第一讲 应急管理概述

1. 第一讲 应急管理概述 朱建明 中国科学院研究生院 http://people.gucas.ac.cn/~jianming 2012年2月

4. 社会形势-国内 • 2003年,重庆开县的“12.23”特大井喷事故,造成243人硫化氢中毒死亡，6.5万人紧急疏散。 • 2005年禽流感的发作亦造成社会性恐慌。 • 2005年底吉化苯胺装置爆炸，污染松花江，引发跨区域恐慌和争端。 • 2008年1月10日-2月2日，南方雪灾，引发了一系列的突发事件：突如其来的暴雪灾害造成高速公路封道、车站旅客滞留、空港被迫关闭、通信线路不畅；贯穿南北的电气化大动脉也因断电而瘫痪，对华中电网、华东电网和南方电网等也造成重创，湘鄂粤、苏浙皖、云贵川等省区电力告急；雪灾还给农业特别是南方地区蔬菜和油菜籽的生产以及畜牧业、林业等带来了严重影响；由于断电等因素影响，部分工矿企业无法正常生产，也受到了严重影响。这次雪灾给我国经济造成了严重的损失，同时对物价带来了不小的冲击，使本已明显的通货膨胀问题雪上加霜；直接经济损失1516亿多元。 • 2008年5月12日14时28分，四川汶川8.0级地震，最大烈度11度，余震3万余次，影响范围：震中50公里的县城，200公里的大中城市。10个省、417个县区、4667个乡镇、48810个村庄受影响；四川汶川地震已造成69227人遇难，374141人受伤，失踪17923人；直接经济损失8451亿多元。

5. 社会形势-国外 • 2001年美国“9·11”事件共造成2752人死亡或失踪，经济损失达数千亿美元，更在人类历史上第一次使恐怖主义的阴影笼罩全球； • 8：45波斯顿-纽约的波音767（F11）撞到世贸中心南侧大楼 • 9：03BoeingB-767-222撞毁世贸中心南楼，大楼坍塌，机上65人遇难 • 9：20布什讲话，美国正遭受恐怖分子袭击，政府要调查原因。世贸中心遭袭击是“国家灾难” • 9：21纽约市全部隧道及大桥关闭 • 9：40五角大楼发出最高国家安全警告。美联邦航空局下令关闭所有机场，命令所有国内航班停飞。与此同时，国会山也发生爆炸，浓烟滚滚 • 9：45Boeing 757-223被劫持，撞向五角大楼。机上64人遇难 • 10：10五角大楼部分倒塌 • 10：20BoeingB-757-222被劫持，直飞向华盛顿，随后坠毁在宾夕法尼亚乡间，45人全部遇难 • 10：22美国国务院附近发生汽车爆炸事件 • 10：25美国命令所有飞往美国的国际航班飞向加拿大 • 10：29纽约世贸中心北塔坍塌 • 11：04联合国总部疏散 • 11：18美国航空公司证实2架飞机被劫持并坠毁，150人遇难 • 11：59美国联合航空公司证实2架飞机被劫持并坠毁，110人遇难 • 13：04布什发誓追寻并严惩恐怖事件制造者 • 13：27华盛顿特区宣布进入紧急状态 • 13：442艘航空母舰开进纽约，5艘军舰驶入东海岸 • 16：25世贸中心7号楼起火。 • 2004年12月26日突如其来的印度苏门答腊地震海啸涉及12个国家，致使近30万人丧生5万人失踪，200万人沦为灾民，经济损失50亿美元，并衍生出公共卫生危机； • 2005年8月25日“卡特里娜”飓风致使1千多人丧生，50万人无家可归，受灾人口高达500万，经济损失达两千至一万亿美元，更引起了种族冲突和社会事件。

6. 突发事件带来的损失 • 进入21世纪以来，我国因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成的非正常死亡人数超过20万。 • 我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，平均每年造成1.5亿人－3.5亿人不同程度受灾，经济损失达2000亿元。

