供自動化識別，即時申報土石方清運作業，簡化逐月申報與勾稽之業務 • 協助現行管控工具，並相容其他硬體設備，如遠端監控、地磅、感應線圈等 • 缺點 • 硬體建置成本較高，工地或土資場需加裝網路或處於通訊良好之地區 RFID建築餘土流向管制系統

40. 營建剩餘土石方流向管控工具(8/10) 系統建置與執行需求： 除流向證明文件外，其餘系統皆需搭配網路設備且必須另安裝系統軟體，且使用網路設備必須考量所在區域 建置成本視單一場所與單一車體進行比較

41. 營建剩餘土石方流向管控工具(9/10)

42. 營建剩餘土石方流向管控工具(10/10) 小結 • 現行運送憑證制度，需由主管機關核發，清運業者須依照所指定之場所進行處理，可準確記錄清運與相關單位資訊，權責劃分清楚 • 遠端監控設備，完整記錄出、入土資場之車輛影像，提供相關單位可隨時調閱，並作為主管機關查核使用，可減少人為偽造問題 • RFID流向管控系統，可輔助現行運送憑證與遠端監控系統，並相容其他硬體設備，如地磅、感應線圈等，可有效減少縣市政府勾稽人力及地方申報人力之負擔，提升自動化管理之效能 • 系統建置成本取決於現場是否需安裝設備，除固定監控設備外， RFID流向管控系統需考量讀取器與警示燈之費用，較其他管控系統高

43. 遠端監控設備執行成效(1/14) • 為瞭解遠端監控設備使用現況與未來改善建議之項目，本研究以問卷調查方式，瞭解各收受單位及主辦(管)機關執行現況，以利遠端監控機制之改善 • 本研究問卷共發放170份，回收76份，回收率為44.7%，回收之數量如下： - 各縣市政府22 份 - 公共工程主辦機關16 份 - 全國各家土資場38 份 • 「遠端監控流向管控設備」問卷內容

44. 遠端監控設備執行成效(2/14) 縣市政府單位問卷統計結果如下表所示，針對「收容處理場所建置遠端監控設備系統情況」、「營建業務承辦問題」及「遠端監控設備問題」三大部分，並就問卷回覆情形詳加說明

45. 遠端監控設備執行成效(3/14) 縣市政府單位 • 「收容處理場所建置遠端監控設備系統情況」： • 針對各縣市政府共有22縣市回覆，有5縣市政府目前尚未裝設遠端監控資訊平台 • 佔少數縣市政府(36%)表示其轄內收容處理場所可正常連線，但大多縣市政府(64%)其轄內尚有幾處收容處理場所還未能正常連線，據了解部分因氣候或天災所造成斷線之因素

46. 遠端監控設備執行成效(4/14) 縣市政府單位 • 「營建業務承辦問題」： • 各縣市政府設置專責承辦人員及業務情形，超過五成(55%)之縣市未設置專責承辦人員，且多數縣市承辦餘土業務之人員平均為1~2位 • 承辦人員普遍年資尚淺，加上超過九成(91%)縣市政府人員認為目前承辦餘土業務之人力不足，因此平均每位承辦人員一週花費2~5小時進行監看，且大多僅能以申報之工程專案餘土產量較大者進行抽查或者隨機監看，無法逐筆進行比對 • 多數(77%)承辦人員表示，利用遠端監控系統可大幅減少業者不法之情事；但有少數承辦人員(14%)表示，曾利用遠端監控系統發現異常案件者；而有一半(50%)承辦人員客觀認為遠端監控裝設後，非法傾倒的案件是有減少的

47. 遠端監控設備執行成效(5/14) 縣市政府單位 • 「遠端監控設備問題」： • 就目前各縣市政府遠端監控設備使用現況進行調查，佔多數縣市政府(65%)認為現行本系統之操作便利性及穩定性已達成熟 • 部分縣市之承辦人員表示，現行本系統之操作便利性及穩定性必須統合，因轄內各土資場所裝置軟硬體設備不盡相同，故需全盤考量各場設備之操作 • 對於有裝設的縣市有少數的承辦人員(10%)認為，車斗內容物辨識度並不容易

48. 遠端監控設備執行成效(6/14) 公共工程主辦單位問卷統計結果如下表所示，針對「營建業務承辦問題」及「遠端監控設備問題」兩大部分進行分析，就問卷回覆情形詳加說明

49. 遠端監控設備執行成效(7/14) 公共工程主辦單位 • 「營建業務承辦問題」： • 目前近(50%)主辦單位尚未使用遠端設備，且過半數(56%)主辦單位雖已設置專責人員承辦餘土業務，但多僅為1位 • 主辦單位人員表示，該承辦人員多為兼任，且(56%)主辦機關仍表示承辦餘土業務有人力不足之情形 • 多數主辦機關(81%)表示使用遠端監控設備系統之錄影像功能，可有效縮短餘土勾稽查核時間，並可減少業者不法情事；主辦機關亦表示，目前使用遠端監控系統尚未發現異常案件

50. 遠端監控設備執行成效(8/14) 公共工程主辦單位 • 「遠端監控設備問題」： • 關於本系統之使用操作性及穩定度方面，多數主辦單位(70%)認為穩定度不足；據部分承辦人員表示無法連線觀看情形，導致主辦單位執行時窒礙難行也無從瞭解 • 對於監視系統畫面部分，大多主辦單位(81%)認為車斗內容物無法辨識清楚，且過半數主辦機關(56%)表示，車牌辨識不清晰；另有承辦人員表示，土資場所提供之錄影光碟片無法清晰辨識車牌，甚有車斗覆蓋導致無法辨識內容物之情形出現