New Public Management und Neues Steuerungsmodell in der Kommunalverwaltung

1. New Public Management und Neues Steuerungsmodell in der Kommunalverwaltung Prof. Dr. Günter Roth www.sozial-politik-seminar.de

2. Probleme kommunaler Sozialpolitik/-verw. I • Alte u. neue Armut, Exklusion, Prekarität • Ökon. Krisen / Transformation der Arbeit • Individualisierung, Pluralisierung sozialer Milieus • Krise / Wandel Familie • Internationalierung, ‘Globale Soziale Frage’ / Migration • Alterung und Demographischer Wandel • Legitimationsprobleme / ‘Krise Repräsentation’ (Vester)

3. Empfänger Sozialer Grundsicherung (Ende 2006) Zeile 2: davon 5,3 Mio. erwerbsfähige Hilfeempfänger! <-|-> offizielle Arbeitslosenzahl!

4. Soziale Milieus in Westdeutschland (2003) benachteiligte Quelle: Vester 2006: 12 (Repräsentativerhebungen) Eig. Bearb.: (‚benachteiligte‘ statt ‚unterprivilegierte‘ Volksmilieus)

5. Politische Milieus in Westdeutschland (2003) Quelle: Vester 2006

6. Sozialpolitische Milieus Quelle: Eigene Erstellung in Anlehnung an Bourdieu, Vester et al.

7. Probleme der Kommunalpol.-/verw. II • Selbstverwaltung statt Kommunalpolitik • Dominanz ‘Fachlichkeit’ (‘Experten’) u. Honoratioren • Verstaatlichung/Zentralisierung <-> Politikverflechtung • Institutionelle Beharrung, Inkrementalismus, Intransparenz • Fachbruderschaft, Korporatismus <-> Mythen <-> Institutionalisierung, Isomorphie <-> ‘lose Kopplung’ (Roth 1999) • Wachsende (disparitäre) Sozialausgaben <--> Finanzkrise • Bestandsgarantie (Org., Personal)

8. Weitere Probleme komm. Verwaltung • ‘Übersteuerung’ • Polit. Detailkontrolle u. ‘Hyperbürokratie’ • ‘Untersteuerung’ • Trennung v. Finanz- /Fachverantw. • Mangelnde Kontrolle von Effizienz u. Effektivität • Inkrementalismus, Selbststeuerung d. Verw. • Mangelnde Fachlichkeit • Strategieproblem, Managementproblem, Legitimationsproblem • Demotivation u. mangelnde Attraktivität d. Öff. Dienstes

9. Einheitlichkeit von Haushaltsrecht (GG, Haushaltsgrundsätzegesetz, Gemeindeordnung) Haushaltssteuerung durch Politik als Satzung oder Gesetz Jährliche Haushaltsaufstellung (Kämmerer oder Finanzminister) Jährlichkeit, Vorherigkeit, Fälligkeit, Haushaltsausgleich Kreditbegrenzung = Höhe Investitionen Kameralistik (Einnahmen u. Ausgaben getrennt nach Einzeltitel u. Gruppen) Bruttoprinzip Einzelveranschlagung (Bundeshaushalt mit a. 8.100 Ausg.- u. 1.200 Einnahmetitel, 1997) Keine Übertragung zwischen Einzeltiteln, Gruppen oder Jahren Reine Einzelausgabenorientierung Produkt- u. Prozesskosten, Effizienz u. Effektivität bleiben unbekannt Keine systematische Leistungsbeurteilung und –kontrolle Keine Vermögenskontrolle Hintergrund: Kameralistik

10. Kommunalfinanzen (2005-2007) Quelle: der städtetag 5/2007: 5

11. Sozialausgaben der Kommunen (1995-2006)

12. Beschäftigte bei den Kommunen (1992-2003) Quelle: Deutscher Städtetag 2004

14. Reformen der Kommunalpolitik • Direktwahl u. Stärkung der Oberbürgermeister • Wahlrecht: Panaschieren/Kumulieren • Stärkung direkter Partizipation (Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, Bürgerhaushalt) • Schwächung von Parteien • Proporz-/Konkordanz- statt Konkurrenzdemokratie • Stärkung der Verwaltung <-> NPM

