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從 94 年度預算案 剖析財政. 黃耀輝 鄧哲偉 中華民國 93 年 10 月. 94 年度 總預算案. 歲入 ： 1 兆 4,027 億 ，較上年度增加 533 億元， 成長 3.9 ％ ，溫和成長（ 低於預估經濟成長率 4.5 ％ ）。 歲出 ： 1 兆 6,356 億 ，較上年度增加 383 億元， 成長 2.4 ％ ， 小於歲入成長 幅度（但 特別預算還有 654 億 ） 連續 第六年赤字 ： 差短 2,329 億 ，較上年度預算數 2,478 億元，約減 6.0 ％； 平衡預算還早得很！
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從94年度預算案剖析財政 黃耀輝 鄧哲偉 中華民國93年10月
94年度總預算案 • 歲入：1兆4,027億，較上年度增加533億元，成長3.9％，溫和成長（低於預估經濟成長率4.5％）。 • 歲出：1兆6,356億，較上年度增加383億元，成長2.4％，小於歲入成長幅度（但特別預算還有654億） • 連續第六年赤字：差短2,329億，較上年度預算數2,478億元，約減6.0％；平衡預算還早得很！ • 債務持續增加：連同債務還本600億，融資調度財源2,929億，發行公債2,550億及移用以前年度歲計賸餘379億
估測依據 • 總體經濟：94年經濟成長率4.5％，低於93年之5.9％； • 對外貿易：世界貿易擴張，94年出口增加7.0％，進口增加5.8％；全年出超130億美元。 • 儲蓄與投資：景氣仍佳、就業趨穩，民間消費小幅成長；全球工業產品需求暢旺，民間投資成長率為9.1％，遠低於93年度之24％；併計公共部門投資，94年國內投資率19.8％，略高於93年之19.4％。 • 物價變動：國際原料價回穩，商品價格不易大漲，消費者物價與躉售物價分別上升1.6％及2.8％。 • 預期：物價上漲率將調高，經濟成長率可能再調降
歲入面：來源別 • 稅課收入＝9580億，占歲入68.3％，成長6.1％ 所得稅增加259億（增加6.3％；反映93年度經濟成長率5.9％，但93下半年已減緩），營業稅增加96億（增加7.8％,嚴重高估），證交稅67億（7.3％，高估）、期交稅增加48億（1.3倍，嚴重高估），貨物稅增加61億（4.4％），菸酒稅增加24億（6％），遺產贈與稅增加19億；關稅減少25億。 • 營業盈餘及事業收入：減少208億，占歲入19.4％；（近年釋股或績效不彰的影響？） • 財產收入：增加181億，成長28.2％（高估）
支出面：政事別 • 教育科學文化（含教師退撫支出）＝3,177億最高，增加3.7％，占歲出19.4％；， • 社會福利＝2,891億，增加2.6％，占歲出17.7％，主要係各類保險保費補助及福利津貼增加； • 經濟發展＝2,574億，增加2.7％，占歲出15.7％。 • 國防支出＝2,519億，增加0.5％，占歲出15.4％，另「重大軍事採購特別預算案」94年度編列218億； • 債務支出＝1347億，占歲出8.2％（但利率上升，債息將遽增）
未含6108億的 特別預算
各級政府支出規模 • 各級政府歲出（不含債務還本）：扣除協助、補助等重複支出，歲出淨額＝2兆2,999億，較93年度增加486億 • 併計特別預算分配94年度支用數654億，歲出淨額＝2兆3,650億，占GNP21.1％，低於93年之22.3％（因歲出成長率低於GNP成長率） • 未來年度實際規模必然驟增：五年五千億＋金融重建基金＋六千億軍購
