Estado e Desenvolvimento no Brasil

1. Estado e Desenvolvimento no Brasil Curso Desenvolvimento Econômico Comparado Instituto de Economia – UFRJ Prof. Paulo Bastos Tigre

2. Estados Intermediários - Brasil • As diferenças entre o aparato descrito em vários estudos e o “Estado desenvolvimentista” típico ideal começa com a simples questão de como as pessoas ingressam no serviço público. • Barbara Geddes (1986) descreve as dificuldades que o Brasil vem enfrentando para instituir os procedimentos de recrutamento meritório. Poderes extraordinários para nomeações de cunho político complementam a falta de recrutamento meritório. • Ben Schneider afirma que, enquanto os primeiros-ministros japoneses indicam apenas dezenas de dirigentes e os presidentes dos EUA indicam centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares (de 15 mil a 100 mil pela estimativa de Schneider). • Não é de se surpreender que o Estado brasileiro seja conhecido como um grande cabide de empregos, preenchidos com base em relações pessoais em vez de competência e, conseqüentemente, inapto em seus esforços desenvolvimentistas. Paulo Tigre, UFRJ

3. Loteamento de cargos no DF Paulo Tigre - IE/UFRJ

4. Incapaz de transformar a burocracia como um todo, os líderes políticos tentam criar “bolsões de eficiência” dentro da burocracia, modernizando assim o aparato do Estado por adição e não por transformação. O BNDES é um bom exemplo de bolsão de eficiência. Ao contrário da maioria da burocracia brasileira, o BNDES oferecia “uma linha de carreira clara, responsabilidades desenvolvimentistas e uma ética de serviço público” (Schneider, 1987a, p. 633). Desde o início de sua vida institucional, o BNDES começou um sistema de concursos públicos para o recrutamento de pessoal. Surgiram normas contra a revogação arbitrária dos julgamentos da opinião dada por técnicos do banco pelos escalões mais altos. Uma maioria consistente de diretores era recrutada internamente, e um claro esprit de corps se desenvolveu dentro do banco (Willis, 1986, p. 96-126). Plano de Metas de Kubitschek que estavam tanto sob a jurisdição de Grupos Executivos ou Grupos de Trabalho e sob as asas financeiras do BNDES preencheram 102% de seus objetivos, enquanto os projetos que eram de responsabilidade da burocracia tradicional conseguiram apenas 32%. Paulo Tigre, UFRJ

5. A estratégia dos bolsões de eficiência tem uma série de desvantagens. Como estão cercados por um mar de padrões clientelistas tradicionais, eles são dependentes da proteção pessoal dos presidentes individuais. A reforma por adição torna a seletividade estratégica mais difícil, geralmente resultando em uma expansão descoordenada. Assumindo o poder em 1964 com a esperança de reduzir o funcionalismo em 200 mil cargos, os militares brasileiros acabaram criando “centenas de agências e empreendimentos novos, freqüentemente redundantes, e observou-se o crescimento da burocracia federal de 700 mil para 1,6 milhão. Tentar modernizar por adição de pequenos pedaços também sabota a coerência organizacional do aparato do Estado como um todo. Paulo Tigre, UFRJ

6. À medida que unidades são adicionadas, emerge uma estrutura cada vez mais barroca. O aparato resultante tem sido caracterizado como “segmentado” (Barzelay, 1986), “dividido” (Abranches, 1978) ou “fragmentado” (Schneider, 1987a). É uma estrutura que torna difíceis os programas de coordenação e encoraja as soluções personalísticas. Como Schneider afirma, “o personalismo (...) tornou-se agora indispensável em virtude da fragmentação burocrática” (ibid., p. 27). Paulo Tigre, UFRJ

7. Os problemas de organização interna e das relações Estado-sociedade são mutuamente agravados. A falta de uma estrutura burocrática estável torna mais difícil estabelecer laços regulares com o setor privado do tipo “orientação administrativa” e empurra a interação pública-privada para canais individuais. O persistente poder político da oligarquia tradicional não apenas distorce as tentativas de transformação, mas também sabota as tentativas de reforma interna. Os problemas internos e aqueles entre o Estado e a sociedade provaram ser surpreendentemente invariáveis ao longo das mudanças de regimes políticos. Paulo Tigre, UFRJ

8. Desconstrução do Estado brasileiro • Os cortes indiscriminados de Collor atingiram a todos, afetando as melhores e as piores agências da mesma forma. Conseqüentemente, Collor alienou os burocratas produtivos – muitos dos quais responsáveis pela implementação de outros programas de modernização – sem melhorar visivelmente a eficiência. • No final de 1990, embora o governo tenha eliminado menos de um terço dos 360 mil empregos que prometeu cortar, conseguiu baixar o moral, a motivação e a produtividade em toda a área executiva. (Schneider, 1991, p. 329) Paulo Tigre, UFRJ

