IV. Analyse des principes juridiques de la gouvernance des ressources naturelles 1. Les principes constitutionnels

1. Transparence et responsabilité sociale dans la gouvernance des ressources naturelles en Afrique francophoneSaly 1-3 Juin 2010Exposé introductif sur le cadre conceptuel et légal de la gouvernance des ressources naturellesPr Ibrahima Ly

2. SOMMAIREI : Analyse du concept de gouvernance des ressources naturelles 1. Présentation du concept de gouvernance 2. Distinction gouvernance et gestion des ressources naturelles  II. Identification des ressources naturelles objet de la gouvernance1. Les ressources foncières2. Les ressources fossiles3. Les ressources biologiques4. les ressources hydrauliques5. Les ressources renouvelables et non renouvelables III. Les enjeux de la gouvernance au Sénégal à travers les textes et dispositions juridiques1. La législation sur l’eau et l’assainissement2. La législation foncière3. La législation minière4. La législation forestière et faunique5. La législation sur la pêche marine et continentale6. Les textes sur la décentralisation

3. IV. Analyse des principes juridiques de la gouvernance des ressources naturelles 1. Les principes constitutionnels 2. les principes, déclarations, chartes et conventions V. Eléments de stratégie pour une mise en œuvre de la gouvernance : l’exemple des conventions locales 1. La problématique des conventions locales 2. L’efficacité des conventions locales VI. Proposition de suivi évaluation de la gouvernance 1. La mise en place d’outils de partenariat 2. La diffusion des mécanismes de la gouvernance. VII. Conclusions et recommandations VIII. Références

4. Introduction  Conformément au document de cadrage de l’atelier, les éléments du cadre conceptuel et légal de la gouvernance des ressources naturelles soulèvent un certain nombre de questions: Que faut-il entendre par gouvernance des ressources naturelles? Quels sont les enjeux , les principes de mise en œuvre, ainsi que les procédures de suivi évaluation de la gouvernance?

5. Dans le fond, cet exposé introductif abordera toutes les questions, y compris celles qui sont prévues lors de la deuxième journée pour le partage des expériences, et lors de la troisième journée pour la définition d’une stratégie de plaidoyer et de diffusion des outils. En d’autres termes, tout ce qui peut contribuer à la transparence et à la responsabilité sociale (de tous les acteurs) dans la gouvernance des ressources naturelles devra être abordé en terme conceptuel et légal (même de manière sommaire).

6. La lecture du document de cadrage permet de constater qu’il aborde presque la plupart des idées pouvant alimenter le contenu d’un exposé introductif, tant en ce qui concerne le contexte et la justification, qu’en ce qui concerne le format lui-même de l’atelier. 

7. De tout ce qui précède, le cadre légal et conceptuel objet de cet exposé introductif devra donc être fidèle au document de cadrage et ne pas trop s’en écarter sauf pour donner des éléments d’illustration pertinents pouvant alimenter les discussions en plénière, ou les travaux de groupe. Les principaux axes suivants pourraient constituer la trame de cet exposé introductif :

8. I. Analyse du concept de gouvernance des ressources naturelles Pour bien comprendre le concept, il importe de faire la distinction entre la gouvernance et la gestion des ressources naturelles.

9. [1] Le concept de gouvernance a fait l’objet de nombreux développements dans des articles et documents divers (voir en particulier les références bibliographiques indiquées à la fin du présent document) 1 - Présentation du concept de gouvernance[1] Le cadre légal et institutionnel de gestion des ressources naturelles est souvent assimilé à tort ou à raison à la notion de gouvernance. En réalité, comme son nom l’indique, le cadre légal et institutionnel définit les contours juridiques ainsi que l’architecture institutionnelle applicables aux ressources naturelles tant au plan national qu’international et communautaire.

10. Quant au concept de gouvernance lui-même, il est plus vaste et comprend, en plus du cadre légal et institutionnel, le processus de mise en œuvre et de contrôle des activités relatives à l’utilisation et à la valorisation des ressources naturelles dans une optique de durabilité. On peut ici s’interroger sur le rôle et la place des droits coutumiers africains dans cette gouvernance des ressources naturelles.

11. 2. Distinction gouvernance et gestion des ressources naturelles La gestion des ressources naturelles, souvent opposée à l’autre concept de conservation des ressources naturelles, met l’accent sur l’utilisation, la mise en valeur en tant que bien économique.

12. II. Identification des ressources naturelles objet de la gouvernance Il s’agira ici de cerner le champ d’application de la notion de ressources naturelles objet de la gouvernance.