7. 为什么近年来突发事件越来越多？

8. 目前的社会形势 • 科技进步、技术和市场的力量是一把双刃剑 • 社会的脆弱性增强 • 人的心理承受能力变弱

9. 人类与自然、人类与人类之间的突发事件的特点人类与自然、人类与人类之间的突发事件的特点 • 突发性（可预见/不可预见） • 不确定性（uncertainty/random） • 耦合、变异、多灾 • 瞬间冲击和长期影响

10. 当前热点问题“人到底怎么和自然相处” • 如何做到和谐？ • 如何防止？ • 如何应对？ • …… • 本质上是有限资源如何合理的使用问题！

11. 目前世界各国的行动、政府级危机管理机构 • 实例： • 美国（联邦紧急事务管理局—国土安全部） • 俄罗斯（紧急事务和消除自然灾害后果部） • 日本（内阁府应急管理监） • 法国（内务部下辖的民事防务和公共安全局） • 韩国（防灾本部） • 中国 （国务院应急管理办公室）

12. 我国建立应急管理体系的城市 • 具有代表性的： • 深圳紧急事务管理体系 • 广州110社会联动系统 • 上海城市综合减灾体系（公安系统为基础） • 乌鲁木齐“110”和“120”社会联动 • 武汉城市应急管理联动 • 南宁市社会应急联动系统

13. 我国应急管理发展历程？

14. 我国应急管理发展历程（1） • 里程碑一：2003年应急管理元年 • 中央统一指挥，地方分级负责； • 依法规范管理，保证快速反应； • 完善检测体系，提高预警能力； • 改善基础条件，保障持续运行。 • 里程碑二：2004应急预案编制年

15. 我国应急管理发展历程（2） • 里程碑三：2005年推进‘一案三制’ • 4月，《国家突发公共事件总体应急预案》 • 7月，首次‘全国应急管理工作会议’ • 12月，国务院应急办成立 • 里程碑四：2006全面应急能力建设 • 应急管理进企业 • 国务院应急管理专家组成立

16. 我国应急管理发展历程（3） • 里程碑五：2007年基层应急管理工作年 • 5月，全国基层应急管理工作会议 • 11.1，《中华人们共和国突发事件应对法》 • 里程碑六：2008年大考之年 • 汶川地震 • 北京奥运 • ……

17. 我国应急管理体系 • 应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。 • “一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。 • 应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构； • 运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制； • 法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。

18. 公共安全科技问题研究组专家： • 从整体意义上来讲，我国的公共安全科技问题研究还处于初级阶段，涉及公共安全的许多深层次问题远未解决，公共安全科技发展严重滞后于经济发展，与发达国家相比存在很大差距。 我国没有从整体层面上进行系统的公共安全科技研究，没有形成公共安全理论和技术框架，更缺乏完善的国家公共安全体系，各相关领域研究处于条块分割状态；公共安全相关领域的安全体系的建立刚刚开始，研究基础弱；公共安全实验条件差，设备落后；公共安全科技意识淡薄，专门人才严重不足、公共安全教育缺乏；公共安全科技经费投入严重不足；缺乏相关的法律、法规、政策等支撑条件。

19. 未来公共安全科技发展的战略重点和重大任务可以概括为关注七个重点领域，突出两个优先主题，实施一个重大专项。这七个领域是：食品安全领域、生产安全领域、防灾减灾领域、核安全领域、火灾与爆炸安全领域、社会安全领域、国境检验检疫领域。两个优先主题是：公共安全科技理论基础研究、突发公共安全事件预测、预防、预警与调查处置关键技术研究。一个重大专项是公共安全工程———国家公共安全预测、预防、预警和应急处置技术体系与示范。

