行政事业单位内部控制研究与探索 —— 业务层面内部控制

1. 行政事业单位内部控制研究与探索——业务层面内部控制行政事业单位内部控制研究与探索——业务层面内部控制 财政部会计司 2014年10月

2. 如何设计和实施内部控制 • 了解单位的组织结构和经济活动管理结构 • 对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点 • 根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度 • 采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施 • 对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善

3. 了解组织结构 某行政单位 内设机构 直属机构 派出机构 事业单位 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。 。。。

4. 了解经济活动管理结构 预算业务管理 收支业务管理 采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理 纪检监察 内部审计 负责业务工作的部门或岗位，部门内人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况

5. 使用部门 归口部门 主管领导 财务部门 请购 组织论证 决策 编制预算 制定计划 核对 验收 付款 使用 购置 定期核对 管理台帐 记帐 处置申请 审核 决策 移交资产 移交资产 组织处置 固定资产控制（举例）

6. 固定资产管理风险及控制措施（举例）

7. 固定资产管理风险及控制措施（举例）

8. 单位主要的业务活动及其管理制度（举例） • 预算业务——预算管理办法 • 收支业务——收支管理办法 • 采购业务——采购管理办法 • 资产管理——资产管理办法 • 建设项目管理——建设项目管理办法 • 合同管理——合同管理办法

9. 监督与评价 • 监督的内容和方法 • 内部控制缺陷 • 设计上、执行上 • 监督的主要内容 • 制度、机制的建立情况 • 关键岗位的设置情况 • 授权审批的设计和执行情况 • 监督的方法 • 个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重新执行法、穿行测试法

10. 监督与评价 • 内部监督检查、自我评价 • 制定工作方案 • 实施监督检查 • 提交评价报告 • 外部监督 • 财政、审计、纪检监察

11. 提高公共服务效率和效果效果 有效防范舞弊和预防腐败 提高经营效率和效果 合理保证信息真实完整 合理保证财务信息真实完整 合理保证信息真实完整 合理保证资产安全和使用有效有效 合理保证单位经营管理合法合规 合理保证单位经济活动合法合规合规 实现的目标

12. 《行政事业单位内部控制规范（试行）》 目录 第一章 总则 第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督 第六章 附则 第一节 预算业务控制 第二节 收支业务控制 第三节 政府采购业务控制 第四节 资产控制 第五节 建设项目控制 第六节 合同控制

13. 业务层面内部控制 业务层面内控设计过程 梳理单位业务流程、明确业务环节 系统分析经济活动风险，确定风险点 选择风险应对策略 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度 督促相关工作人员认真执行

14. 预算业务控制 预算编制和审核 事前规划 指标分解下达 执行申请 借款报销 支付审核 事中控制 会计核算和管理报告 事后监控

15. 预算业务控制 预算业务的主要环节 预算编制（包括内部审批下达） 预算执行（包括追加调整） 决算编制和绩效评价 建立健全预算业务内部管理制度 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价

16. 预算业务控制 • 预算业务组织管理体系： 预算工作领导小组（预算管理委员会） 决策机构 工作机构 财会部门 （归口部门） 下属各单位 单位本级 执行机构

17. 预算业务控制 • 支出结构及归口部门（举例）

18. 预算业务控制——预算编制 • 单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。 • 预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

19. 预算编制流程(举例) 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 部署预算编报工作 提出预算编制要求 预算建议数 审核 审核 分类汇总 审批 审批 预算建议数 下达预算控制数

20. 预算批复流程(举例) 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 分解细化控制数 审核 细化调整 审核 分类汇总 审批 审批 预算建议数 下达预算控制数 预算执行

21. 预算业务控制——预算编制 • 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节 • 预算编制控制措施： • 落实编制责任 • 采用有效方法确保预算编制合规、科学 • 掌握政策 • 依托信息系统 • 依靠专业人员 • 加强部门间沟通协调

22. 预算业务控制——预算编制 • 预算编制控制措施： • 根据工作任务细化预算编制 • 按工作任务的支出规律进行细化 • 落实审核责任 • 内部审批下达

23. 预算业务控制——预算执行 • 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。 • 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。 • 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。

24. 预算业务控制——预算执行 • 预算执行控制措施： • 明确执行方式 • 加强对预算执行申请的审核和审批 • 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续 • 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制

25. 额度匹配流程(举例) 业务部门负责人 或归口部门 业务部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划 本部门月度资金使用计划 审核 汇总形成单位月度资金使用计划 审核 单位月度资金使用计划 审批 国库申报 预算执行 额度分配及发布 国库指标额度发布

26. 预算调整流程(举例) 业务部门负责人 或归口部门 业务部门 财会部门 预算工作领导小组 财政部门 预算调整申请 调整申请 审核 审核 是否需财政审批 否 是 审批 审批 国库指标额度发布 预算执行 预算调整

27. 预算业务控制——决算与绩效评价 • 社会关注点的转变： 资金使用的合法合规 支出的效果 • 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用 • 主要风险： • 不准确、不及时 • 没有起到事后控制的作用

28. 预算业务控制——决算与绩效评价 • 决算和绩效评价的控制措施： • 加强会计控制 • 建立起定期报告和分析制度 • 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面