9. Estado Brasileiro, segundo Evans • Apesar de seus muitos problemas, o Estado brasileiro conseguiu historicamente representar um papel preponderante em promover tanto o crescimento quanto a industrialização. • Desde suas agressivas provisões para financiar estradas de ferro e outras infra-estruturas no final do século XIX até seu envolvimento direto em empreendimentos de alta tecnologia como a fabricação de aviões no período pós-guerra, o Estado brasileiro teve um papel central no que tem sido um recorde importante de industrialização. Paulo Tigre, UFRJ

10. Como foi possível o desenvolvimento? A experiência do Brasil confirma o fato de que é necessário apenas uma vaga aproximação do tipo ideal weberiano para conferir vantagem. Mesmo os Estados desenvolvimentistas são apenas aproximações do tipo ideal, mas os Estados intermediários mostram que o modelo burocrático básico pode ser ainda mais alterado e mesmo assim funcionar. Apesar das falhas e distorções, a burocracia no sentido weberiano pode ainda ser encontrada num amplo espectro de agências do Estado. Enquanto os bolsões de eficiência falharam como sementes para uma renovação mais geral do aparato do Estado, eles ainda forneceram a base para um número de projetos bem-sucedidos de transformação setorial. Em alguns setores, durante certos períodos, alguma coisa próxima à autonomia inserida foi atingida. Cada um desses casos tem de ser compreendido olhando para as características do setor e para o papel específico que o Estado tentou representar dentro dele. Paulo Tigre - IE/UFRJ

11. Brasil: um caso intermediário entre Estados predadores e desenvolvimentistas. • Dificuldades para estabelecer procedimentos meritocráticos de recrutamento do tipo japonês ou coreano. • Designação política de cargos-chave. • Japão: primeiro ministro nomeia dezenas de pessoas. • Estados Unidos: presidentes nomeiam centenas. • Brasil: dezenas de milhares (Governo Lula 20 mil cargos de direção preenchidos por critérios políticos. Cabides de emprego para assegurar apoio político. Paulo Tigre - IE/UFRJ

12. Bolsões de eficiência • Por não serem capazes de transformar a burocracia como um todo, governantes criam novas instituições mais eficientes. • BNDES: carreira profissional clara, admissão por concurso, normas contra a anulação arbitrária das opiniões dos técnicos por parte dos superiores hierárquicos, recrutamento interno para cargos de direção, espírito de equipe. • Bolsas de eficiência estão rodeadas por normas clientelistas tradicionais. Fragmentação. • Bolsões precisam de proteção superior. Paulo Tigre - IE/UFRJ

13. Carreira no setor público • Carreiras no setor público são muito afetadas por mudanças na liderança política e estabelecimento de novos organismos públicos. • Camadas superiores (DAS) ocupadas por pessoal não pertencente ao quadro de pessoal. A cada quatro anos tudo muda. • Elites atrasadas nomeiam a maioria. Personalismo. Paulo Tigre - IE/UFRJ

14. A palavra burocracia adquiriu no Brasil um sentido pejorativo e labiríntico • Nas últimas décadas, no Brasil e no mundo, o termo burocracia adquiriu fortes conotações negativas. É popularmente usado para indicar a proliferação de normas e regulamentos que tornam ineficientes as organizações administrativas públicas, bem como corporações e empresas privadas. • Mas, este conceito, em diferentes períodos históricos, já possuiu outros significados Paulo Tigre, UFRJ

15. Participação do Setor Público na População Total Empregada: Uma Comparação entre o Brasil e Países da OCDE  Paulo Tigre - IE/UFRJ

16. Paulo Tigre - IE/UFRJ

17. Empresas estatais • Brasil teve algum êxito na criação de empresas eficientes: Petrobrás, Vale, Usiminas, CSN, Embraer, Furnas, etc. • Êxito foram em áreas onde os organismos de Estado diretamente envolvidos tinham uma especial coerência e capacitação. Vínculos com o setor privado. • Estado parteiro: petroquímica, industria automobilística. • Sucesso não pode ser generalizado. Paulo Tigre - IE/UFRJ

18. Parceria • Assim como a estrutura interna do aparato do Estado brasileiro limita sua capacidade de replicar o desempenho dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asiático, o caráter de sua “parceria” torna mais difícil construir um projeto de transformação industrial conjunto com as elites industriais. Como no caso destes Estados asiáticos, a parceria deve ser compreendida em termos históricos. • Enquanto o Estado brasileiro tem sido uma ininterrupta e poderosa presença no desenvolvimento social e econômico desde os tempos coloniais, é importante ter em mente o que Fernando Uricoechea (1980), José Murilo de Carvalho (1974) e outros enfatizaram: “A eficiência do governo era dependente da cooperação das oligarquias” (Uricoechea, 1980, p. 52). • As elites rurais reacionárias jamais foram dramaticamente varridas de cena como nos casos do Leste Asiático. Ao contrário, a simbiose tradicional que conectava os oligarcas tradicionais ao Estado tem sido reforçada por uma perversa “modernização”. Paulo Tigre, UFRJ

19. Retomada do papel do Estado • Concursos públicos: • Política industrial: • Programas de distribuição de renda • Investimentos públicos em infra-estrutura

20. Políticas de distribuição de renda