L evoluzione storica della pubblica amministrazione in Italia

1. L’evoluzione storica della pubblica amministrazione in Italia

2. Una storia non lineare ma con forti persistenze Importanza della storia 5 fasi 1853 – 1900 1900 – 1929 1930 – 1975 1975 – 1990 1990 – 2005 4 dimensioni: organizzazione, personale, funzioni, processi decisionali

3. L’evoluzione delle forme organizzative La formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900) Riforma Cavour (1853): Legge 23 Marzo, n. 1483 (riordino dell’amministrazione centrale e della contabilità dello stato). Abbandono del modello misto per ministeri e agenzie Abolizione delle aziende speciali Uniformità degli schemi organizzativi Uffici riuniti in direzioni generali Segretario generale come filtro tra ministro e burocrazia

4. Dopo la riforma Cavour Piemontizzazione dello stato italiano 1865: organizzazione dei rapporti centro-periferia (provincia, circondario, mandamento, comune). Prefetto con ruolo centrale. 1869: ragioneria generale dello stato e ragionerie centrali nei ministeri 1877: ministero del tesoro 1888: abolizione segretario generale da parte di crispi 1889: ministero poste e telegrafi

5. 1900-1930 Introduzione aziende autonome (1904-1905): ferrovie, acqua, energia elettrica, farmacie, etc. 1912: primo ente pubblico (INA); 1926 (Istat e ACI) Amministrazione parallela e fuga dallo stato che esploderà sino agli anni ottanta 1923: ragionerie centrali dipendenti dalla rgs presso il tesoro (separazione tra contabilità e amministrazione e centralità del tesoro al posto degli interni).

6. 1930-1970: innovazioni fasciste e continuismo repubblicano 2 dimensioni contraddittorie: da un lato intenti liberisti e anti-burocratici (epurazione del sindacalismo socialista), dall’altro interventismo. Riforma De Stefani (1923): istituiti 13 gradi gerarchici, fusione di alcuni ministeri, rafforzamento del principio gerarchico. 1927: Carta del lavoro e creazione degli istituti corporativi. Aumenta molto il personale militare e scolastico.

7. Fascistazione obbligata. Pacchetto di garanzie al p.i. – stipendi più alti, orario continuato. 1931: le associazioni sindacali degli impiegati passano sotto il controllo del PNF. 1933: obbligo della tessera per gli impieghi negli enti locali e parastatali. Politica di incremento demografico: 1935-36: premi di nuzialità, 1937 congedo straordinario per matrimonio e scatto per primo figlio. 10% max. di donne nel p.i. oppure impieghi “più adatti”.

8. Entizzazione Iri (1933), Banca di Italia ente pubblico nel 1936, Imi 1931. Personalità giuridica di diritto pubblico e maggiore flessibilità nella gestione e nel bilancio. Negli enti si crea gradualmente una classe dirigente fascista con età più giovane, formazione non solo legalistica, rapporto stretto con la politica.

9. L’amministrazione tra il 1930 e il 1970 diventò plurale con il continuo ricorso alle amministrazioni parallele che tuttavia non vennero contemplate nella costituzione del 1948 Contemporaneamente aumentavano i ministeri (trasporti, marina mercantile, bilancio, partecipazioni statali, sanità, turismo, spettacolo).

10. 1970-1990 Prima regionalizzazione Reiterazione del modello centrale, polverizzazione delle burocrazie e amministrazioni parallele anche a livello regionale. 1974: istituzione consob (organismo collegiale tecnico, indipendente dal governo, col compito di tutelare l’interesse pubblico e di controllare che gli attori in gioco rispettassero le regole - borsa valori. 1978: istituzione SSN con struttura adespota (al centro il ministero con funzioni programmatorie, le regioni con la gestione del servizio e le USL con funzioni di fornitura diretta).

