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我国的贫困现状和扶贫对策 —— 兼谈 IPRCC 在贫困监测评估方面的作用 中国国际扶贫中心主任 张磊 2006 年 4 月 10 日. 一、我国目前的贫困人口状况 中国是一个城乡二元结构十分典型的国家，无论是在经济、还是在科技、教育、文化、生活习俗、消费结构等等方面，都存在十分大的差异。因此，很难用一个统一的标准来描述贫困和界定贫困人口。从城乡的角度来看，现阶段贫困人口大致可包括如下三个群体，即：农村贫困人口、城市贫困人口和城市农民工 。. ( 一 ) 农村贫困人口.
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我国的贫困现状和扶贫对策——兼谈IPRCC在贫困监测评估方面的作用中国国际扶贫中心主任 张磊2006年4月10日
一、我国目前的贫困人口状况 • 中国是一个城乡二元结构十分典型的国家，无论是在经济、还是在科技、教育、文化、生活习俗、消费结构等等方面，都存在十分大的差异。因此，很难用一个统一的标准来描述贫困和界定贫困人口。从城乡的角度来看，现阶段贫困人口大致可包括如下三个群体，即：农村贫困人口、城市贫困人口和城市农民工。
(一)农村贫困人口 • 1、农村贫困人口数量变化 按照我国的绝对贫困标准衡量：从1978年到2005年，划分为四个时段： • 1978—1985年，从2.5亿下降到1.25亿，年均减少1786万人； • 1986—1993年，从1.25亿下降到7500万，年均减少714万人； • 1994—2000年，从7500万人下降到3200万人，年均减少614万人； • 2001—2005年，这一数字下降到2365万，年均减少168.4万，占农村总人口的比例为2.5%。
按照我国的绝对贫困标准衡量的农村贫困人口数量变化按照我国的绝对贫困标准衡量的农村贫困人口数量变化
按照我国的实际工作低收入标准衡量：这个标准是1999年研究制定，2000年开始使用的。其变动情况如下：2000—2005年分别为6214万、6103万、5825万、5617万、4977万和4067万，年均递减430万。按照我国的实际工作低收入标准衡量：这个标准是1999年研究制定，2000年开始使用的。其变动情况如下：2000—2005年分别为6214万、6103万、5825万、5617万、4977万和4067万，年均递减430万。
(一)农村贫困人口 • 2、农村贫困人口的分布变化 按区域分析：2004年,东、中、西部绝对贫困人口分别占14.3%、35.7%和50.0%，低收入贫困人口分别占16.8%、35%和48.1%，与东、中、西部农村人口比重40.7%、34.9%和24.3%相比，反差很大。
2004年,东、中、西部绝对贫困发生率分别为1.0%、2.8%和5.7%。2004年,东、中、西部绝对贫困发生率分别为1.0%、2.8%和5.7%。 • 西部减贫速度明显快于中部和东部，2004年与2001年相比，西部绝对贫困人口和低收入贫困人口占全国的比重分别下降2.5和8.1个百分点，中部分别增加1.7和下降0.7个百分点，东部分别增加0.9和4.1个百分点。
按地势分析：2004年的绝对贫困人口和低收入贫困人口中，山区分别占51.4%和50.1%，丘陵地区分别占18.5%和20.4%，平原地区分别占30.1%和29.5%。
山区减贫快于丘陵和平原地区，2004年与2001年相比，山区绝对贫困发生率由8.6%下降为4.9%，低收入贫困发生率由14.1%下降为11.6%；丘陵地区绝对贫困发生率由2.6%下降为2.2%，低收入贫困发生率由5.9%下降为4.9%；平原地区绝对贫困发生率由2.5%增加为2.7%，低收入贫困发生率由5.5%下降为5.0%。山区减贫快于丘陵和平原地区，2004年与2001年相比，山区绝对贫困发生率由8.6%下降为4.9%，低收入贫困发生率由14.1%下降为11.6%；丘陵地区绝对贫困发生率由2.6%下降为2.2%，低收入贫困发生率由5.9%下降为4.9%；平原地区绝对贫困发生率由2.5%增加为2.7%，低收入贫困发生率由5.5%下降为5.0%。
按粮食主产区和非粮食主产区分析：2004年，绝对贫困人口分别为1207万和1403万。2004年与2001年相比，粮食主产区绝对贫困人口减少93万，非粮食主产区减少224万。按粮食主产区和非粮食主产区分析：2004年，绝对贫困人口分别为1207万和1403万。2004年与2001年相比，粮食主产区绝对贫困人口减少93万，非粮食主产区减少224万。
