Download
1 / 121
1.26k likes | 1.66k Vues
إدارة المشروعات العامة (المؤسسات العامة – الهيئات العامة – الشركات العامة) تأليف د . عبدالمعطي محمد عساف. أستاذة المادة بدرية الجهني. أجهزة لامركزية. أجهزة مركزية. المشروع الملحق بالمصالح الحكومية. الشركات العامة. وزارات ومصالح حكومية. مشاريع عامة . (لامركزية مرفقية).
E N D
إدارة المشروعات العامة (المؤسسات العامة – الهيئات العامة – الشركات العامة)تأليف د. عبدالمعطي محمد عساف أستاذة المادة بدرية الجهني أ .بدرية الجهني
أجهزة لامركزية أجهزة مركزية المشروع الملحق بالمصالح الحكومية. الشركات العامة . وزارات ومصالح حكومية . مشاريع عامة . (لامركزية مرفقية) المشروع العام نموذج خاص . أجهزة الإدارة العامة المؤسسات العامة. نشاطات إدارية مركزية. نشاطات محلية. )لامركزية محلية ) أمـارات . ديوان المراقبة العامة. ا للجنة العليا للإصلاح الإداري. مجلس الخدمة المدنية . أمـانـات مدن كبـرى . بلديات . مجمعات قروية.
مبررات ودواعي تعدد أجهزة الإدارة العامة • التطور الطبيعي والتلقائي في وظيفة الدولة . • التطور الثوري في وظيفة الدولة . • الزيادة المطردة في عدد السكان . • تطلعات المواطن العادي في العصر الحديث . • الإهتمام بالتنمية في جميع مجالاتها ( إقتصادية وإدارية وإجتماعية ). • ظهور مبادئ الإقتصاد الموجة . • الأزمات الإقتصادية وظهور موجات الكساد العالمي. • الحربين العالميتين وما ترتب عليهما من نتائج. • الإختراعات العلمية والتقدم التكنولوجي.
مبررات ودواعي تعدد أجهزة الإدارة العامةوظهور المشروعات العامة في الدول النامية الدول النامية هي إما كانت : • تعاني من التفتت والتجزئة . تم توحيدها لتشكيل الدولة الحالية. • دول مستعمرة . تم تحريرها من الإستعماروإستقلالها لتكوين الدولة الحالية .
أسباب عدم مشاركة القطاع الخاص في البرامج التنموية • ضعف القطاع الخاص .وعدم مقدرتة على القيام بالمتطلبات التنموية وذلك الضعف يتمثل في: ـ عدم توفر الإمكانيات المالية التي تتطلبها التنمية . ـ عدم إمتلاك القطاع الخاص للكفاءات البشرية والمهارات اللازمة للبرامج التنموية. ـ إفتقار أشخاص القطاع الخاص أنفسهم للقدرات التنظيمية والتشغيلية التي تتطلبها المشاريع التنموية . • إتجاه القطاع الخاص للمشاريع التي تدر علية الربح السريع دون عناء أومغامرة . • قلق القطاع الخاص وانعدام الثقة بسبب عدم الإستقرار السياسي والإقتصادي وخوفة من التدمير أو التأميم .
المشروع العام المرفق العام التمييز بين مصطلحي المشروع العام والمرفق العام مفهومة :تعبير عن نشاط أو خدمة مفهومة: تعبير عن الجهاز المالي والمادي والبشري...الخ الذي يرتبط إرتباطا مباشرا ترتبط بحاجات المجتمع . ومطلقا بالإرادة العامة بالدولة , ويستهدف تأدية خدمات عامة . تدار بطريقة منتظمة ومستمرة من قبل الدولة أو القطاع الخاص .
مرفق عام يديرة ويمتلكة القطاع ولا تتدخل الدولة إلا للتأكد من الإلتزام بقواعد القانون المدني والتجاري. • مرفق عام يديرة ويمتلكةالقطاع الخاص تتدخل الدولة في وضع بعض التشريعات لمراقبتة وتوجيهة كإصدار تراخيص البناء والهدم ومد المياة والمجاري.
مرفق عام تقوم الدولة بإدارتة بالمشاركة مع القطاع الخاص وتعتمد إدارتها على مقدار المساهمة ولا توجد نسبة معينة للمساهمة. • مرفق عام ترى الدولة ضرورة إدارتة فتلجأ لإدارتة من خلال : عقد الإمتياز . عقد التشغيل . • مرفق عام تقوم الدولة بإمتلاكة وإدارتة كاملا.
