5 .1 ความหมายของงบประมาณ 5 .2 ความสำคัญของงบประมาณ 5 .3 ลักษณะของงบประมาณ 5 .4 ระบบงบประมาณ

1. บทที่ 5 หลักและวิธีการงบประมาณแผ่นดิน 5.1 ความหมายของงบประมาณ 5.2 ความสำคัญของงบประมาณ 5.3 ลักษณะของงบประมาณ 5.4 ระบบงบประมาณ 5.5 กระบวนการจัดทำงบประมาณ

2. ความหมายของงบประมาณ 1. หมายถึงรูปแบบที่แสดงถึงแผนการใช้เงินในอนาคต โดยมีการคาดประมาณเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายของกิจกรรมต่าง ๆ ที่จะ พึงเกิดขึ้นควบคู่ไปกับรายรับที่คาดว่าจะได้รับจากกิจกรรมต่าง ๆ ในช่วงเวลาที่พิจารณานั้น ๆ 2. หมายถึงแผนที่แสดงแนวทางในการปฏิบัติและนโยบาย ในการดำเนินงานของหน่วยงานในรอบเวลาหนึ่ง ๆ ในอนาคต ซึ่งอาจจะใช้แผนนี้เป็นเครื่องชี้แนวทางขององค์กรหรือหน่วยงาน นั้น ๆ ด้วย

3. 3. งบประมาณเป็นแผนการใช้เงินที่มีการกำหนด ทรัพยากรทางการเงินให้เปลี่ยนแปลงมาเป็นวัตถุประสงค์ ของหน่วยงาน เพื่อใช้จ่ายให้บรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย ที่จะต้องดำเนินการโดยใช้ทรัพยากรทางการเงินที่มีอยู่อย่าง จำกัดนั้น ไปในทางที่ให้เป็นประโยชน์มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ 4. งบประมาณ คือ แผนเบ็ดเสร็จซึ่งแสดงออกในรูป ตัวเงิน แสดงโครงการดำเนินงานทั้งหมดในระยะเวลาหนึ่ง และแผนนี้จะรวมถึงการกะประมาณบริการ กิจกรรมโครงการ และค่าใช้จ่ายตลอดจนทรัพยากรที่จำเป็นในการสนับสนุนใน การดำเนินงานให้บรรลุตามแผนนี้

4. ความสำคัญของงบประมาณ 1. รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ 2. ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ 3. จัดสรรและกระจายทรัพยากรและรายได้ 4. เป็นเครื่องมือการบริหารที่มีประสิทธิภาพ 5. ปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับ ฝ่ายนิติบัญญัติให้ดีขึ้น 6. เสริมประสิทธิภาพของระบบเศรษฐกิจและการบริหารราชการ 7. สะท้อนให้เห็นถึงการดำเนินงานตามระบบประชาธิปไตย

5. ลักษณะงบประมาณที่ดี - แนวทางในด้านการจัดสรรงบประมาณของสำนักงบประมาณจะยึดหลัก 6 ประการ ของศาสตราจารย์ ดร.ป๋วย อึ้งภากรณ์ 1. หลักคาดการไกล 2. หลักประชาธิปไตย 3. หลักสมดุลย์ 4. หลักยุติธรรม 5. หลักสารรัตถประโยชน์ 6. หลักประสิทธิภาพ

6. ลักษณะงบประมาณที่ดีต้องมีลักษณะดังนี้ลักษณะงบประมาณที่ดีต้องมีลักษณะดังนี้ 1. เป็นศูนย์กลางของงบประมาณ 2. ถือหลักพัฒนา 3. ถือหลักประหยัด 4. มีระยะเวลาที่เหมาะสม 5. มีความชัดเจน 6. ถูกต้องและเชื่อถือได้ 7. เปิดเผย มีพื้นฐานอยู่บนความสุจริต 8. ปรากฏเฉพาะเรื่องการเงินและงบประมาณ