29. 收支业务控制——收入业务控制(举例) 业务部门 分管领导 交费主体 出纳 会计 按收费许可提交收费申请 审批 备案 收款、开具收据、缴库联、记账联 开具收费单 收费单 记账联 收据 缴库联 缴库 银行回单 账务处理

30. 收支业务控制——收入业务控制 • 内控中的收入与会计上的收入不完全一致 • 要求： • 按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴 • 票款一致 • 及时入账 • 风险： • 收取过程不规范 • 金额不实 • 私设小金库

31. 收支业务控制——收入业务控制 • 收入业务控制措施： • 建立健全收入内部管理制度 • 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离 • 财会部门对收入实施归口管理 • 严格执行“收支两条线”管理规定 • 建立健全票据管理制度 • 加强对收入的分析

32. 收支业务控制——支出业务控制(流程举例) 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 提出经费支出申请事项 事前审核 指标审核 金额 <3万 3—10万 >10万 支出审批 支出审批 支出审批 按审批执行 费用报销流程 会计核算及分析报告

33. 费用报销流程(流程举例) 业务部门负责人或归口部门 业务部门 财会部门 分管领导 领导办公会 整理票据，填写费用报销审批单 事项审核 审核单据 金额 <3万 3—10万 >10万 报销审批 报销审批 报销审批 财务处办理支付

34. 收支业务控制——支出业务控制 • 支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点 • 要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确 • 风险： • 支出不符合规定的范围和标准 • 存在使用虚假票据套取资金等问题 • 资金使用效益低下，浪费现象严重

35. 收支业务控制——支出业务控制 • 控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用 • 建立健全支出业务内部管理制度 • 理清支出的内容构成，确定归口部门 • 明确开支范围、开支标准、所涉及的单据 • 理顺申请、审核审批、借款及报销等流程 • 明确审核责任、审批权限

36. 支出结构举例

37. 收支业务控制——支出业务控制 • 控制措施： • 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离 • 落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批 • 财会部门加强对单据的审核 • 加强会计核算和归档控制 • 做好支出业务的分析和报告

38. 收支业务控制——债务业务控制 • 债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁） • 债务业务的主要流程： • 提出融资诉求 • 进行论证，制定融资计划 • 进行融资，签订合同 • 融资所得资金的使用 • 支付利息和偿还本金

39. 债务业务流程(举例) 业务部门 财会部门 主管领导 单位负责人 上级主管部门 提出融资诉求 论证并制定融资计划 是 是否重大 否 审定 审批 审批 取得并使用资金 执行融资计划 偿付本息 融资活动评估

40. 收支业务控制——债务业务控制 • 债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险 • 控制措施： • 建立健全债务内部管理制度 • 明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程 • 充分的事前论证，领导班子集体研究决定 • 加强债务业务日常管理 • 做好评价和分析工作

41. 采购业务控制 • 政府采购和自行采购 • 采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购 • 预算和计划编制 • 采购需求的提出和审核 • 组织实施采购 • 签订合同和验收 • 支付价款

42. 政府采购业务流程(举例) 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 采购需求登记 审核 审核 组织实施采购 合同管理 组织验收 提出付款申请 支付价款

43. 自行采购业务流程(举例) 业务部门 资产管理部门 财会部门 内部采购办 外部采购中心 预算指标下达 审核 审核 采购需求登记 是 是否委托招投标 否 组织招投标 选择供应商 合同管理 组织验收 支付价款 提出付款申请

44. 采购业务控制 • 采购业务的主要风险： • 预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置 • 采购的货物或服务质次价高 • 采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 • 控制措施： • 建立健全采购业务内部管理制度 采购决策机构 采购实施机构 采购监督机构 业务部门 采购部门 财会部门

45. 采购业务控制 • 控制措施： • 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离 • 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制 • 实施归口管理，加强对采购申请的审核

46. 采购业务控制 • 控制措施： • 自行采购过程中供应商的选择公平、公正 • 例如，建立供应商预选库，随机抽取 • 加强验收管理 • 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 • 加强采购记录控制和统计分析 • 加强对采购业务的安全保密控制

47. 资产控制——货币资金 • 实行分类管理 • 货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险 • 控制措施： • 建立健全货币资金管理制度 • 不相容岗位相分离 • 加强印章和票据的保管 • 严格履行签字、盖章手续 • 加强银行账户管理 • 加强清查盘点、账实核对

48. 资产控制——实物资产和无形资产 • 管控重点：配置、使用和处置 • 主要风险： • 因保管不善、操作不当引起的资产流失 • 使用效率低下、资源闲置浪费严重 • 存在账外资产，账实不符 • 资产处置不合规 • 控制措施： • 建立健全内部管理制度 • 实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任

49. 资产控制——实物资产和无形资产 • 控制措施： • 按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序 • 建立资产台账，定期清查盘点和对账 • 明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任 • 建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理

50. 资产清查业务流程(举例) 资产管理部门 财会部门 主管领导 组建清查小组 开展现场清查 资产清查报告 是否账实不符 否 是 查找原因 审核 资产清查报告 账务处理 结束