13. Cette idée de gestion est donc plus restrictive que la gouvernance qui elle se veut plus large car s’intéressant, en plus de la gestion stricto sensu, aux conséquences à long terme, et mettant donc l’accent sur la responsabilisation des acteurs. [2] [2]Dans la pratique, cette distinction entre gestion, conservation et gouvernance est très théorique et artificielle en ce qui concerne les ressources naturelles. Il s’agit le plus souvent de bonnet blanc et blanc bonnet.

14. 1. Les ressources foncières La première des ressources naturelles demeure la terre. En tant qu’immeuble par nature et quelquefois par destination, les ressources foncières constituées par la terre sont le support et la base de toutes les autres ressources naturelles biologiques et fossiles. Par conséquent, elles sont les premières concernées par la gouvernance. L’occupation du sol, les conflits fonciers, domaniaux et territoriaux en sont les principales manifestations.

15. 2. Les ressources fossiles Ces ressources sont principalement les ressources minières, pétrolières et gazières. Elles sont tributaires du régime du sous-sol et demeurent dans de nombreuses législations la propriété de l’Etat qui en assure la gestion selon des critères qui ne sont pas toujours transparents.

16. 3. Les ressources biologiques Les ressources biologiques sont constituées par les ressources biologiques terrestres, marines et fluviales. Il s’agit des ressources forestières et fauniques terrestres, des ressources halieutiques marines et fluviales. Dans la plupart des cas, elles sont en même temps des ressources renouvelables

17. 4. Les ressources hydrauliques Il s’agit des eaux de surface et des eaux souterraines (cours d’eaux, fleuves, lacs, étangs, rivières, eaux et nappes souterraines). La caractéristique principale de ces ressources hydrauliques est leur régime de domanialité publique, ce qui leur enlève toute possibilité de transfert de compétences aux collectivités locales.

18. 5. Les ressources renouvelables et non renouvelables La distinction peut également être faite entre ressources renouvelables et ressources non renouvelables pour mettre l’accent sur le solaire et l’éolien notamment. Ainsi, on pourrait considérer toutes les ressources fossiles comme des ressources non renouvelables (pétrole, mines, gaz, tourbe),

19. à l’inverse des autres catégories de ressources naturelles. La présentation peut aussi mettre l’accent si nécessaire sur la hiérarchie éventuelle pouvant exister entre ces ressources naturelles dans le cadre de la gouvernance.

20. III. Les enjeux de la gouvernance au Sénégal à travers les textes et dispositions juridiques Ces enjeux sont multiples : enjeux politiques, enjeux financiers et économiques, enjeux écologiques, enjeux sociaux, coutumiers et culturels, etc. Ces différents enjeux transparaissent dans les dispositions juridiques de quelques textes [3]. 3 Il ne s’agira pas dans le présent exposé de dérouler ces expériences, mais plutôt de les rappeler pour leur discussion en groupes de travail éventuellement.

21. Ils illustrent la manière dont les règles juridiques sont utilisées à des fins de conservation, d’appropriation, ou de détournement des ressources naturelles, quelquefois au nom de l’intérêt général et de l’utilité publique. C’est notamment dans la présentation des enjeux de la gouvernance que les conflits de gestion des ressources naturelles peuvent être abordés. Il peut être intéressant d’examiner la manière dont les lois et règlements abordent la question de la transparence dans les transactions foncières et minières, ainsi que la répartition des revenus.

22. Le plus souvent en effet, les conditions d’octroi des concessions aux investisseurs privés prévoient/ou doivent prévoir aussi les modalités et conditions d’indemnisations des populations locales en cas de déplacement et/ou d’expropriation. Sur ces questions, les législations prévoient des possibilités de recours.

23. En ce qui concerne le rôle joué les collectivités locales dans l’affectation des ressources foncières ou minières, on remarque qu’il est plus renforcé en matière foncière qu’en matière minière, du fait de la prépondérance de l’Etat dans le deuxième cas.

24. La législation sur l’eau et l’assainissement Le code de l’eau reste encore régi au Sénégal par la loi 81-13 du 4 Mars 1981. Le processus de réforme n’a pas encore abouti à une version harmonisée du nouveau code de l’eau. A cela s’ajoute depuis 2008, la loi 2008-59 du 24 septembre 2008 portant organisation du service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif des eaux usées domestiques.