15. Kommunale Aufgaben: Reformforderungen • Rückführung staatl. Regulierung u. Stärkung kommunaler Kompetenz • Beteiligung der Kommunen bei Landes- u. Bundesgesetzgebung • Zuweisung von Aufgaben an Kommunen nur nach_ • Ermittlung der Kosten • Erforderlichkeitskontrolle u. • Gesetzesfolgenabschätzung • Rückführung / Dezentralisierung von Kompetenzen • Stärkung der kommunalen Finanzierung • Stärkung der Konnexität von Aufgaben- u. Finanzverantwortung • Stärkung des Föderalismus <-> Trennsystem u. Wettbewerb

16. New Public Management I • Neoliberalismus u. internationale Vorbilder (UK, USA, NZ, NL) • Ökonomisierung (BWL) <-> Staats- u. Bürokratiekritik • Unternehmens-/verwaltungsnahe ‚Think Tanks‘ u. Wiss. • Bertelsmann-Stiftung, Wirtschaftsinstitute u. Wiss. • KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, heute: ‚Verwaltungsmanagement‘) • Makro-Ebene: • Deregulierung, Privatisierung, Wettbewerb, aktivierender Staat • Mikro-Ebene: • Binnenmodernisierung (BWL/Effizienz/Effektivität) (NST) • Tilburger Modell <-> ‚Konzern Stadt‘, ‚Deutschland-AG‘

17. New Public Management II • Kontraktmanagement u. ‘Quasi-Wettbewerb’ • Trennung Politik/Verw. <-> Entpolitisierung? (‘Effizienz’ <-> Demokratie) • Recht u. Input-Steuerung <-> Output-/Outcome-Steuerung (Produkte, Effizienz, Effektivität = Service-Bürger-Kundenorientierung) • Abbau v. Leitungsstrukturen, Dezentralisierung mit Budgets, (Fachbereiche mit Fach u. Finanzverantwortung) • Kameralismus <-> Doppik/Leistungs-/Kostenrechnung • Controlling, Leistungs- u. Kennzahlenvergleich (Benchmark) • Personal: Rekrutierung, Qualifikation, OE/PE, Wettbewerb, Kontrakte, Anreize, Teamarbeit, Ganzheitl. Fallbearbeitung

18. Aufgabenkritik, Auslagerung, Privatisierung • Aufgabenkritik/Privatisierung als Grundlage des NPM (Makro-Ebene) • Privatisierung je nach strategisch-politischer Bedeutung u. Spezifität von Aufgaben (Risiko) <-> Komplexität, Effizienz/Effektivitätsprobleme • Rückzug auf Kernbereiche u. Gewährleistung • Reichweite der Privatisierung / Auslagerung • Gewährleistungsverantwortung, Finanzierung-, Durchführung- (Planung, Finanzierung, Ausführung, Kontrolle) • Formen der Verselbständigung • Regiebetriebe, Eigenbetriebe, öff.-rechtl. Anstalten, GmbH • Art der Subventionierung (instit. Objektförderung <-> Subjektförderung/Gutscheinmodell)

19. Modell ‚Konzern Stadt‘ / Kontraktmanagement Quelle: Trube 2001: 176

20. Kontraktmanagement • Kontraktmanagement als verbindliche Zielvereinbarung über einen festgelegten Zeitraum über die zu erstellende Dienstleistungen (Produkte) nach • Quantität und Qualität (Leistungsziele), • über die hierzu zur Verfügung stehenden Finanzen (Finanzziele) • und der Art der Berichterstattung über das tatsächlich erzielte Ergebnis (KGSt n. Knorr, F. (2001): Organisation in der Sozialwirtschaft, Frankfurt/M., S. 222) • Ausschreibung <-> Angebote <-> Auswahl • Leistungs-/Qualitäts-, Finanzierungs-, Prüfvereinbarung (BSHG/SGB)

21. Budgetierung • Plan zur Steuerung von Ressourcen, diff. nach Produkten, Funktionen, Regionen, Projekten, Organisationseinheit • Ziel ist effiziente und effektive Ressourcenverwendung (Allokation) sowie Planung und Kontrolle • Info zu Herkunft u. Verwendung der Mittel in einem Zeitraum • Kosten- und Leistungsrechnung mit Vergleich von Soll- und Ist u. Kontrolle in Relation zu Zielen • Regelungen zur Mittelübertragung (funktional u. zeitlich) • Regelungen zur Gewinnerzielung und -verwendung