問題剖析 • 收入高估，歲出未反映全貌 • 赤字連年，沒有平衡預算目標 • 債務累積超過12兆，財政繼續惡化 • 虛收實支，夾帶過關 • 美化帳面，移花接木 • 空談財政改革，預算毫無反映 • 組織精簡，並未節流 • 財政惡化拖累經濟 • 經濟不樂觀，衝擊財政
歲入高估，靠一次性收入 • 94年經濟成長減緩，但當年稅收多大幅成長（尤其營業稅、證（期）交稅； • 稅收成長率達6.1％，超過經濟成長率，與稅收彈性＜1不符。 • 財產收入增加28.2％，靠賣祖產： 90至94年度，國營事業賣產達205億元、137億元、179億元、247億元、199億元 預定出售7家國營事業股票＝794億，包括台電（占該公司5.56%）、中信局（25%）、台銀（20%）、土銀（27.41%）、合庫（1.91%）、菸酒公司（51%）、榮工（4.07%）
租稅減免過多，稅基侵蝕嚴重 • 首次編列「稅式支出」 • 稅法外之減免，多過於稅法之減免，財政權受制於非財政單位 • 錦上添花性質，有利於富人之租稅減免，造成所得稅之稅收損失達1500億元 • 「任內不加稅」：更使稅收比重下降，無法支應占GNP23％以上之政府支出
全國賦稅收入額及年增率 統計至93年7月 統計至93年7月
歲出未反映全貌 • 連續5年5次特別預算、4次追加預算 • 2008國發計畫與年度計畫重疊、浮編 • SARS特別預算剩餘近400億，未辦理追減 • 高估收入，支應歲出，調度困難 • 人事費未節省：人事支出占歲出仍達26.3％；增加143億，扣除調整待遇準備100億，仍淨增加43億（國防精實，仍增加32.8億） • 法定義務支出高達七成，預算僵化 • 資本門、經常門移花接木，歲出結構仍然脆弱
美化帳面，移花接木 • 國安基金虧損，列為經濟發展支出之資本支出； • 一次性收入，支應經常門支出：預算法23條限制「資本收入不得充經常支出之用」 • 經常門剩餘高估，資本面赤字，美化帳面 • 資本門都靠特別預算，排除舉債限制 • 錢未花在刀口上！
虛收實支，頭過身就過 • 釋股預算龐大，執行率偏低 • 經濟部92年編列釋股預算262億 • ，連以前保留數2,505億餘元，合計2,767億；決算實現數僅460億元，保留數仍達2,258億餘元；另交通部中華電信民營釋股，原預定於90年底前釋出66％股權完成移轉民營，惟至本年度止，僅釋出股權35.02％，尚保留1,793億 • 夾帶當年支出過關，又可創造空虛之「以前年度歲計賸餘」，做為融資財源 • 等同違反預算法「以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用」之用，發生調度問題。
建設經費遞減，投資能量受限 • 94年度重要公共建設計畫＝3,462億元，比93年的3,595億元，少了133億元，顯現排擠效應 • 財源持續不足，公共投資能量受限，年度性重大公共建設執行經費逐年遞減；因此以特別法案編列5年5千億，用綁架方式過關； • 未考量成本、品質，遭遇困難未積極處理，經費支用與預算分配集中於年度終了； • 今年天災多，政府公共建設計畫模式改變，卻未反映在公共建設計畫，新十大也未相應調整 • 成本效益評估、替代方案、環境評估，都是紙上談兵
但還是赤字連年，沒平衡預算目標 • 第6年赤字仍達2329億，含特別預算則達2574億，預算書未見平衡預算企圖 • 中程計畫預算制度為揭露重要財政資訊，未用於推估平衡預算目標（每年都是未來5至10年平衡預算？） • 經濟雖然復甦成長，利率低，仍未改善財政；明年更不樂觀
債務累積，財政繼續惡化 • 中央政府表面債務達3兆6,678億元，再創新高， • 政黨輪替前：89年度累積債務為2兆3,575億元， • 5年增加1兆3103億元，成長56％， • 90年度中央政府債務暴增3400億，91年度增加2千億，92年度暴增3100億 • 平均每年增加2620億！
