I Ministeri

1. I Ministeri Prof. Andrea Mignone Storia della Pubblica Amministrazione II Anno Accademico 2008/2009

2. I Ministeri Introduzione • Disegno organizzativo originario con legge Cavour del 1853, rimasto sostanzialmente in vigore per oltre un secolo: gerarchia ed uniformità degli schemi organizzativi; struttura piramidale ed accentrata; vertice monocratico • Approvata nel 1999 profonda riorganizzazione, modificata nel 2002. 1. La prima ha: ridotto ed unificato i ministeri; sostituito con i Dipartimenti (macroaree) le Direzioni generali; introdotto le “agenzie amministrative”, dotate di autonomia organizzativa e finanziaria, cui il ministero delega parte delle proprie attività. 2. La seconda ha consentito di dar nuovamente vita a Direzioni generali (sistema misto) e anche le agenzie hanno avuto diversi destini • Tutte queste continue innovazioni hanno dato luogo ad un “laissez-faire amministrativo” (Cassese)

3. I Ministeri 2a. La struttura organizzativa Legge 1483 del 1853: gestione dell’amministrazione centrale attraverso strutture piramidali denominate “ministeri”; gli uffici “relativi a funzioni omogenee” unificati in direzioni generali; soppresse le aziende speciali come ramo tecnico-esecutivo dei dicasteri Legge 400 del 1988: riorganizzazione della Presidenza del Consiglio, introduzione dei Dipartimenti Legge 59 del 1997 e d.lgs. 300 del 1999 riforma complessiva dell’amministrazione centrale: riduzione e fusione di ministeri; agenzie amministrative; flessibilità organizzativa Legge 317 del 2001: riporta i ministeri da 12 a 14; legge 317 del 2002 reintroduce possibilità di direzioni generali

4. I Ministeri 2b. La struttura organizzativa Modello per Direzioni generali: organigramma di tipo gerarchico, divisione del lavoro di tipo funzionale Modello dipartimentale si basa su una logica di natura divisionale. I Dipartimenti costituiscono delle ampie aree organizzative (le divisioni) orientate al prodotto o al servizio svolto. La differenziazione del lavoro si basa sul risultato da raggiungere. Struttura reticolare, ruolo degli uffici di staff. In realtà oggi la situazione è complessa, non omogenea e soggetta a variazioni continue collegate ai cambiamenti dei governi

5. I Ministeri 2c. La struttura organizzativa – Le Agenzie Agenzie amministrative come unità organizzative autonome e funzionalmente separate dalle strutture ministeriali (Decreto legislativo 300/1999). Luoghi di devoluzione di compiti e servizi strategici da parte dei ministeri da perseguire con pratiche organizzative più flessibili e guidate da manager pubblici responsabili dei risultati Alcune Agenzie erano preesistenti(agenzia per al protezione ambientale; quattro agenzie fiscali; agenzia per i servizi sanitari regionali;agenzia per la rappresentanza negoziale nel pubblico impiego) Realizzazione solo parziale (di 12 previste, sono operative circa la metà, con forti ridimensionamenti) Da non confondere con le Autorità Indipendenti

6. I Ministeri 3.a Le funzioni • Nel tempo, le funzioni si sono diversificate e sono aumentate rispetto alle originarie, dette “definitorie”. • Con lo sviluppo del Welfare State si è passati dall’amministrazione “di ordine” a quella “di intervento” (es. gestione ospedali e scuole, sussidi e pensioni, lavori pubblici, incentivi alle imprese, ecc.). • Ridimensionamento di questa espansione dagli anni novanta del secolo scorso: smantellamento di enti e società pubbliche ed esternalizzazione di servizi, spostamento di competenze dal centro alla periferia.