7. รูปแบบหรือรูปแบบงบประมาณรูปแบบหรือรูปแบบงบประมาณ 1. งบประมาณแบบแสดงรายการ (LINE ITEM BUDGET) 2. งบประมาณแบบแสดงผลงาน (PROFORMANCE BUDGET) 3. งบประมาณแบบแสดงแผนงาน PLANNING BUDGET) 4. งบประมาณแบบแสดงการวางแผน การกำหนดโครงการ และระบบงบประมาณ (PLANNING PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM : PPBS) 5. งบประมาณแบบฐานศูนย์ (CONVERTIONAL BUDGET) 6. งบประมาณแบบสะสม (INCREMENT BUDGET)

8. 1. งบประมาณแบบแสดงรายการ (LINE ITEM BUDGET) • ลักษณะสำคัญ แสดงการใช้จ่ายเงินเป็นรายการตามวัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงิน ให้ความสำคัญกับการควบคุมปัจจัยนำเข้า (input) แต่ละรายการ (มีการใช้จ่ายอะไรบ้าง,เท่าใด) เน้นการควบคุมการใช้จ่ายและใช้ทรัพยากรโดยการควบคุมทางกฎหมายและทางบัญชี 1) การจำแนกหมวดหมู่และรายการค่าใช้จ่ายในงบประมาณมีอยู่อย่างละเอียด 2) การโอนย้ายงบประมาณรายจ่ายระหว่างหมวดหมู่และรายการกระทำได้ยาก - ตัวอย่างการจำแนกงบประมาณตามวัตถุประสงค์และหมวดรายจ่าย - เงินเดือน,ค่าตอบแทน - ใช้สอยและวัสดุ - สาธารณูปโภค - ครุภัณฑ์และสิ่งก่อสร้าง - เงินอุดหนุน - รายจ่ายอื่นๆ

9. - ข้อดี -ข้อบกพร่อง 1) การควบคุมการใช้จ่าย - รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหาร - ทางการคลัง ควบคุมให้ใช้จ่ายประหยัด 2) แสดงถึงรายละเอียดการใช้จ่ายอย่างชัดเจนและเป็นระเบียบสะดวกในการติดตามและควบคุม 3) ง่ายในกระบวนการจัดทำและทำความเข้าใจง่าย • ให้ความสำคัญการใช้จ่ายตามหมวดรายการมากกว่าความสำเร็จของงาน • ไม่ยึดถือแผนเป็นกรอบในการบริหารงบประมาณ • การบริหารงบประมาณมีการควบคุมมากเกินไปจึงไม่มีความคล่องตัว • การอนุมัติงบประมาณไม่มีการเชื่อมโยงระหว่าง การใช้งบประมาณ กับ ผลที่ต้องการให้เกิดขึ้น ทำให้เป็นอุปสรรคในการประเมินผลงาน

10. 2. งบประมาณแบบแสดงผลงาน (PROFORMANCE BUDGET) • ลักษณะสำคัญ - เน้นการจัดการ (บางครั้งเรียกเน้นหน้าที่ หรือเน้นกิจกรรม) - เน้นงานหรือเป้าหมายของงาน - ระบุค่าใช้จ่ายต่อหน่วยเพื่อระบุผลงาน - ให้ความสนใจในการประสารงาน การวางแผน และการควบคุมให้เป็นไปตามแผนงานและเป้าหมายของงาน - เน้นการควบคุมของฝ่ายบริหารไม่ใช่ควบคุมลักษณะ “ใช้เพื่ออะไร” แต่จะเป็นในลักษณะ “ใช้แล้วได้ผลตามประสงค์หรือไม่” จึงเป็นเครื่องมือแสดงการบรรลุผลของงานหรือเป้าหมายที่กำหนดไว้ของรัฐบาล - เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์นโยบายเศรษฐกิจ