معايير تمييز المشروعات العامة • معيار إدارة المشروع العام كاملة للدولة أو تكليف جهة أخرى بالإدارة في ظل شروط لضمان حسن الإدارة . • معيار رأس مال المشروع كاملا للدولة 100% أو أن لايقل عن 51%للدولة
نماذج المشروعات العامة المشروع الملحق بالإدارات والمصالح الحكومية • لا يتميز بأي مزايا أو خصائص تميزة عن بقية الدوائر والمصالح الحكومية . • يخضع لكافة القواعد والأنظمة المالية والإدارية التي تخضع لها كافة الدوائر الحكومية.
من مزاياة وضوح المسئولية،ووضوح العلاقة بين الجهات الحكومية والمشاريع المختلفة،وسهولة وضع خطط عمل شاملة ومتناسقة. • يعاب علية التأخير والعرقلة في أداء الأعمال بسبب الروتين الحكومي.
الشركات العامة • هي المشروعات التي يتم إنشاؤها حسب النصوص القانونية المنظمة للشركات في الدولة. • تنشأ الشركات العامة بناء على أساس قانوني موحد على خلاف المؤسسات العامة التي تنشأ بقوانين متعددة .
من أنواعها: • الشركة العامة المملوكة ملكية تامة للدولة. • الشركة العامة المساهمة المملوكة ملكية جزئية على أن لاتقل نسبة مساهمة الدولة عن 51%.
مزايا الشركات العامة : • البعد عن التعقيد والروتين الحكومي. • المزج بين الخبرة الإدارية والتنظيمية الحكومية والخبرة المناظرة في القطاع الخاص . • تعزيز الثقة بين القطاع الخاص والحكومة. • ضمان إلتزام الدولة بوظيفتها الإجتماعية .
المشروع العام نموذج خاص • عقد التشغيل : هو عقد تبرمة الدولة مع القطاع الخاص عندما لاتتوفر لديها الإمكانيات الإدارية ليتولى إدارة المشروع مقابل إلتزام الدولة بدفع مبلغ سنوي محدد في العقد . " تتنازل الدولة عن معيار الإدارة ، ولا تتنازل عن معيار رأس المال ”
مزاياة : • البعد عن كافة القيود الروتينية التي تعاني منها الأجهزة المركزية . • الإستفادة من مبادرات ومهارات القطاع الخاص. • الإ ستفادة من علاقات القطاع الخاص مع قوى السوق الداخلية والخارجية. " لضمان عدم إنحراف القطاع الخاص يمكن مشاركة تلك الجهة بجزء محدد من رأس المال لضمان حرصهم على الإدارة الجيدة وعدم الإنحراف والتسيب"
عقد الإمتياز ( الإلتزام ) : هو عقد تبرمة الدولة مع القطاع الخاص عند عدم توفر الإمكانيات المادية والبشرية اللازمة لإستغلال المرفق . فيتولى القطاع الخاص إدارة وإمتلاك المشروع لإستثمارة على أن يدفع للدولة مبلغ سنوي محدد طيلة مدة العقد .
من أمثلة عقود الإمتياز : • شركة الزيت العربية الإمريكية(ارامكو) منحت عقد إمتياز من 1933م ولمدة 66سنة . • شركة جيتي منحت عقد من 1949م ولمدة 60 سنة . • شركة الزيت العربية اليابانية منحت عقد من 1960 ولمدة40 سنة .
المؤسسات العامة هي تعبيرا عن المشروع العام المتمتع بالشخصية القانونية المستقلة والمرتبط بالسلطة المركزية بعلاقة رقابية وصائية معينة.
خصائص المؤسسات العامة: • إنشاء المؤسسة العامة لابد أن يتم بقانون أو مرسوم صادر من السلطة المركزية صاحبة التشريع . • يترتب على إضفاء صفة العمومية ومنح الشخصية القانونية أن : • أموالها عامة وحساباتها تخضع لقواعد القانون العام. • نشاطها وخدماتها عامة . • موظفيها وعمالها ومديريها لهم صفة الموظف العام. • تخضع المؤسسة العامة لرقابة وصائية من قبل السلطة المركزية.
