管制与开放 —— 从英法意彩票看彩票业的嬗变

1. 管制与开放——从英法意彩票看彩票业的嬗变 苏学愚

2. 没有红灯的约束 就没有绿灯的自由

3. 彩票管制历史 • 英国： • 1174年，星期五赛马活动； • 1780年，德比伯爵开创有奖赛马活动先河； • 1828年，一彩票经营者卷款潜逃，国家彩票取消； • 1993年10月，《全国彩票发行法》颁布，11月，发行国家彩票，为慈善、文化艺术、体育、千年庆典、教育、环保、国家遗产保护等公益事业筹资。

4. 彩票管制历史 • 法国： • 1539年，弗朗索瓦一世首次立法，使摸彩合法化，创办第一家彩票机构，对博彩业的纳税作了规定。 • 1659年，路易十四发行“法兰西皇家彩票”； • 1670年，路易十四成立“大皇家彩票”，禁止私人彩票，设立了国家专营制度； • 大革命时期，彩票一度被禁止； • 1836年，路易·菲利普禁止了慈善事业以外的一切彩票； • 1933年，法国政府特许法国退伍军人协会发行彩票； • 1978年，成立专门经营彩票的国有机构，退伍军人协会作为该公司的私人股东。

5. 彩票管制历史 • 意大利是世界彩票的故乡，也是最重视彩票业的国家之一。 • 意大利的足球彩票是1946年由希萨尔的私人彩票商创始的。当时正值第二次世界大战刚结束，许多足球运动场地和设施遭到破坏，国家无力修复，希萨尔通过发行足球彩票妥善解决了资金来源的问题。 • 1948年，意大利奥林匹克委员会接管了这家彩票公司。从此，足球彩票具有了官方性质。

6. 管制机制 • 意大利足球彩票的主管机构是国家奥委会，具体操作由下属的国家彩票管理中心负责。该中心内设行政部、技术部、市场部、技术开发部和立法督察办公室，主要负责足球彩票的发行、印刷和销售等事务的管理工作。中心还在全国下设14个区域性的分中心，分中心负责本区域内足球彩票的销售、管理、奖金兑付、数据处理以及发展零售商等。

7. 管制机制 • 由法律、法规和相关行政管理制度组成的完备的法律体系是英国国家彩票管理的基础。其中，最主要的法律有两个：一个是《1993年国家彩票法》，另一个是《1998年国家彩票法》。《1993年国家彩票法》是英国保守党政府为发行国家彩票而颁布的第一个法律，该法奠定了国家彩票管理的基本框架。《1998年国家彩票法》是对《1993年国家彩票法》的修改法。

8. 管制机制 • 英国国家彩票管理的主要目标有两个：一是保护彩票购买者的利益，二是最大限度地获得彩票发行净收益。以此为宗旨,国家彩票的管理体系主要由两个相对独立的部分组成，即：行政管理体系、发行销售体系。

10. 管制机制 • 英国的博彩业主要由内政部管理，但国家彩票与其他博彩业相独立，是由文化、宣传与体育部负责管理(见图)。 • 根据(1993年国家彩票法》的规定，国家彩票的运营必须接受主管部长的管理。主管部长负责制定彩票日常经营管理的政策框架，负责任命一位彩票局长承担日常管理职责，负责确定彩票局长的权责。后来根据《1998年国家彩票法》彩票局长的位置于1999年4月1日由国家彩票管理委员会取代。

11. 管制机制 • 国家彩票管理委员会是一个非政府机构，其法定职责主要有三项：一是保护彩票购买者的利益，二是保证彩票的经营行为符合法律规范，三是促进最大限度地获取彩票公益金。

12. 管制机制 • 国家彩票管理委员会权力主要有五项：(1)负责决定彩票经销商；(2)负责审查批准每一个彩票游戏品种的许可证；(3)负责行使《国家彩票法》中彩票许可证条款的有关权利；(4)有权对彩票经营中的违规行为处以罚款；(5)必要时，有权取消彩票承销商的彩票品种发行销售许可证直至彩票承销商资格。

13. 管制机制 • 国家彩票管理委员会主要从三个方面对彩票运营情况进行监督： • (1)监控彩票资金流动。 • (2)监督彩票开奖活动。 • (3)监督彩票销售网络。

14. 管制机制 • 国家彩票管理委员会通过五种方式监督彩票经营中央计算机系统和销售网络终端的可靠性、安全性和效率：一是审核承销商提出的有关改变现行系统的建议；二是审查批准承销商提出的建立新系统或对现行系统进行重大改变的方案；三是建立系统业绩评价标准，如终端的可靠性和信息反馈时间标准；四是审核彩票承销商制定的一整套系统安全标准；五是专门配备了“独立控制系统”的计算机，用于对来自销售终端的销售及奖金支付数据和来自承销商总部归总数据进行对比分析。

15. 管制机制 • 1993年国会批准了发行国家彩票的议案，该议案提出了国家彩票的管理模式，即：将彩票发行销售职能与彩票公益金分配使用管理职能分别由两个不同的机构承担，在彩票行政管理机构监督下，由具有许可证资格的承销商具体负责国家彩票的运营。国家彩票销售许可证有两种类型：一种是彩票经营权许可证，该许可证的有效期为7年；另一种是彩票品种经营权许可证。

