Elaboración del presupuesto y rol del gasto social Análisis comparativo en Centroamérica

1. Elaboración del presupuesto y rol del gasto socialAnálisis comparativo en Centroamérica Carlos Acevedo 27 de septiembre de 2007

2. Antecedentes • Los países centroamericanos han alcanzado avances importantes en varios indicadores sociales desde comienzos de los 1990. • Dos factores principales han contribuido a ello: • Aumento del gasto público social • Redes de solidaridad social por las migraciones-remesas, sobre todo en los países al norte del istmo: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

3. Antecedentes • No obstante, los indicadores de bienestar social en Centroamérica son todavía precarios. • Los niveles del gasto público en general, y del gasto público social, se encuentran por debajo de los estándares internacionales y latinoamericanos (con la excepción de Costa Rica y Panamá).

4. Centroamérica: gasto total del gobierno central (% del PIB, promedio 2004-4006) Fuente: Elaboración propia con base en datos de ILPES-CEPAL.

5. Relevancia del gasto público social • Constituye una de las principales herramientas de que dispone un gobierno para influir sobre la distribución del ingreso y procurar la igualdad de oportunidades para su población. • El impacto distributivo depende de su magnitud, su distribución y su financiamiento, así como también de su estabilidad y de la eficiencia en el uso de esos recursos. • Tres medidas relativas del gasto público social son más ampliamente utilizadas: • Gasto per cápita • Como porcentaje del PIB • Como porcentaje del gasto público total.

6. Tendencias del gasto público social • Esfuerzo para aumentar el gasto público social en todos los países de la región desde los 1990. • El gasto público social en la región ha aumentado desde un promedio de 12.8% a 15.1% del PIB. • Ese promedio esconde diferencias importantes entre países. Costa Rica y Panamá asignan aproximadamente 18% del PIB a gasto social, mientras que El Salvador y Guatemala asignan entre 7% y 8% del PIB (menos que lo que cabría esperar dados los niveles de ingreso per cápita de estos países) • Incremento de la prioridad al gasto social en Honduras y Nicaragua en el marco de la HIPC y ERP.

7. Centroamérica: gasto público social (% del PIB, promedio 2004-4006) Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de cada país. a/ SPNF; b/ gobierno central.

8. Reformas presupuestarias • En años recientes, se han impulsado reformas orientadas a mejorar la gestión administrativa del sector público y, particularmente, los procedimientos de elaboración, ejecución y evaluación del presupuesto. • Estos procesos han generado: • Procedimientos presupuestarios más transparentes. • Favorecido mayor disciplina fiscal. • También han contribuido a racionalizar la utilización de los recursos públicos. • Mejorar la asignación del gasto social.

9. Reformas presupuestarias • Implementación de sistemas integrados de administración y control presupuestario, montados sobre plataformas electrónicas • SIAF en Guatemala • SAFI en El Salvador • SIAFI en Honduras • SIGFA en Nicaragua • SIGAF en Costa Rica • SIAFPA en Panamá • Ello se ha complementado con otras iniciativas para mejorar la transparencia de los procesos presupuestarios y controlar la corrupción.

10. Sistemas de administración financiera • En Guatemala y Panamá, existe desde hace algunos años acceso público a los respectivos sistemas a través de la web. • En Honduras, dicho acceso se ha empezado a implementar a partir de 2006. • Costa Rica tiene un sistema bastante desarrollado (SIGAF), pero sin acceso por parte del público. • En El Salvador y Nicaragua, los respectivos sistemas de administración financiera (SAFI y SIGFA) no cuentan todavía con aplicaciones web de acceso público.

11. Un ejemplo de buenas prácticas • El SIAF de Guatemala constituye un ejemplo particularmente exitoso de las potencialidades de tales sistemas para mejorar a la vez la eficiencia de la administración financiera pública y la transparencia frente a la sociedad. • En el año 2004, se cambió la tecnología de cliente servidor a una tecnología basada en la web, centralizando el sistema en una sola base de datos para todo el SPNF. • A través del SIAF, el presupuesto se formula por resultados, fijando metas físicas y financieras, en forma desconcentrada por cada uno de los ministerios y secretarías.

12. Dos temas pendientes en la agenda • Dos áreas fundamentales que merecen una atención especial: • Presupuestación plurianual • Presupuestación por resultados. • La programación presupuestaria a mediano plazo plantea la necesidad de verificar si los objetivos de gobierno están siendo alcanzados, si los recursos se canalizan a los programas en la forma que han sido planeados, si el presupuesto es la forma de inducir a los responsables del gasto público a cumplir con los objetivos de desarrollo y si los instrumentos con que se cuenta permiten anticipar posibles crisis.

13. Hacia la presupuestación plurianual • En Guatemala, el Artículo 8 de la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97) establece la obligatoriedad de elaboración del presupuesto plurianual. Desde 2003 se ha incluido un presupuesto multianual en los documentos presupuestarios presentados al Congreso. • Para el ejercicio fiscal 2006, se ha dado un cambio importante de enfoque, pasando de la mera proyección estadística de agregados fiscales a la proyección de un presupuesto multianual con visión estratégica. • Se ha iniciado un proceso de descentralización de la formulación multianual, apoyado en el establecimiento de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP).