11. 1990-2005: 3 dinamiche Privatizzazione/de-statizzazione Decentramento politico-amministratico Riforma degli apparati centrali Privatizzazione: condizionamento delle esperienze anglosassoni, arretramento dalla società, 1993 abolizione ministero PS e Cassa per il Mezzogiorno, dal 1992 cicli di privatizzazione di telefoni, poste, eni, ina, anas e public utilities a livello locale. Ma privatizzazione è improprio, meglio parlare di destatizzazione perché lo stato rimane azionista.

12. Decentramento Legge 142 del 1990: sulle autonomie locali 59/1997: quasi federalizzazione e Legge costituzionale 3/2001 poi sancita da referendum confermativo. Grandi trasferimenti di competenze ai comuni e alle province e sussidiarietà verticale e orizzontale. 3) Riorganizzazione dello stato attraverso la riforma dei ministeri del 1999 (fusione e revisione interna).

13. Le funzioni 4 gruppi: Regolazione di comportamenti individuali e collettivi; Produzione di beni e servizi per la collettività; Funzioni ausiliarie (controllo e consulenza) Funzioni strumentali (personale)

14. La funzione regolativa si è espansa molto storicamente e anche quella di produzione di beni e servizi. Interventismo massiccio e governo di partito organico. Poi ritiro dello stato a partire dalla fine anni ottanta anche per problemi di finanza pubblica.

15. Il personale Le dimensioni numeriche: si parla di elefantiasi burocratica sin dai primi del 900. 1859-1914: da 65.000 a 287.000 1923-1943: da 540.000 a 1.380.000 1951 – 1986: 1.091.000 a 2.312.000 a 1.881.000 nel 2003.

17. Carriere, reclutamento e status 1853-1900: la costruzione del pubblico impiego Apparato burocratico organizzato per titoli e gradi: Segretario generale; Direttore generale; Direttore capo divisione; Capo sezione; Segretario di 1^ e 2^ classe; Applicato di 1-4 classe. Funzioni di ordine, legalismo e formalismo, struttura gerarchica

18. 1900-1930 L. 372/1904: attribuita al parlamento la possibilità di modificare le piante organiche al posto dell’arbitrio ministeriale e del governo. Legge 290/1908: rafforzamento del principio gerarchico, reclutamento per concorso, avanzamento per anzianità e merito, diritti di associazione e di interruzione dal lavoro (vietato lo sciopero). Riforma De Stefani (1923): istituiti 13 gradi gerarchici, fusione di alcuni ministeri, rafforzamento del principio gerarchico.

19. Crescente peso del partito socialista e delle prime organizzazioni operaie – sindacalizzazione (postale-telefonica e telegrafica). Incremento strutture burocratiche e personale. Fenomeno della meridionalizzazione e contrasto tra due culture. Fuoriuscita dei tecnici e giuridicizzazione dell’azione amministrativa

20. 1930-1970 Problema degli avventizi: d. lgs. 262/1948: ruoli transitori speciali per gli avventizi con possibilità di riscattare il periodo precedente alla nomina, incentivi all’esodo del personale di ruolo, blocco delle assunzioni. Abbassamento degli stipendi rispetto alle altre categorie sociali. Nasce la Dirstat: l’organizzazione dei direttivi statali con lo scopo di lottare contro il livellamento governativo.

21. 1948: Ufficio burocratico per la riforma con idee di modernizzazione poi fallite. Testo Unico del 1957: Gerarchia e principio della seniority – burocrazia che si arrocca contro uno sviluppo economico e sociale impetuoso. “Alleanza” tra DC e burocrazia: Legge Pitzalis n. 928/1959 e Legge Fanfani 1143 del 1961: promozione a ruolo aperto. Invasione dei partiti negli enti pubblici, colonizzazione.

22. 1970-1990 Già dal 1970 si comincia a pensare che il trattamento economico delle carriere di concetto, ausiliarie, esecutive potessero essere definite tramite accordo tra governo e sindacati (1966: Incontro tra Cgil, Cisl e Uil che pone le basi della delegificazione).