20. 国务委员陈至立在2004年两院院士大会上讲话：国务委员陈至立在2004年两院院士大会上讲话： 在公共安全领域，目前的形势相当严峻。除了自然灾害、 交通安全、生产安全、食品安全、社会安全、核安全、国境检验检疫等传统安全外，经济安全、信息安全、生物安全、防恐反恐等非传统安全问题也日益突出。为此，要建立更加完备的公共安全保障体系，推动公共安全的科学理论方法及预测、预防、预警和应急管理系统关键技术的创新，建立国家公共安全主体多功能监测和监控系统以及信息化平台，形成比较完整的国家公共安全科学和技术支撑体系。

21. 公共安全科技发展战略研究方向 • 实现公共安全有效防控、科学预测与高效应急，是新时期我国公共安全科技保障体系建设的核心。 • 公共安全科技创新的重点： • 基于对公共安全问题复杂机理和规律的科学预测， • 发展以现代高技术集成创新为主的信息化与智能化预防监控、快速反应和应急决策技术。

22. 总体目标 • 实现公共安全从被动应付型向主动保障型、从传统经验型向现代高科技型的战略转变，全面提升国家抗御和应对突发公共事件的能力。 • 未来15年公共安全科技发展总体目标 • 面向国家公共安全重大需求，瞄准世界公共安全科技前沿，实现公共安全科学理论、方法学及预测、预防、预警与应急管理等关键技术及其集成的持续创新； • 研究建立实时和精确识别、定位的国家公共安全立体监测监控系统； • 建立公共安全技术平台、研究及测试基地、数据库和技术标准体系、学科和人才培养体系，形成公共安全关键特种装备与专用设备的自主开发能力； • 提高全社会的公共安全意识和整体水平，使公共安全问题造成的国民经济损失占GDP比例接近中等发达国家同期水平。

23. 未来5年的阶段目标 • 初步建成国家公共安全保障、预警和应急技术平台，实施阶段性示范工程； • 初步构建公共安全科学基础理论体系，建立公共安全检测、风险辨识评价、监测、预测、预防、预警、应急反应与决策等关键技术体系； • 建立一批公共安全综合性和专业化的研究基地和实验室，初步形成公共安全关键特种装备与专用设备的自主开发能力； • 建立公共安全学科和人才培养体系。 • 基本扭转公共安全的被动局面，犯罪率明显上升趋势得以遏止，特大事故次数明显下降，自然灾害影响大幅度降低，食品污染比例降到中等发达国家水平，基本控制外来生物入侵、有毒有害物质及化学危险品入侵上升势头；全社会公共安全素养和整体水平得到较大提高。

24. 国家公共安全科技研究体系 1 重点针对公共安全领域的生产安全、食品安全、防灾减灾、社会安全与反恐防恐、核安全、火灾爆炸安全和出入境检验检疫等，实现公共安全科学理论、方法学及预测、预防、预警与应急等关键技术及其集成的持续创新； 2 形成公共安全特种装备与专用设备的自主开发能力； 3 实现公共安全从被动应付型向主动保障型、公共安全科技从传统经验型向现代高科技型的战略转变。 4 在公共安全领域需要政府引导和重点安排的重大任务，重点反映公共安全急需解决的突破性和紧迫性课题，明确发展目标、主攻方向和需要攻克的关键技术。 5 在公共安全领域重点任务中，目标明确、对国民经济带动性强、具有重要标志性意义的战略产品和系统工程。要明确表述发展目标及实现目标的技术路径等。 　

25. 研究重点 • 1 针对矿山、重点石油与化学工程、重点基础设施等，重点研究生产安全监测监控、预警与应急救援技术、标准及装备，为扭转生产事故高发的态势提供技术支撑。 • 2 针对食物中毒和外来有害生物入侵，重点研究食源性疾病与食品污染、出入境检验检疫的危险性分析与溯源、标准、监测等贮备性技术和装备，保障食品安全与出入境检验检疫安全。 • 3 针对严重危害社会安全的犯罪与恐怖事件和火灾等，重点研究信息化和智能化的刑侦技术、恐怖有效打击技术和火灾高效防控技术及相关标准与装备，提高社会安全的综合防御能力。 • 4 针对地震、台风、洪水、森林火灾和滑坡、泥石流等重大突发性自然灾害，重点研究灾害立体监测、危险性评估、预警和应急救助技术及标准，提高灾害预测水平和综合抗御自然灾害的能力。 　