المؤسسة العامة مملوكة ملكية خالصة للدولة . • تتمتع بإستقلال ملموس عن جهات السلطة المركزية فإدارتها لامركزية. ( إستقلال مالي ، إستقلال إداري ، ذمة مستقلة )
مزايا المؤسسات العامة • البعد عن الروتين والبيروقراطية التي تعاني منها الأجهزة الحكومية. • الحيادية والبعد عن الضغوط من السلطة المركزية . • تجربة رائدة لبقية الأجهزة الحكومية للإستفادة من منجزاتها ونتائجها . • يساعد نموذج المؤسسات من مراعاة تنوع النشاط عند تصميم الأساليب الإدارية والفنية .
الوضع التنظيمي للمؤسسات العامة لإنشاء المؤسسة العامة لابد من وجود نظام أو قانون الإنشاء لأن وجودة ضروري لأنة يضفي عليها الشخصية الشرعية ويمنحها الشخصية المعنوية المستقلة التي تمكنها من تحقيق أهدافها .
محتويات نظام الإنشاء • إسم المؤسسة العامة . يقرن بعبارة توضح نوع النشاط . • عنوان المؤسسة العامة . • المركز الرئيسي والشركات العامة التابعة لها . • الأهداف والأغراض التي أنشئت من أجلها . • مجلس الإدارة وعدد أعضائه والجهات التي يمثلونها. • رأس المال الخاص بالمؤسسة .
الوحدات الرئيسية بالمؤسسة . • نوع الحسابات الرئيسية . • الرقابة . وبيان بالجهات الرقابية الخارجية التي يحق لها الرقابة على المؤسسة . • السياسة العامة . • التمويل والحدود المالية لمجلس الإدارة . • تاريخ صدور نظام إنشاء المؤسسة العامة وتاريخ العمل بة .
إنقضاء المؤسسة العامة تنقضي المؤسسة العامة كما نشأت بقانون ولابد أن يصدر من السلطةالعليا ومن الأسباب العديدة التي تؤدي إلى إنقضاء المؤسسة العامة: • إنتهاء المدة المحددة لمزاولة المؤسسة العامة لنشاطها . • إنتهاء الغرض من إنشائها وإتمامها لتحقيق أهدافها . • تصفية المؤسسة العامة بسبب عدم نجاحها في تحقيق أهدافها . • حل المؤسسة العامة بسبب إعسارها المالي وعدم تمكنها من تحقيق أهدافها • إدماج المؤسسة العامة في مؤسسة عامة أخرى وتلاشي شخصيتها المعنوية الأولى .
التطور التاريخي للمؤسسات العامة: • في القرنين السابع عشر والثامن عشر أنشأت السلطة الفرنسية عدد من الهيئات العامة. • بدأت السلطة الفرنسية في الخروج عن الدور التقليدي وأنشأت مؤسسات لتعمل في المجال الإقتصادي . • ( أزمةالكساد العالمي) أدت إلى التوسع في إنشاء المزيد من المؤسسات في المجالات المالية والإقتصادية .
في الفترة مابين الحربين العالميتين إزداد تدخل الدولة في المجال الإقتصادي وإنشاء المزيد من المؤسسات العامة الإقتصادية. • ظهور مبادئ الإقتصاد الموجة وإتباع سياسة التأميم أدى إلى زيادة المؤسسات العامة . • تطورت المؤسسات العامة منذ الأخذ بها في عدة مجالات منها ( الأهداف والأغراض ـ الحجم ـ العاملون ـ الرقابة ـ رأس المال ).
الشركات العامة التابعة للمؤسسات العامة تحرص المؤسسة العامة على مساعدة الشركات العامة التابعة لها في تحقيق أهدافها ومن المساعدات التي تقدمها لها: • دراسة مفاهيم السياسة العامة للدولة والتأكد من تنفيذ الشركات التابعة لهذة السياسة. • تحليل سياسات التسعير للوحدات والشركات التابعة لها .للحد من السياسات الإحتكارية .