23. Legge 748 del 1972: Istituzione della dirigenza, più autonomia e più responsabilità. Separazione tra politica e amministrazione. Primo dirigente, dirigente superiore, dirigente generale. Accesso per corso-concorso. Ma scarsa applicazione della riforma. Legge 381/1975: Contrattualizzazione per i dipendenti dello stato, accordi con sindacato e poi DPR di recepimento. Questo fa aumentare gli iscritti al sindacato. Legge 285 del 1977: sanatoria e accessi per concorsi riservati presso i Ministeri.

24. Novembre del 1979: M.S. Giannini trasmette alla Camere un Rapporto sui problemi dell’a.p. – fallimento delle regioni, immobilismo, assenza dell’informatica e delle tecniche statistiche, poche risorse finanziarie, propone la privatizzazione. Legge 312 del 1980: qualifiche funzionali (8) al posto delle carriere (si volevano eliminare la parcelizzazione delle mansioni, la giungla retributiva e il legame tra progressione economica e progressione in carriera. Ma fallimento….

25. L. 93/1983: legge generale sul p.i. sulla falsariga dello Statuto dei Lavoratori del 1970. Applicazione generale. Distinzione tra materie soggette alla contrattazione (trattamento economico) e materie soggette alla legge. Istituiti i comparti. Prelude al decreto 29/1993 sulla privatizzazione del pubblico impiego.

26. 1990-2005: la privatizzazione del rapporto di impiego D. lgs. 29/1993: Regolazione del rapporto di lavoro tramite il Codice Civile e controversie al giudice ordinario Separazione tra politica e amministrazione (art. 3); Riduzione qualifiche dirigenziali (da 3 a 2); Riduzione del personale dirigente (10%); Responsabilizzazione dei dirigenti; Maggiore mobilità e diversi orari di lavoro; Istituzione URP (art. 12) Nuclei di valutazione (art. 20) Istituzione ARAN (art. 50).

27. D. lgs. 80/1998: Contrattualizzazione anche dei dirigenti di 1° livello; Rinnovo degli incarichi apicali (entro 90 giorni dall’insediamento); Incarichi dirigenziali (da 2 a 7 anni e 5% di esterni). Legge 145/2002: estensione della nomina politica (rinnovo incarichi entro 60 giorni per i dirigenti di 1° livello, entro 90 gg. Per quelli di 2° livello); Abolizione durata minima degli incarichi (max. 3 anni per 1° livello e 5 per 2° livello); Innalzamento delle percentuali dei contratti esterni (dal 5 all’8% per 2° livello e dal 5 al 10% per 1° livello). Dibattito sullo spoils system ….

28. Altre novità Contratti 1998-2001: riforma del sistema delle carriere e passaggio alle categorie Collegamento del salario alla prestazione e valutazione delle prestazioni Tripartizione delle voci di stipendio per la dirigenza, salario di base, retribuzione di posizione e retribuzione di risultato. Maggiore centralità della contrattazione decentrata e integrativa Nuova gestione delle risorse umane.

29. Processi decisionali 1862: Corte dei conti (controllo di legittimità degli atti e bilancio dello stato) 1865: consiglio di stato, organo di consulenza delle amministrazioni sulle tematiche amministrative e poi nel 1889 con la quarta sezione organo giurisdizionale di ultimo grado nelle controversie amministrative. 1869: Rgs Sistema di controlli ex ante e sulla legalità e legittimità degli atti.

30. Legge 241/1990 sul procedimento amministrativo Obbligatorietà dell’avvio e della conclusione del procedimento (art. 2); Vincolo sulla motivazione del procedimento (art. 3); Indicazione del responsabile (art. 4); Promozione di trasparenza e partecipazione Diritti di accesso Invio della comunicazione scritta (art. 8) Possibilità di presentare memorie scritte e di richiedere copia degli atti (art. 10) Conferenze dei servizi (art. 14)

31. Legge 127/97: Semplificazione - Autocertificazione; Limitazione del ricorso ai pareri; Riduzione atti soggetti a controllo. 1993: Uffici per le relazioni con il pubblico. D. lgs. 77/1995: controllo di gestione; D.lgs. 286/1999 Controlli sulla regolarità amministrative e sulla contabilità; Controlli sulla gestione; Valutazione dei dirigenti; Controllo strategico.