IMF:隱藏、或有債務也是債！ • 帳面債務：各級政府債務共4兆3,148億。 • 潛藏、或有債務：達6.7兆。包括中央彌補公教保、勞保缺口，國營事業負債轉成國債等等，約2.7兆；地方（既成道路補償等）約4兆 • 各級政府實際債務高達12兆以上！（尚未包含金融重建基金、五年五千億公共建設、六千億軍火採購….）
財政危機拖累經濟 • 利率上升壓力下，債息負擔加重 • 降低債信、競爭力（WEF競爭力評比中，我赤字在102國中排名第79名，財政表現是最差的項目 • 減少資本累積，排擠經濟發展，遞延租稅負擔 • 擴大貧富差距，降低薪資所得者稅負遙不可及。 • 不早解決，問題越嚴重，代價更高！ • 日本殷鑑不遠！
財政永續性堪危 IMF對新興國家的警告 • 債務/GDP比重急遽增加：平均比率高達70％，比先進國家的60％還高。 • 收入比重低：減稅、稅收波動使租稅/GDP比重只有27％；比先進國家至少30％、平均在50％以上的水準低； • 新興國家債務比率25％才算合理；先進國家稅制穩健，債務比重在70％以內尚可接受。 • 推論新興國家的債務比率一旦超過50％，就陷入「積重難返」的惡性循環，幾無財政平衡的可能。 →我國顯然是「等而下之」！
未反映財政改革規劃 • 每年喊「5至10年平衡財政」，毫無行動，淪為口號 • 未善用「中程歲出概算額度」及「中程資源分配方針」，規劃平衡目標年度 • 沒有稅制改革：每兩年增加稅收比率1個百分點？任內不加稅？提高營業稅？調降遺產贈與稅？復徵證所稅？ • 未見節流計畫：「歲出增加幅度，以不超過歲入之成長率為原則」，如加計特別預算，則已違反；而組織精簡卻擴充員額，人事費未減反增 • 「檢討各基金之整體營運績效及存續事宜」何在？ • 未先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告， • 未評估適宜由民間辦理之業務，應優先由民間興辦或促進民間參與；新十大讓政府越變越大！
明年經濟不容樂觀，衝擊財政 • UNCTAD 2004世界投資報告：台灣資本流入4.53億美元，流出57億美元→國內投資者不願意在台灣投資，國際投資者亦形卻步 • 今年民間投資成長24％，但尚未回到金融風暴前的水準，且集中於半導體及光電兩大產業 →投資意願未全面回升； • 民間消費仍未見起色，今年成長依然不及整體經濟成長率→民眾未充分認同景氣，消費行為保守，是影響明年經濟最大變數
預算審議問題 • 選舉年，媒體、立法院、民眾對預算漠不關心 • 近年刪減率偏低，立法院缺乏制衡力量 • 特別法模式，排除舉債限制，破壞預算制度 • 公共建設收攏地方首長 • 預算失衡，排擠效果之傷害＝＞「痛苦指數」升高：貧富懸殊、失業率（明年失業潮再現）、高物價、調漲學費vs.軍購、劫富濟貧之稅制、後代稅負增加….. • 制訂財政紀律法 • 修改財政收支劃分法
貧富差距仍大 台灣在2000年之前的30年間高、低所得分配差距倍數在4.2～5.5倍之間，2001年遽增至6.39倍，今年則仍維持在6.07倍的高檔。 最高：180萬元 最低：29.6萬元
高低所得差距仍大 6.39倍 6.07倍
民生痛苦指數還在升高 • 油價飛漲：中東不穩、奈國內亂、風襲墨灣、俄油公司Yukos財務危機及美原油庫存降低，衝擊物價，降低購買力 。 • 新失業潮：行政院組織再造，臨退人員轉入民間就業市場；勞退新制實施，中高齡裁員→中高齡失業增加，青少年就業困難 • 民生痛苦指數創下自民國70年第二次石油危機以來的新高點
金融痛苦指數（股價下跌幅度＋貨幣貶值幅度）仍在上升金融痛苦指數（股價下跌幅度＋貨幣貶值幅度）仍在上升
經濟成長率 93 第二季 7.67％