القيام بالبحوث ذات النفع العام للشركات العامة التابعة سواء في مجال الصناعة أو غيرها لما تتطلبة تلك البحوث من تكاليف باهظة . • تخطيط وتنفيذ برامج تدريبية تعدها المؤسسة العامة الأم للعاملين بها وبالشركات التابعة لها لزيادة كفاءة وقدرات العاملين . • القيام بالإعلام والإعلان اللازم في مجال نشاط ومنتجات المؤسسة والشركات التابعة لها
دراسة العلاقات العمالية ومشاكل العاملين بالمؤسسة وشركاتها لمواجهتها بطريقة فعالة • القيام بالمساومات والإتفاقات لصالح المؤسسة العامة والشركات العامة التابعة في مجال المشتريات والمبيعات. • تشجيع تبادل المعلومات والبيانات بين الشركات العامة التابعة وبعض وبينها وبين المؤسسة الأم .
الإرتباط التنظيمي للمؤسسات العامة • الإرتباط بالوزير (الوزارة) الذي تتماثل وتتجانس أهداف وأغراض وزارتة مع أهداف وأغراض المؤسسة العامة . • الإرتباط بمجلس الوزراء . • الإرتباط بمجلس أعلى للمشروعات العامة . • الإرتباط بهيئة عامة للتنمية .
أولاً : الإرتباط بالوزير مزاياه : • التجانس من حيث الهدف وطبيعة النشاط بين الوزارة والمؤسسات المعنية . • وحدة المسئولية . • الوزير يلعب دوراً مزدوجاً (سياساً وإدارياً). • إمكانية الإستعانة بموظفي جهازة الإداري في عملية الإشراف .
الإنتقادات • الوزراء أشخاص طبيعيين يتمتعون بقدرات لها حدود . • إستطالة خط السلطة . • قد توجد بعض المؤسسات ذات الطبيعة المزدوجة . • فرض السيطرة على المؤسسات من قبل الوزراء قد يسلبها إستقلالها . • بعد موقع الوزارة عن المؤسسة قد يعيق عملية الإشراف .
الإرتباط بهيئة عامة للتنمية • تعتمد الفكرة الأساسية لهذا الإرتباط على العناصر التالية : • تتشكل من الوزراء أوبعض منهم وممثلين عن المؤسسات العامة وعن المواطنين والمنظمات الشعبية(كالنقابات والغرف التجارية والصناعية ) • تتولى الهيئة إنشاء وإدارة المؤسسات ولا تعطى المؤسسات الإستقلال الذاتي عن الهيئة ،وقد توجد بعض المؤسسات الأخرى المستقلة عن الهيئة .
نشاط وإختصاص الهيئة يختلف من دولة لأخرى فقد يتسع في دول وقد يضيق في دول أخرى . • تشكيل لجان متخصصة من بين أعضاء اللجنة لتتولى كل لجنة إدارة أحد قطاعات التنمية الرئيسية . • لاتعتبرهذة الهيئة وسيلة فقط للإرتباط التنظيمي ، ولكنها وسيلة لتحقيق الهدف الأعلى للدولة وهو التنمية .
الهيئة العليا للتنمية لجنة قطاع إسكاني لجنة قطاع تعليمي لجنة قطاع زراعي مؤسسة مؤسسة مؤسسة
مزاياة • وجود هيئة عامة للتنمية تتمتع بكافة الإمكانيات والقدرات المالية والإدارية ، أكبر دليل لوجودالقوة الدافعة والحقيقية للتنمية. • وجود الهيئة يضمن التناسق والترابط بين كافة الأنشطة المتعلقة بعملية التنمية وخططها . • الدمج بين مسئوليات التخطيط والتنفيذ يؤدي إلى الحد من التوسع في إنشاء المشاريع العامة دون دراسات واقعية للإحتياجات الفعلية.
التحفظات الموجهة لهذا الإرتباط : • تم التركيز على تخطيط التنمية دون الإهتمام بتخطيط الأدوار ، فقد ركزت كافة الصلاحيات في يد الهيئة العامة للتنمية . ولمواجهة هذا التحفظ يمكن مراعاة التالي : ـ منح المؤسسات العامة وكافة المشروعات التي تتولاها الهيئة العامة للتنمية الشخصية القانونية المستقلة . ـ تشكيل فروع للهيئة على مستوى الإدارات المحلية لمشاركة المنظمات الشعبية .
عدم إدراج بعض المؤسسات العامة ضمن إختصاص الهيئة وإدراج بعض الجهات المركزية كبعض الوزارات ذات الطابع الخدمي وليس التنموي ، يعطي إيحاء بأن تلك المؤسسات ليست تنموية أو أنها أقل عطاء لعملية التنمية من غيرها .