11. - ข้อดี - เชื่อมโยงระหว่างการจัดทำและการบริหารงบประมาณ กับ วัตถุประสงค์และเป้าหมายของแผนพัฒนาฯและนโยบายของรัฐบาล - เชื่อมโยงระหว่างผลงานที่ได้รับ และ ค่าใช้จ่ายที่จ่ายไปสำหรับแผนงานโครงการ หรือกิจกรรมได้ - เป็นเครื่องมือของผู้บริหาร ในการวินิจฉัยสั่งการเกี่ยวกับการดำเนินงาน/การแบ่งงานและความรับผิดชอบ/ผลงาน/ความก้าวหน้าของงาน - สามารถประเมินผลการดำเนินงานได้ทุกระยะและในทุกระดับงานของรัฐบาล - การควบคุมการใช้จ่ายมีอย่างต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพ - ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณางบประมาณได้ง่าย - ช่วยให้หน่วยงานต่างๆจัดทำงบประมาณได้ง่ายขึ้น - มีความคล่องตัวในการใช้จ่ายมากกว่างบประมาณแบบแสดงรายการ

12. - ปัญหาและอุปสรรค • เทคนิคการวิเคราะห์งบประมาณยุ่งยาก ( B-C analysis, Cost-effective) กิจกรรมหรืองานของรัฐบาลบางอย่างไม่สามารถวัดผลงานต่อหน่วยได้ชัดเจนในเชิงปริมาณ การกำหนดค่าใช้จ่ายต่อหน่วยจึงเป็นไปได้ยาก • เสียเวลาในการได้มาซึ่งข้อมูล • กระบวนการในการจัดทำงบประมาณมีพรรคการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง จึงต้องมีการประนีประนอมกันในวิธีการจัดทำและวงเงินงบประมาณ • ขาดความเข้าใจในการวิเคราะห์เชิงระบบ (systems analysis) ที่เป็นภาพรวม • การวัดผลสำเร็จของงานขาดความร่วมมือจากทุกฝ่าย • เน้นการควบคุมมากเกินไป ขาดการเน้นผลผลิตหรือผลลัพธ์ เนื่องจากระบบบัญชีจะต้องสอดคล้องกับการนำงบประมาณแบบแสดงรายการมาใช้ด้วย

13. 3. งบประมาณแบบแสดงแผนงาน (PLANNING BUDGET) - เชื่อมโยงระหว่างงบประมาณ กับ การวางแผน การเลือกโครงการที่สำคัญ บรรลุวัตถุประสงค์,เป้าหมาย - กระบวนการ 1) การวางแผน - จุดหมาย - ทางเลือก - ค่าใช้จ่าย

14. - เป้าหมายของผลที่ต้องการ 2) การแปลแผน - กำหนดทรัพยากรที่ต้องใช้ (เงิน, คน ,วัสดุอุปกรณ์,..) - กำหนดค่าใช้จ่าย - พยากรณ์ค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ล่วงหน้า 3) การจัดสรรงบประมาณ - จัดงบประมาณตามแผนที่เลือกไว้ คำนึงเป้าหมายและค่าใช้จ่าย - พัฒนาการวัดผลสำเร็จของงาน 4) การประเมินผล - ประเมินการดำเนินงานตามแผนงบประมาณ - ประเมินแผนงบประมาณ - ประเมินการใช้ทรัพยากร

15. - องค์ประกอบของระบบงบประมาณแบบแผนงาน 1. องค์ประกอบด้านโครงสร้าง - มุ่งพัฒนาทางโครงสร้างแผนงาน โดยกำหนดแผนงานหลัก แผนงานรอง โครงการ และกิจกรรม เพื่อให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการ - ช่วยในการตัดสินใจ/การดำเนินงาน/การเชื่อมโยงกิจกรรม 2. องค์ประกอบด้านการวิเคราะห์ - ช่วยในการตัดสินใจ โดยการตรวจสอนจุดมุ่งหมาย เปรียบเทียบต้นทุน-ผลประโยชน์ เสนอทางเลือกเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย และทำการตัดสินใจเลือกทางเลือกหรือแนวทางในการดำเนินงาน 3. องค์ประกอบด้านข้อมูลข่าวสาร - การติดตามผลระหว่างดำเนินการ การประเมินผล และการรายงายผล เพื่อการวิเคราะห์/ตัดสินใจ/ปรับปรุง