14. Hacia la presupuestación plurianual • Honduras: desde 2003, los documentos anexos al proyecto de presupuesto incluyen un presupuesto multianual, diseñado originalmente como un documento informativo para mostrar cómo evolucionarán los agregados fiscales en el mediano plazo. • A la fecha, el ejercicio ha consistido básicamente en una proyección de los datos del año base para el año fiscal y tres años más, asumiendo ciertos supuestos sobre las tendencias de categorías particulares de gasto, que no expresa compromisos rígidos y de cumplimiento obligatorio por parte de las autoridades gubernamentales, sino un marco de referencia fiscal de mediano plazo.

15. Hacia la presupuestación plurianual • En Nicaragua, aunque no existe obligación legal para elaborar un esquema formal de presupuestación plurianual como los de Guatemala y Honduras, a partir de 2006 se elabora un “Marco presupuestario de mediano plazo” que cubre diversos agregados macroeconómicos y las operaciones consolidadas del sector público y de las principales entidades del gobierno para un horizonte de tres años. • En los otros países del istmo no existe todavía de manera formal un horizonte intertemporal del presupuesto.

16. Hacia la presupuestación plurianual • En El Salvador, el preámbulo del documento del presupuesto incluye proyecciones fiscales para el año presupuestario y dos años adicionales. • La documentación presupuestaria contiene una declaración de metas de política fiscal de mediano plazo, pero no se realiza un ejercicio formal de presupuestación multianual. • Costa Rica tampoco dispone de un marco formal de programación presupuestaria multianual, aun cuando todo presupuesto público debe responder a los planes operativos anuales (PAO) de cada institución, los cuales, a su vez, deben enmarcarse en el Plan Nacional de Desarrollo. • Panamá tampoco tiene un esquema formal de presupuestación multianual.

17. Presupuesto por resultados • Un tema fundamental para mejorar la eficiencia de la ejecución presupuestaria lo constituye el de los indicadores de desempeño. • Experiencia de la mayoría de países de la OECD y de numerosas economías emergentes: han empezado a moverse hacia una presupuestación basada en resultados en la que los indicadores de desempeño juegan un papel clave. • La mayoría de países en el istmo centroamericano han emprendido también esfuerzos parciales en esta línea.

18. Presupuesto por resultados • Guatemala: a partir del proyecto de presupuesto para 2006, se ha adoptado un enfoque de presupuestación con base en resultados, con el fin de contar con herramientas más efectivas para la medición del impacto del gasto público en el desarrollo económico y social del país. • De esta manera, los insumos financieros (el gasto ejecutado) pueden ser vinculados con los indicadores de productos (bienes y servicios), lo cual permitiría incrementar la rendición de cuentas y, en el largo plazo, aumentar la efectividad y eficiencia de los programas gubernamentales.

19. El enfoque salvadoreño • La preparación del PGE es complementada por un documento de programación física y financiera, que contiene información detallada para cada entidad presupuestaria sobre las metas físicas y financieras de cada línea de trabajo y, dentro de éstas, por actividades específicas. • La programación física es incorporada en el SAFI para permitir a cada institución monitorear su propio manejo presupuestario y el logro de sus metas. • Sin embargo, ese documento no se difunde junto con el PGE. • El Ejecutivo tampoco proporciona a la Asamblea Legislativa ni al público un informe sobre el cumplimiento de tales metas.

20. Presupuesto por resultados • Honduras: A partir de 2006, se ha adoptado un nuevo proceso de formulación presupuestaria • Descentralización de la programación de gastos en cada una de las instituciones del sector público a partir de las unidades ejecutoras responsables de la operación de la gestión. • Con el propósito de darle seguimiento a la ERP, el gobierno de Honduras ha establecido el Sistema de Información de la ERP (SIERP), diseñado como un instrumento de coordinación y desarrollo de las actividades de recolección y monitoreo de datos e indicadores que permitan evaluar el progreso en el cumplimiento de las metas y objetivos de la ERP.

21. Presupuesto por resultados • En Nicaragua, al igual que en Honduras, la implementación de la presupuestación por resultados y el desarrollo de indicadores de desempeño ha estado asociada principalmente con la ejecución de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. • En Costa Rica existe una buena base de información y la premisa de programar en base a metas y resultados, pero aún hay deficiencias para unir funcionalmente presupuesto y planificación, en particular en la etapa de seguimiento. • En años recientes, se ha incorporado el Plan Nacional de Desarrollo como parámetro de evaluación de la ejecución presupuestaria.

22. Presupuesto por resultados • No obstante, todavía no se ha logrado implementar un sistema que permita relacionar metas y objetivos concretos con cada asignación presupuestaria. • En Panamá, a partir del año 2005, se ha iniciado la incorporación de indicadores de desempeño en los programas sustantivos de funcionamiento e inversión de las 56 instituciones que integran el Presupuesto General del Estado, como una herramienta fundamental para la implementación de la nueva modalidad de gestión pública por resultados.

23. Conclusiones • Es fundamental que los presupuestos nacionales de todos los países obedezcan a planes y políticas de largo plazo, que además sean explícitas y conocidas por la ciudadanía. • De igual manera, es necesario que se generalicen las evaluaciones de impacto de los ejercicios presupuestarios anteriores y que los presupuestos incorporen los resultados de éstas. • Las prioridades establecidas en los presupuestos deben obedecer a las necesidades nacionales; deben adoptarse mecanismos que incorporen visiones de largo plazo, pasando a presupuestos con marcos plurianuales.