25. En application des objectifs du PEPAM (Programme Eau Potable et Assainissement du Millénaire), l’eau et l’assainissement sont indissociables en termes de gestion et de gouvernance. La particularité du secteur des ressources en eau est la mainmise de l’Etat dans un domaine où aucun transfert des compétences n’est accordé aux collectivités locales. L’eau est considérée comme faisant partie de la domanialité publique à l’instar des ressources fossiles. Ainsi, l’accès à l’eau en milieu aride est source de nombreux conflits dans les zones rurales.

26. 2. La législation foncière Depuis 1964, la loi 64-46 du 17 juin 1964 fixe le cadre juridique général du système foncier national sénégalais. Cette loi crée les zones urbaines, les zones de terroirs, les zones classées, et les zones pionnières. Ces dernières ont presque toutes été reversées dans les trois autres zones du domaine national. Seul l’Etat peut immatriculer une terre du domaine national dans son domaine privé. Il détient les terres du domaine national au service du développement économique et social de la Nation.

27. Le domaine privé de l’Etat constitue avec le domaine public (naturel et artificiel) le domaine de l’Etat régi par la loi 76-66 du 2 juillet 1976 portant code du domaine de l’Etat. Le processus d’accaparement des terres constitue de nos jours le problème principal dans le domaine foncier.

28. Avec la ruée vers les terres dans les pays en développement, les institutions internationales comme la Banque Mondiale s’efforcent de proposer des solutions, notamment l’investissement stratégique pour la gestion durable des terres. Ces solutions n’ont pas encore produit tous les effets escomptés (4). 4 Voir notamment sur la question, le dossier réalisé par l’IIED et intitulé « accaparement des terres ou opportunité de développement ? » IIED briefing, Septembre 2009, 6 pages. Voir en outre, la bibliographie indiquée.

29. 3. La législation minière et pétrolière Les ressources minières et pétrolières sont des ressources stratégiques. Ainsi par exemple, le code minier sénégalais (régi par la loi 2003-36 du 24 novembre 2003, et son décret d’application 2004-647 du 17 Mai 2004),

30. fixe les conditions juridiques de la gestion et de la valorisation des ressources minières. Il en est de même du code pétrolier régi par la loi 98-05 du 8 janvier 1998 et qui fixe également le cadre juridique pour les ressources pétrolières nationales. C’est le secteur où la gouvernance est la plus floue, car l’Etat est propriétaire de ces ressources du sous-sol et il les gère donc seul [5]. 5 Il faut signaler que dans le domaine minier, le droit communautaire ouest africain (UEMOA et CEDEAO) est en pleine ébullition avec la discussion sur les codes miniers. L’UEMOA en a adopté un.

31. 4. La législation forestière et faunique La loi 98-03 du 8 janvier 1998 et le décret 98-164 du 20 février 1998 constituent à l’heure actuelle le code forestier sénégalais. Une importante réforme est en cours de finalisation pour adapter ces textes si importants à la politique forestière. Le code de la chasse et de la protection de la faune est régi par la loi 86-04 du 24 janvier 1986 et le décret 86-844 du 14 juillet 1986.

32. La gouvernance des ressources forestière et faunique soulève à son tour de nombreuses insuffisances malgré l’entrée en vigueur du transfert des compétences aux collectivités locales depuis le 1er janvier 1997. 5. La législation sur la pêche marine et continentale La loi 98-32 du 14 avril 1998 porte code de la pêche maritime. Elle est complétée par le décret 98-498 du 10 juin 1998 fixant les modalités d’application de la loi.

33. A l’instar des ressources minières et pétrolières, la pêche maritime ne fait pas l’objet d’un transfert de compétences aux collectivités locales. L’Etat sénégalais gère seul les dites ressources en signant notamment des accords de pêche avec des partenaires dont l’Union Européenne. La question controversée du repos biologique est souvent soulevée.

34. Quant à la pêche continentale, elle constitue le parent pauvre de la gouvernance halieutique. La loi 63-40 du 10 juin 1963 règlemente la pêche dans les eaux continentales, et le décret d’application 65-557 du 19 juillet 1965 en fixe les modalités d’application. Ces deux textes figurent parmi les plus anciens encore en vigueur dans le domaine des ressources naturelles. Leur révision tarde toujours à se concrétiser.

35. 6. Les textes sur la décentralisation Les textes sur la décentralisation adoptés le 22 mars 1996 et le 27 décembre de la même année sont entrés en vigueur depuis le 1er janvier 1997. il s’agit pour ce qui concerne l’environnement et les ressources naturelles :

36. - de la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant loi de transfert des compétences aux collectivités locales en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles ; - du décret 96-1134 du 27 décembre 1996 fixant les conditions d’application de la loi de transfert de compétences en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles.