3、农村贫困人口的构成变化 • 突出地表现为贫困人口呈现“大出大进”状况：2003年，国家扶贫开发工作重点县有1763万绝对贫困人口，其中当年收入越过温饱线人口1225万，占69.9%，收入返回温饱线人口1236万，占70.1%；有2946万低收入贫困人口，其中当年收入越过低收入贫困线人口1854万人，占60.3%，收入返回低收入贫困线人口1220万，占58.4%。 统计数据反映的每年收入低于温饱线贫困人口减少数量 2003年返贫人口数量比减贫人口数量高出８０万
对绝对贫困人口做2000—2003年连续四年的动态分析，结果显示：65.7%的农户只在其中一年收入低于温饱线，21.9%的农户其中有2年低于温饱线，8.7%的农户有3年低于温饱线，只有3.7%的农户4年都低于温饱线。也就是说，4年当中，有3年以上收入都在温饱线以下的长期贫困户只占12.4%。对绝对贫困人口做2000—2003年连续四年的动态分析，结果显示：65.7%的农户只在其中一年收入低于温饱线，21.9%的农户其中有2年低于温饱线，8.7%的农户有3年低于温饱线，只有3.7%的农户4年都低于温饱线。也就是说，4年当中，有3年以上收入都在温饱线以下的长期贫困户只占12.4%。
在绝对贫困家庭中，有7.4%的贫困人口因为残疾、长期患病等原因缺乏劳动力，长期处于贫困状态。他们既不属于民政救济范围，也难以单纯依靠扶贫开发解决温饱。
4、农村贫困人口的收入情况 2004年绝对贫困农户人均纯收入为579元，低收入人口人均纯收入854元，分别只相当于全国平均水平（2936元）的19.7%和29.1%。绝对贫困农户收入水平仅相当于1988年的全国水平，即2004年，绝对贫困人口收入水平落后于全国平均水平15年。
从收入结构看，贫困农户及低收入农户收入结构比较单一，纯收入的2/3以上来源于家庭经营第一产业，分别为396元和575元，占纯收入的比重分别为68.4%和67.3%，比全国平均水平高20.8个百分点和19.7个百分点。89.4%的贫困农户和88%的低收入农户是农业户或农业兼业户，远远高于全国66.5%的平均水平。贫困农户和低收入农户工资性收入分别为115元和194元，占纯收入的比重分别为19.9%和22.7%，比全国平均水平低14.1和11.3个百分点。从收入结构看，贫困农户及低收入农户收入结构比较单一，纯收入的2/3以上来源于家庭经营第一产业，分别为396元和575元，占纯收入的比重分别为68.4%和67.3%，比全国平均水平高20.8个百分点和19.7个百分点。89.4%的贫困农户和88%的低收入农户是农业户或农业兼业户，远远高于全国66.5%的平均水平。贫困农户和低收入农户工资性收入分别为115元和194元，占纯收入的比重分别为19.9%和22.7%，比全国平均水平低14.1和11.3个百分点。
从收入货币化程度看，贫困农户人均现金纯收入276元，占纯收入的52%，同期全国农户平均现金纯收入为2135元，占纯收入的76.7%，相差近25个百分点。从收入货币化程度看，贫困农户人均现金纯收入276元，占纯收入的52%，同期全国农户平均现金纯收入为2135元，占纯收入的76.7%，相差近25个百分点。
(二)城市贫困人口 • 与农村贫困人口相比，有几个特点： • 1、是一个较后出现的贫困群体。它的出现主要有三方面的原因： 一是国有企业的改革和市场经济的发展； 二是一部分大、中城市迅速扩张； 三是新创造的就业机会，低于劳动力增长的速度。
2、界定标准在不同城市间差距很大。下面是2002年36个城市的标准:北京：290元；天津：241元；石家庄：182元；太原：156元；呼和浩特：153元；沈阳：205元；长春：169元；哈尔滨：200元；上海：280元；南京：220元；杭州：270-300元；合肥：169元；福州：200-220元；南昌：143元；济南：208元；郑州：180元；武汉：210元；长沙：180-200元；广州：300元；南宁：190元；海口：221元；成都：178元；重庆：185元；昆明：190元；贵阳：156元；拉萨：170元；西安：156元；兰州：172元；西宁：155元；银川：160元；乌鲁本齐：156元；大连：221元；青岛：200-210元；宁波：260元；深圳：344元；厦门：265-315元。2、界定标准在不同城市间差距很大。下面是2002年36个城市的标准:北京：290元；天津：241元；石家庄：182元；太原：156元；呼和浩特：153元；沈阳：205元；长春：169元；哈尔滨：200元；上海：280元；南京：220元；杭州：270-300元；合肥：169元；福州：200-220元；南昌：143元；济南：208元；郑州：180元；武汉：210元；长沙：180-200元；广州：300元；南宁：190元；海口：221元；成都：178元；重庆：185元；昆明：190元；贵阳：156元；拉萨：170元；西安：156元；兰州：172元；西宁：155元；银川：160元；乌鲁本齐：156元；大连：221元；青岛：200-210元；宁波：260元；深圳：344元；厦门：265-315元。