16. 管制机制 • 法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管。监管的目的在于保证彩票业的安全运作及透明度。监管的原则是：铁的纪律，诚实品德，严格管理。

17. 管制机制 • 具体管理方法：(1)在游戏集团董事会中，法国预算部的人员占多数席位。(2)政府在游戏集团派驻国家监督员，负责监督企业是否按时将公益金如数上交国家财政；各方面措施是否与政府规定一致；企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实；并随时向预算部部长提出看法；对企业重大决策，如新游戏的玩法等提出看法。(3)预算部审核批准游戏集团提出的新的玩法。一般是游戏集团先设计玩法，并制定相应游戏规则．然后报预算部；预算部视其是否与现行法规相吻合以及对国家预算是否有好处而定。(4)从整体上控制集团的发展情况，如资金分配会直接影响到彩票经营好坏、国家财政收人的高低。

18. 管制机制 • 法国游戏集团属国家控股企业，在经济、余融方面除接受国家预算部监管外，还要接受审计法庭、行政法院和有关财政金融法令的监管和约束。法国内政部还设有游戏警察，专门负责检查彩票、赌马和赌场的作弊行为，负责调查彩票案件等。

19. 管制机制要素 • 彩票立法 • 国家垄断 • 垂直管理 • 权力制衡 • 国家暴力

20. 管制中孕育着开放

21. 开放 • 经营权的开放 • 如：英国国家彩票的承销商是通过招投标确定。实行公开招标，并向中标公司颁发经营许可证。 • 目前，卡梅洛特(Camelot)公司以最优惠的条件获得了国家彩票7年的发行权。

22. 零售经营的开放 • 卡梅洛特(Camelot)公司通过与36000个彩票零售商及其他组织(如邮政系统)合作，建立起遍布全国的国家彩票销售网络体系。这一销售网络可以保证90％的居民可以在他们居住或工作地点的两英里范围内有一个国家彩票销售点。在36 000个彩票零售商中，有25 000个是电脑彩票零售商，他们可以同时直接销售电脑型彩票和即开型彩票。另外11 000个零售商只销售即开型彩票。大约65％的彩票零售商是专业性的，其他零售商是兼营的，如超市、加油站、杂货店、邮局等。

23. 彩票玩法的开放 • 法国现行法律禁止一切随机游戏，但不包括国家允许的随机游戏。法律允许开办的随机游戏可分为两大类：一类是百分之百随机型游戏，如彩票（如国家游戏集团经营的彩票、其他广告促销类游戏）、赌场（如老虎机等机器玩游戏、21点等纸牌游戏）；另一类是部分随机型游戏，如跑马（如现场投注、非现场投注以及跑狗）、体育竞猜（如猜体育比赛输赢的体育彩票）。

24. 彩票玩法的开放 • 法国彩票公司发行的彩票丰富多彩、五花八门。 如“六合彩”、“体育六合彩”、“绿地毯”、“硬碰硬”、“科脑”、“甲克宝”等等。位于榜首的是“百万富翁”彩票。38％的人在一年之中至少买一张“百万富翁”彩票, “百万富翁”彩票面值只有10法郎 , 如果票面中奖后便取得了直接参加电视台“百万富翁”现场直播抽奖节目的资格, 并可亲自摇奖,幸运者最多能获得10万到100万法郎的奖金。为了将这个深受彩民们欢迎的彩票办得更加红火,今年以来,彩票公司对“百万富翁”彩票项目进行了改造, 除了保持各种获奖办法外,增加了一场彩民与法国著名演员一起举办“梦的晚会”的文艺活动,一周一次。

25. 彩票销售的开放 • 进入信息时代,法国彩票公司在因特网上推出了“网上彩票在线”。在网上玩彩票花样多,其中有一种彩票叫“快速通”,十分受网上彩民的青睐,去年其营业额就达到了50亿法郎。如今,法国彩票公司已经在网上推出了彩票在线系列。

26. 彩票市场的开放 • 欧盟委员会正在法律的框架内挑战博彩业的国有垄断或是将博彩业限制在27个欧盟国家中的10个，最近欧盟相关机构警告法国和瑞典，不要禁止国外的博彩竞争对手在本国涉足体育产业的博彩，否则将要在今年面临法律的诉讼。 • 据德国网络媒体咨询公司MECN做出的最新分 析报告，意大利将有可能成为欧洲博彩自由市场的 先驱，并成为欧洲最有吸引力的博彩市场。根据MECN的研究报告，意大利政府对博彩市 场的开放，已经吸引了大多数博彩公司的关注。

27. 彩票文化的开放 • 国际足球和乐透型彩票组织协会于1953年由18名欧洲足球彩票公司代表发起成立。目前，协会会员来自世界彩票的各个方面，从体育竞猜型彩票，到乐透型、即开型和传统型彩票，其中不少与电视相结合，如电视宾戈、凯诺(Keno)游戏等。国际足球和乐透型彩票组织协会是一个松散的、非政治联盟。由于不存在直接的利益竞争，会员之间可以不加防备的相互提出建议、出主意和相互帮助，分享各自的成功经验。目前，协会有来自59个国家和地区(非洲7个、美洲14个、亚太17个、欧洲61个)的99名会员。协会下设两个地区性组织：欧洲分部和亚太兴趣小组。

28. 我们常常陷入的误区 • 一管就死 • 一放就乱

29. 欢迎讨论