22. Controlling • Begriff • Unterstützung der Führung durch Planung, Information, Kontrolle und Steuerung im Hinblick auf Zielerreichung durch Orientierung an Zielgrößen und Kennzahlen • Strategisches Controlling: • längerfristig, 5-10 Jahre, Oberziele, Strategie • Operatives Controlling: • Eher kurzfristig, diff. nach Bedarf, Leistung, Kosten, Qualität, Wirkung • Aufgaben • Planung (ausgehend von Zielen, Bestand, Prognosen) • Aufbau von Informationssystemen • Koordination und Kontrolle, Auswertung, Aufbereitung von Daten • Evaluation u. Wirkungsanalyse

23. NPM: Kontrolle der Zielerreichung • „Es gilt Indikatoren zu vereinbaren, die Aufschluss über die Erreichung bzw. die Einhaltung der Ziele und Qualitätsmerkmale geben“ (KGST 1998) • Was sind valide, objektive u. reliable Qualitätsindikatoren? • z.B. Altenhilfe, Erziehungshilfe, Arbeitsförderung, Sozialraum • Kundenbefragungen, Bürgerbefragungen ? • Kennzahlenvergleiche zwischen vergleichbaren Kommunen (KGSt, Bertelsmann etc.) • meist sehr allg., wenig aussagekräftig/ergebnisorientiert • externe Einflüsse

24. Probleme des New Public Managements I • Finanzkrise, Zeitdruck, hohe politische Erwartungen • Inkrementalistische, improvisierte, nur partielle u. symbolische Umsetzung durch Verwaltung selbst • Politische Interessen <-> Anpassung i.d. Umsetzung • Mangelnde Transparenz, Partizipation u. Widerstände • Mehrarbeit f. MA <-> Angst vor Kostendruck/Einsparungen, Kontrolle • NPM ignoriert komplexe politische u. rechtl. Logik • Gleichheit, Gerechtigkeit, Legitimation, Gemeinwohl, Partizipation • Rechtliche Grenzen (u.a. Haushalts- u. Dienstrecht) • Bestandsgarantien u. fehlende Sanktionsmöglichkeiten

25. Probleme des New Public Managements II • NPM ignoriert Probleme des Marktversagens b. öff. Diensten • Fehlende Wirkungsanalyse u. Evaluation v. NPM • Konzentration auf Verw.strukturen u. -prozesse (input) • Vernachlässigung von output/outcome • Mangelnde Leistungsanreize u. -kontrolle bei öff. Diensten • Problem der Qualitätsbewertung sozialer Dienstleistungen • Ziele bleiben allg. u. werden nicht analysiert/operationalisiert

26. ‘old u. new Public Management’ Quelle: Trube 2001: 209

27. Literatur • Arnold, U./Maelicke, B. (Hg.) (2003): Lehrbuch der Sozialwirtschaft, Baden-Baden. • Bogumil, Jörg/Grohs, Stephan/Kuhlmann, Sabine/Ohm, Anna K. (2007): Konzepte der Verwaltungsmodernisierung (Kap. 2) in: dies., Zehn Jahre neues Steuerungsmodell: Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung, Berlin: Edition Sigma, S. 23-35. • Jann, Werner (2005): Neues Steuerungsmodell, in: Blanke, Bernhard et al. (Hg.): Handbuch zur Verwaltungsreform (3. Aufl.), Wiesbaden: VS-Verlag, S. 74-84. • Roth, G. (1999): Die Institution der kommunalen Sozialverwaltung: Die Entwicklung von Aufgaben, Organisation, Leitgedanken und Mythen von der Weimarer Republik bis Mitte der neunziger Jahre, Berlin. • Schröter, Eckard/Wollmann, Hellmut (2005): New Public Management, in: Blanke, Bernhard et al. (Hg.): Handbuch zur Verwaltungsreform (3. Aufl.), Wiesbaden: VS-Verlag, S. 63-74. • Trube, A. (2001): Organisation der örtlichen Sozialverwaltung und Neue Steuerung (Grundlagen u. Reformansätze), Frankfurt. • Vester, M. (2006): Soziale Milieus und Gesellschaftspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 44-45, S. 10-17.