7. I Ministeri 3.b Le funzioni Il profilo formale dei ministeri cambia in modo complesso: • Sul piano giuridico-formale, le due principali tendenze sono state: a) il decentramento amministrativo; b) la riorganizzazione e l’accorpamento delle competenze, incluse nella riforma del 1999, riguardanti 4 ambiti: economico-fiscale, politica industriale, welfare, ambiente e tutela del territorio; • Esempi sono: il neo e super ministero dell’Economia e delle Finanze; il ministero per le attività produttive; etc. • Altre razionalizzazioni sono state solo parziali: salute e politiche sociali, ambiente ed infrastrutture rimangono separate

8. I Ministeri 3.c Le funzioni • Le funzioni prevalenti o caratterizzanti dei ministeri possono essere di: a) regolazione e controllo b) programmazione e coordinamento • Le funzioni trasversali dei ministeri possono essere di: a) raccordo interistituzionale b) assistenza tecnica alle istituzioni politiche c) gestione interna

9. I Ministeri 4.a Il personale – I dati Gli studi degli anni ’60 e ’70 hanno fatto emergere un profilo abbastanza tipizzato del burocrate ministeriale: socializzato ad una cultura organizzativa ed a modalità di azione di tipo giuridico-formale, poco incline alla mobilità e al cambiamento, impegnato più al rispetto della legge che alla soluzione concreta dei problemi; insomma, il tipo di “burocrate classico”. Nel corso della storia della PA questo processo avrebbe prodotto una “ossificazione” o “pietrificazione” della classe burocratica.

10. I Ministeri 4.b Il personale – I dati Il totale delle persone del comparto (compreso quello delle Agenzie) impiegate a tempo indeterminato è di circa 250.000 unità. Il ricorso al tempo parziale è ridotto (media 3,8%, con presenze significative solo alla Agenzia delle Entrate con l’8,9%). Come si vedrà, diverso il caso degli Enti Locali. Il lavoro interinale è abbastanza diffuso al Ministero del Lavoro; mentre, in generale, sono poco utilizzati i contratti di formazione e lavoro Ministeri “più grossi” sono Giustizia, Difesa, Interno; quelli “più piccoli” sono Ambiente e Politiche Agricole

11. I Ministeri 4.c Il personale – I dati Il rapporto uomini/ donne è abbastanza equilibrato: 51,3% contro 48,7%, ma dei dirigenti di primo livello solo il 15,8% è donna (esclusi i comparti sanità e scuola) Permane la prevalenza del personale “intermedio” (circa il 50% del totale) dando la forma “a fiasco” alla distribuzione del personale per livelli. Vi è un buon livello di scolarizzazione (quasi il 50% possiede diploma di scuola superiore) I ruoli dirigenziali sono occupati in genere da persone a fine carriera (comunque con 20 anni e oltre di servizio) Gran parte del personale proviene dalle regioni del Sud e del Centro (72% circa), con tendenza al riequilibrio

12. I Ministeri 4.d Il personale – Tendenze Vi sono molti elementi di continuità storica, per cui il processo di modernizzazione è piuttosto “vischioso”. Tuttavia, vi sono anche segnali di cambiamento: • Si diffondono le forme flessibili di impiego; • Aumenta la possibilità di accesso alla dirigenza da parte dei giovani; • Si rafforza il peso delle competenze specialistico-manageriali; • Aumenta la “femminilizzazione” del personale: Il profilo del funzionario ministeriale sembra, perciò, a metà tra il burocrate “classico” weberiano ed il public manager

13. I Ministeri 4.e Il personale – La gestione delle risorse umane Profonde innovazioni nella gestione delle risorse umane dalla seconda metà degli anni novanta (29/93; 145/2002): • c.d. “privatizzazione” del pubblico impiego; • “chiara” distinzione tra politica e amministrazione, • ridotte le fasce della dirigenza; • incoraggiata mobilità dipendenti e flessibilità mansioni; • introdotto nuclei di valutazione; • istituzione dell’Aran

14. I Ministeri Il processo di cambiamento reso ancora più esplicito dalla nuova contrattazione collettiva (CCNL 1998-2001 e legge 168/2005) Nuovo sistema di inquadramento, non più basato sulle qualifiche funzionali (312/80), ma articolato in 3 aree di inquadramento (A, B, C) suddivise in passaggi orizzontali (interni all’area) e verticali (tra le aree) Previste anche posizioni “Super” e “posizioni organizzative” Diverse possibilità di incentivare in maniera differenziata il personale (“premi e sanzioni”) Introdotta l’area contrattuale della vice-dirigenza (in sostanza, riconoscimento giuridico alla categoria dei quadri) Rafforzata azione di valutazione e controllo dei risultati

15. I Ministeri 5. I processi decisionali Analisi di casi nel policy making ministeriale: • Il processo di bilancio (Ministero dell’Economia); • I Piani di azione nazionale (Ministero del Lavoro); • Il ruolo delle Prefetture (Ministero dell’Interno)