16. - การจัดสรรงบประมาณและการวางแผน 1. การระบุจุดมุ่งหมาย กำหนดกำลังคน เงินงบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ต่างๆ เพื่อบรรลุจุดมุ่งหมาย การจัดสรรทรัพยากรสำหรับแผนงาน 2. การกำหนดทางเลือกที่จะไปสู่จุดมุ่งหมาย กำหนดค่าใช้จ่าย จุดทำงบประมาณตามโครงสร้างแผนงาน 3. แสดงค่าใช้จ่าย-ผลได้จากการดำเนินงานแต่ละทางเลือก การวางแผนเกี่ยวกับค่าใช้จ่าย-ผลได้ที่เกิดขึ้น กำหนดมาตรฐานการวัดผลสำเร็จของงาน 4. การกำหนดเป้าหมายของผลงาน

17. - เปรียบเทียบระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ แบบแสดงผลงาน และแบบแผนงาน

18. 4. งบประมาณแบบแสดงการวางแผน การกำหนดโครงการ และระบบงบประมาณ (PLANNING PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM : PPBS) - ลักษณะสำคัญ - มีการนำมาใช้เริ่มต้นในกิจการอุตสาหกรรม(บริษัทเจนเนอรอนมอเตอร์) ในการวางแผนการควบคุมการผลิต และรัฐบาลสหรัฐฯในการทำการวิจัยร่วมระหว่างบริษัทผลิตอาวุธกับกระทรวงกลาโหม โดยวิเคราะห์ระบบเพื่อให้ผู้ตัดสินใจใช้ข้อมูลเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์และพิจารณาเลือกเป้าหมายที่เกิดขึ้นจากนโยบาย ศึกษาค่าใช้จ่ายและประสิทธิผล - มีพื้นฐานอยู่บนโครงสร้างแผนงาน หรือชุดของแผนงาน - เน้นการวางแผนล่วงหน้าระยะยาว มองในอนาคต - เน้นการระบุรายละเอียดกิจกรรม - เน้นการวิเคราะห์ผลได้/ผลเสีย และ การเปรียบเทียบทางเลือกของงาน/โครงการ

19. - แสดงการผสมผสานระหว่างการวางแผนกับการจัดทำงบประมาณ - แสดงความมีเหตุผลในการเลือกทางเลือก เป้าหมาย วัตถุประสงค์ และวิธีการ เพื่อบรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ - การวางแผนเป็นระบบ >> แผนงานหลัก แผนงานรอง โครงการ กิจกรรม - ช่วยให้ฝ่ายบริหารตัดสินใจอย่างมีประสิทธิภาพ - สาระสำคัญ - การกำหนดโครงการตามวัตถุประสงค์ - การพิจารณาค่าใช้จ่ายในอนาคต - การพิจารณาค่าใช้จ่ายทุกชนิดทั้งทางตรงและทางอ้อม - การวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ดังนี้ >>กำหนดวัตถุประสงค์ >>แสดงทางเลือกเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ >> วิเคราะห์ค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์แต่ละทางเลือก >>เลือกทางเลือก

20. - ข้อดี - มีความต่อเนื่องในการดำเนินงาน - ขจัดความซ้ำซ้อนของการดำเนินงาน - ทำให้การพิจารณาเป็นไปอย่างรอบคอบมากยิ่งขึ้น - ข้อเสีย - การรวมอำนาจการตัดสินใจไว้ที่ศูนย์กลาง - ปัญหาในการกำหนดมาตรฐานในการรวบรวมข้อมูล - ความเชื่อถือได้ของข้อมูลเกี่ยวกับผลงาน - การสิ้นเปลืองเวลาในการจัดทำ