37. IV. Analyse des principes juridiques de la gouvernance des ressources naturelles Les principes juridiques et constitutionnels servent de supports à la gouvernance des ressources naturelles. Ces principes doivent être rappelés de manière forte, dans la mesure où ils s’appliquent à l’ensemble des ressources naturelles.

38. Il en est de même de l’Initiative pour la Transparence dans les Industries extractives (ITEI). Cette initiative date de 2002. Elle établit une norme internationale permettant aux entreprises de publier combien elles paient et aux gouvernements de divulguer leurs revenus.  

39. 3,5 milliards de personnes vivent dans des pays riches en pétrole, gaz et minerais. Avec une bonne gouvernance, l'exploitation de ces ressources peut générer des revenus importants pour promouvoir la croissance et diminuer la pauvreté. Cependant, lorsque la gouvernance est faible, elle peut conduire vers la pauvreté, la corruption et le conflit. L'Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) vise à renforcer la gouvernance en améliorant la transparence et la responsabilité dans le secteur des industries extractives.

40. L'Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) veille à une meilleure gouvernance dans les pays riches en ressources à travers la vérification et la publication complète des paiements effectués par les entreprises et des revenus perçus par les gouvernements provenant du pétrole, du gaz et des minerais.

41. L'ITIE est une coalition de gouvernements, d'entreprises, de groupes venant de la société civile, d'investisseurs et d'organisations internationales. En 2005, l'ITIE a mené une consultation prolongée et exhaustive pour tracer l'avenir de l'initiative. Celle-ci a été réalisée par le Groupe international consultatif (GIC).

42. L'ITIE dispose d'une méthodologie robuste mais flexible qui garantit le maintien d'une norme globale dans les différents pays exécutants. Le Conseil d'administration de l'ITIE et le Secrétariat International sont les garants de cette méthodologie. Cependant, chaque pays doit élaborer son propre modèle de mise en œuvre.

43. 1. les principes constitutionnels De plus en plus les textes constitutionnels fixent les principes fondamentaux de la gouvernance des ressources naturelles et de l’environnement. Au Sénégal, la constitution du 22 Janvier 2001 rappelle dans son préambule : « Le peuple du Sénégal souverain affirme son attachement à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance ».

44. Les articles 8, 15 et 102 de la constitution énoncent également certains droits et principes fondamentaux. Ainsi : L’article 8 de la constitution reconnaît à tous les citoyens le droit à un environnement sain, la liberté d’entreprendre, le droit à la santé, le droit à l’information plurielle.

45. L’article 15 alinéa 2 reconnaît à l’homme et la femme le droit d’accéder à la possession et à la propriété de la terre dans les conditions déterminées par la loi. L’article 102 définit le principe de la libre administration des collectivités locales : « Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des Assemblées élues ».

46. Toutefois, ces principes et droits constitutionnels doivent être complétés par d’autres instruments juridiques tout aussi importants. 2. Les principes, déclarations, chartes et conventions  L’idée est de montrer qu’en plus des principes constitutionnels de nombreux autres principes et de nombreuses autres déclarations chartes et conventions s’efforcent de traduire en actes la gouvernance des ressources naturelles.

47. On peut citer spécialement le principe de la Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE) dont l’encadré qui suit donne une illustration pour le Sénégal.

48. Selon Philippe BARRY, l’ambition de RSE Sénégal, qui est partagée par quelques partenaires publics et privés, est d’amener le plus d’entreprises du Sénégal et de l’Extérieur à investir le champ sociétal et environnemental au Sénégal dans le cadre de leurs politiques de Responsabilité sociale.

49. Il est important de rappeler à ce sujet la définition de la RSE : « La citoyenneté ou responsabilité d’entreprise est un engagement à respecter un ensemble de principes qui dépasse la simple application des dispositions légales. Il s’agit d’un processus d’amélioration dans le cadre duquel les entreprises intègrent de manière volontaire, systématique et cohérente, des considérations d’ordre social, environnemental et économique dans leur gestion, et ce, en concertation avec les parties prenantes ou avec les intéressés ».

50. Les principales activités de la RSE au Sénégal -Vulgarisation du concept de citoyenneté d’entreprise par une prise de conscience des responsabilités qui incombent à chaque acteur de l’entreprise quant au niveau de construction et de développement du Sénégal. - Nécessité de s’impliquer et de s’engager davantage dans les problématiques liées aux Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).