3、贫困人口在经历持续增长后进入平稳期。1996年我国开始建立城镇居民最低生活保障制度时，当年进入“低保”的人数不到200万，1999年为281万，2000年为402万，2001年为1170万，2003年为2247万，目前稳定在2200万人左右。3、贫困人口在经历持续增长后进入平稳期。1996年我国开始建立城镇居民最低生活保障制度时，当年进入“低保”的人数不到200万，1999年为281万，2000年为402万，2001年为1170万，2003年为2247万，目前稳定在2200万人左右。
(三)城市里的农民工 • 1、农民工和生活在城市的农民工数量。 • 目前，全国农民工没有一个准确的数量。综合各方面因素推算，应该超过1.8亿，也有人估计，我国农民工数量在2亿左右。这其中，进入城市的农民工大约有1.2亿。
2、城市农民工的特点。 • ①主要从事的是非农产业； • ②绝大多数时间生活消费在城市； • ③他们之中，绝大多数从事的是城市人不愿从事的工作； • ④相对于城市人来讲，他们的收入很低， 据有关部门统计，2004年我国农民工年均收入8000元左右，而城镇工人年均收入15000元左右，相差近1倍，若以城市居民最低生活保障线衡量，他们当中有相当数量的人口可称为贫困人口；而相对于农民来讲，他们的收入又较高。所以，他们是农村中的富人，是城市中的穷人。
二、我国目前反贫困的主要对策 • 无论是在农村还是在城市，我国都采取的是积极的反贫困对策，即：政府创造一定的条件和环境，通过调动贫困人口的积极性，发挥贫困人口自身的作用实现减贫，并在此基础上，建立社会保障制度，完善对穷人的扶持。
（一）农村的反贫困对策 • 二十多年来，我们在农村一直采取的是，坚持开发式扶贫，辅之以救济救助式扶贫，逐步建立社会保障体系的扶贫方针（或模式）。亦即：对有劳动能力的贫困人口，通过开发式扶贫解决；对因天灾人祸造成生产生活困难的，通过救济、帮助灾后重建解决；对缺乏或丧失劳动能力的贫困人口，通过保障机制解决。2005年三个季度内，全国享受到农村最低生活保障人数和农村定期救济人数分别为566.1万和948.2万，两项合计共保障农村人口1514.3万人。比上年同期提高27.3%，比上年年底提高16%。农村定期救济人数也分别比去年同期和年底提高16%和3.7%。
针对目前农村贫困状况和特点，新世纪我们在开发式扶贫中， 做到“三个坚持”，抓好“三个重点”。 • “三个坚持”即:坚持开发式扶贫方针；坚持解决温饱和巩固温饱同时推进；坚持让贫困人口直接受益。 • “三个重点”即：整村推进、培训促进劳动力转移、产业化扶贫：
所谓整村推进，是指扶贫开发要到村到户，以县为基本单元，以贫困村为基础，广泛动员群众参与，制定规划，分年实施，分期投入，分期分批解决问题。 • 所谓培训促进劳动力转移，就是对贫困农民从事非农产业进行相应培训，使之具备从事农业之外就业所需的技能。 • 所谓产业化扶贫，就是通过以农产品加工或流通为主业，或以贫困地区劳动力就业为主体的，通过各种利益联结机制带动贫困农户进入市场、促进贫困地区产业结构和就业结构调整、在规模和经营指标上达到一定标准的企业，即扶贫龙头企业带动，实现扶贫目标的一种扶贫方法。
（二）城市的反贫困对策 • 2005年11月，国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，对做好城市贫困人口的扶贫工作，政策规定十分具体。核心是在加强就业再就业工作的基础上，进一步完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制。
1、坚持“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针。1、坚持“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针。 ①鼓励自谋职业和自主创业。 ②鼓励企业吸纳就业。 ③政府投资开发的公益性岗位优先安排就业困难对象，并给予相应的社会保险补贴。