ماهية الإدارة العليا في المؤسسات العامة • هل الإدارة العليا تتمثل في مجلس إدارة ؟ أم في مدير عام ؟ " من الناحية التطبيقية لا يوجد إختلافات بين تجارب الدول فجميع الدول تأخذ بنظام مجلس الإدارة بالإضافة للمدير العام "
من الناحية النظرية إختلفت وجهات النظر بين العلماء فريق يرى أن لاداعي لوجود مجلس الإدارة بل لابد من الإكتفاء بوجود المدير العام فقط . فريق يرى أن من الضروري وجود مجلس الإدارة بالإضافة للمديرالعام .
حجج الفريق الأول • المؤسسات العامة مملوكة ملكية تامة للدولة . • لإختصار خط السلطة بين السلطة المركزية وبين المستويات الإدارية للمؤسسة العامة . • لتحقيق السرعة في إتخاذ القرارات فالقرارات الفردية أسرع من الجماعية • للبعد عن تميع المسئولية ،وتحديدها في شخص واحد وهوالمدير العام. • إدارة المشروعات تتطلب وجود جهتين جهة تشرع وترسم السياسات العامة للمشروع العام وجهة أخرى تتولى الإشراف على التنفيذ.
حجج الفريق الثاني • الأخذ بإسلوب المجلس لايعني خلق مستوى تنظيمي لا داعي لة. • التنمية تتطلب قرارات رشيدة وعقلانية أكثر من القرارات السريعة • لن تتسم المؤسسة بالحيادية إلا بوجود المجلس . • وجود المجلس لا يعني شيوع المسئولية وتميعها. • الأخذ بنظام المجلس يساهم في تمثيل : ـ الجهات الحكومية ذات الصلة بالمؤسسة. ـ كافة الطاقات الفنية والإدارية والسياسية .
طبيعة مهام المجالس ووظائفها الأساسية الموقف الأول: • أن يكون مجلس الإدارة استشاريا . • أن تتركز السلطة بيد الجهة المركزية التي يرتبط بهاالمشروع. • والسلطة التنفيذية بيد المدير العام .
الموقف الثاني: • لابد أن تكون مهمة المجلس إدارية بحتة( مهمته ضبط العمليات التنفيذية وتطوير أساليب العمل ). • أما المسائل السياسية فيتولاها الوزير المشرف، • وأن يتكون المجلس من المديرين وكبار المسئولين في المشروع.
مبررات أنصار الرأي الثاني • التقدم التكنولوجي يفرض وجود أشخاص على علم ومعرفة بالنواحي الفنية والإدارية. • المجلس الوظيفي ضروري لإحداث التنسيق والتكامل بين المشروعات المتنوعة والمتفرعة . • تجارب الدول أثبتت أن مجالس الإدارة عادة ما تتحول إلى مجالس وظيفية حتى لو أعطيت صلاحيات سياسية .
الموقف الثالث • لابد أن يكون المجلس سياسيا تتركز مهمته بالدرجة الأولى في وضع السياسات الداخلية للمشاريع العامة. • أما المسائل الإدارية فيتولاها المدير العام تحت إشراف المجلس.
الوضع الأفضل الجمع بين الرأي الثاني والثالث • مجلس الهيئة العامة للتنمية مجلس سياسي يختص بوضع السياسة العامة. • مجالس لجان القطاع مجالس سياسية تختص بوضع السياسات الداخلية لمؤسسات القطاع. • مجلس إدارة المؤسسة العامة مجلس إداري يختص بوضع السياسات التنفيذية للمؤسسة وإجراءات التنفيذ والتوقيت الزمني له ويتولى المدير العام الإشراف على التنفيذ .
تشكيل ( تكوين ) الإدارة العليا في المشروعات العامة من الآراء : • أن تشكل المجالس من موظفي الدولة العموميين من الجهات المركزية التي تربطها صلة وظيفية بالمؤسسة. • أن تقتصر عملية التمثيل على كبار الإداريين في المشروع . • أن تمتد عملية التمثيل لتشتمل على بعض الممثلين من القطاع الخاص ومن المواطنين ( كالغرف التجارية والصناعية، والمنظمات الشعبية ) • ولقد اتفقت الآراء على أن تتولى الدولة اختيار أعضاء المجالس.