21. 5. งบประมาณแบบฐานศูนย์ หรือ งบประมาณที่เน้นการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดทรัพยากร(Conventional Budget หรือ Zero Based Budgeting) - ลักษณะ - ไม่นำงบประมาณรายจ่ายในปีก่อนมาใช้เป็นฐานในการตัดสินใจหรือมาเป็นข้อผูกพันในการจัดสรรงบประมาณ - จัดทำงบประมาณโดยใช้หลักเหตุผลและเริ่มคิดใหม่หมดจากฐานศูนย์ - มีการระบุเป้าหมายที่ชัดเจน - มีการกำหนดหน่วยตัดสินและจัดทำชุดการตัดสินใจ ชุดการตัดสินใจ (decision package) เป็นเอกสารชุดที่จะมีรายละเอียดและข้อแสดงความเหมาะสมในการดำเนินงาน/โครงการ

22. ส่วนประกอบที่สำคัญของชุดการตัดสินใจ (decision package) ได้แก่ (1) เป้าหมายของงาน/โครงการ (2) รายละเอียดการดำเนินงาน/โครงการ (3) ผลที่จะได้รับและค่าใช้จ่ายของงาน/โครงการ (4) ภาระงานและการวัดผลงาน (5) ทางเลือกเพื่อบรรลุเป้าหมายงาน/โครงการ - มีการจัดลำดับความสำคัญของชุดการตัดสินใจ - ข้อดี - สามารถจัดสรรงบประมาณขณะมีปัญหาข้อจำกัดทางทรัพยากรได้เหมาะสมกว่า - สามารถรวมการวางแผนกับงบประมาณได้อย่างดีภายใต้ข้อจำกัดทรัพยากร - ช่วยปรับการจัดสรรงบประมาณรอบใหม่ได้ดีกว่า

23. - ข้อเสีย - ปัญหาในการระบุเป้าหมาย - ปัญหาในการจัดลำดับชุดการตัดสินใจ - ปัญหาการกำหนดค่าใช้จ่ายต่ำสุด 6. งบประมาณแบบสะสม (INCREMENT BUDGET) - ลักษณะสำคัญ - พิจารณาเฉพาะงบประมาณที่เพิ่มใหม่ที่ยังไม่ได้รับการพิจารณาเมื่อปีที่แล้ว - งบประมาณที่เคยพิจารณาเมื่อปีที่แล้วจะไม่พิจารณาอีก ให้ยกยอดมาเลย ในปีนี้สามารถตั้งงบประมาณให้ได้เลย - เพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในการตัดสินใจเกี่ยวกับงบประมาณ จากการที่คำนึงถึงเหตุผลทางการเมือง - การที่เราไม่สามารถคาดคะเนผลที่เกิดจากโครงการใหม่ๆ - ลักษณะงานของราชการมีขอบเขตค่อนข้างตายตัว

24. - ข้อดี - พิจารณาเฉพาะงบประมาณที่เพิ่มใหม่ทำให้การพิจารณาเสร็จทันและสามารถนำมาใช้จ่ายได้ทัน - พิจารณาวิเคราะห์แง่มุมต่างๆของทางเลือกที่แตกต่างจากเดิมเท่านั้น - ใช้หลักเกณฑ์การประเมินมากกว่าอาศัยประสบการณ์ในการตัดสินใจ - ข้อเสีย - ประสิทธิภาพการใช้จ่าย - ความไม่สอดคล้องกับเหตุการณ์หรือสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

25. กระบวนการงบประมาณ - การจัดทำหรือจัดเตรียมงบประมาณ - อนุมัติงบประมาณ - บริหารงบประมาณและการควบคุมงบประมาณ

27. ข้อจำกัดของงบประมาณ • ผู้บริหารของหน่วยงานไม่เห็นความสำคัญของงบประมาณ • ความคลาดเคลื่อนที่เกิดจากการดำเนินกิจกรรม • การขาดการกำกับการปฏิบัติงาน • การเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมทาง เศรษฐกิจ สังคม • และการเมือง