2、促进城乡统筹就业，改进就业服务，强化职业培训。 提供免费的职业介绍服务；建立与服务成效挂钩的机制，对提供免费职业介绍服务的各类职业中介机构给予补贴；加强劳动力市场信息系统和街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设。
3、完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制。企业新裁减人员没有实现再就业的，按规定享受失业保险及城市居民最低生活保障待遇。适当扩大失业保险基金支出范围试点。逐步统一城镇个体工商户、灵活就业人员参加养老保险的政策，强化缴费与待遇挂钩的激励约束机制，形成促进就业与完善社会保险制度的良性互动。3、完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制。企业新裁减人员没有实现再就业的，按规定享受失业保险及城市居民最低生活保障待遇。适当扩大失业保险基金支出范围试点。逐步统一城镇个体工商户、灵活就业人员参加养老保险的政策，强化缴费与待遇挂钩的激励约束机制，形成促进就业与完善社会保险制度的良性互动。
4、维护进城务工人员权益，并积极创造条件提供必要的社会保障。清理和废止对农民工的各项歧视和限制政策，坚决制止向农民工的收费和变相收费。逐步解决农民工工伤、医疗、失业、养老四大保险缺失的问题。统筹好农民工输出地和输入地培训。4、维护进城务工人员权益，并积极创造条件提供必要的社会保障。清理和废止对农民工的各项歧视和限制政策，坚决制止向农民工的收费和变相收费。逐步解决农民工工伤、医疗、失业、养老四大保险缺失的问题。统筹好农民工输出地和输入地培训。
（三）扶持农民工政策 • 由于农民工的特殊性，目前我国在保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移等等方面，还存在许多缺陷。今年3月的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，对进一步做好农民工工作，提出了具体意见。 • 其基本原则是：公平对待，一视同仁。强化服务，完善管理。统筹规划，合理引导。因地制宜，分类指导。立足当前，着眼长远。
可概括为： • 1、解决农民工工资偏低和拖欠问题。 • 2、依法规范农民工劳动管理。 • 3、搞好农民工就业服务和培训。 • 4、积极稳妥地解决农民工社会保障问题。 • 5、为农民工提供相关公共服务。 • 6、健全维护农民工权益的保障机制。 • 7、促进农村劳动力就地就近转移就业。
三、IPRCC在贫困监测评估中的作用 • （一）为什么讲这个问题？ • 贫困监测评估在扶贫开发中具有举足轻重的作用。反贫困包括扶贫开发的决策过程和扶贫开发的实施过程。没有科学的决策，实施再好也不可能有好的结果；有了科学的决策，实施不好同样不可能有好的结果。科学的决策是建立在有效的扶贫监测基础之上的，是以对客观情况的正确了解和把握为基础的。 没有扶贫监测评估，可以搞扶贫开发；但没有扶贫监测评估，扶贫开发一定搞不好，因为不具备搞好的基础。
从实际情况看，我国扶贫开发所取得的成就，与我国开展卓有成效的统计监测工作是分不开的。 • 所以，我们要推进扶贫工作，就必须要重视监测评估工作；要研究贫困问题，就必须要提高贫困监测评估的能力。
（二）在两方面发挥作用： • 1、在PADI中的作用。去年5月东亚地区“贫困分析与数据收集”国家协调员会议上，与会代表一致赞成将其秘书处设在中国国际扶贫中心。 秘书处将按照其负责人的指令： ①促进各成员国数据收集分析方面的能力建设。 ②促进各成员国之间的数据共享。
2、在国内扶贫监测评估中的作用。 从内容上看，监测可分为两类，第一类以监测贫困农户的客观现实为主，主要包括，贫困状况监测以及通过不同时期贫困状况监测的比较派生出来的扶贫最终效果监测。这种监测就是贫困监测，由独立于扶贫办的统计局承担；
第二类以监测政府和社会反贫困行为及其直接效果为主，主要包括扶贫政策落实和扶贫动态监测、资金项目监测。这个监测就是扶贫统计监测，由扶贫办承担。
目前国内还有许多涉及贫困的数据，分布于不同的部门机构之中，比如卫生部、教育部、人口计生委、民政部、劳动社会保障部等等，形成一种机制，促进这些部门之间的数据共享，是下一步需要共同努力的事，这项工作宜由扶贫办牵头负责。目前国内还有许多涉及贫困的数据，分布于不同的部门机构之中，比如卫生部、教育部、人口计生委、民政部、劳动社会保障部等等，形成一种机制，促进这些部门之间的数据共享，是下一步需要共同努力的事，这项工作宜由扶贫办牵头负责。 • 在这方面，IPRCC可以起到两个作用，一是配合扶贫办做好扶贫统计监测，包括有关的数据库建设；二是配合扶贫办形成国内贫困数据收集分析的协作机制。