26. 构建国家公共安全应急技术平台 • 总体原则 • 1 以构建国家应急体系技术平台为主线； • 2 以充分利用现有部门和地方公共安全资源为基础； • 3 以现代先进信息技术和科学预测为支撑； • 4 以应急技术标准化为前提条件； • 5 以立足自主创新和强化科学管理为原则； • 6 以某些行业、系统和城市为重点。

27. 总体目标 • 建立统一指挥、反应灵敏、功能齐备、先进可靠、实用高效的国家公共安全应急体系技术平台。 • 预警分级与发布； • 1 人群疏散与避难的评估； • 2 应急方案的优化确定与启动； • 3 现场与应急的信息实时获取； • 4 动态的应急决策指挥和资源配置； • 5 应急总体功效评估； • 6 应急行动的结束、记录与总结。

28. 公共安全重大任务：国家公共安全应急技术保障工程 三大核心技术功能 • 1.全方位无障碍危险源探测监测与精确定位技术 全面监控 自动处置 • 2.多尺度动态准确预测与快速预警技术 科学预测 快速预警 • 3.基于危险性分析的优化决策与救援处置技术 　优化决策 高效救援 　 将核心技术集成创新并结合一体化应急技术标准体系和决策指挥平台安全保障技术所提供的技术支持共同作用于公共安全决策指挥平台

29. 我国应急管理实践的现状 • 处于初始阶段，许多基础问题还有待深入研究 • 应急管理体系建构 • 机理研究 • 体系运行的机制保障 • 预案的编制 • 决策辅助模型与方法等

30. 理论研究现状 • 涉及领域广 • 分散，不系统 • 没有形成完整的体系

31. 理论研究概况 • 规律研究 • 专业性强，如：火灾，传染病等 • 缺乏对应急管理自身运作规律的研究 • 对事件的分类分级 • 应急管理体系建设 • 法律、法规及标准的制定 • 预案管理

32. 理论研究概况（续） • 资源管理 • 资源布局 • 选址（Location） • 配置（Allocation） • 资源调度 • 资源评估 • 教育培训 • 人员撤离

33. 我国应急管理现状 • 过多的事件，过少的思考 • 过多的慌乱，过少的理性 • 过乱的概念，过少的统一 • 过多的个性，过少的共性 • 过多的原则，过少的机理 • 过强的形式，过弱的操作 • 过量的实践，过少的理论 • 过多的因袭，过少的创新

34. 应急管理作为新学科的发展方向 • 演变机理（耦合、变异、突变等） • 控制原理（预警、应急、评估） • 保障机制 • 信息技术（收集、提取、转化、共享、编码）

35. 需思考的问题 • 那些问题是应急管理的关键问题？ • 应急管理需要那些学科知识和技术？

36. 突发事件应急管理概述 • 相关概念（突发事件、应急管理） • 应急管理学科的知识构架 • 应急管理体系概述 • 应急管理的主要内容

37. 什么是突发事件？

38. 什么是突发事件？ • 是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 2007年11月1日《突发事件应对法》

39. 突发事件有狭义和广义两种解释 • 在一定区域内突然发生的规模较大，且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。 • 广义的突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。

40. 突发事件有哪些特点？

41. 突发事件的特点 • 1 突发性、紧迫性 • “突”；需求大 • 2 不确定性 • 复杂；“涟漪效应” • 3 损害性 • 4 蔓延性 • 地域；灾害链条

42. 突发事件有哪些类别？

43. 突发事件的分类 2007年11月1日《突发事件应对法》 • 自然灾害：自然原因导致，如：地震、龙卷风、海啸、洪水、暴风雪、酷热或寒冷、干旱或昆虫侵袭等。 • 事故灾难：主要由人为（包括人类活动和人类发展）原因造成，如：矿难、化学品泄漏、核放射泄漏、设备故障、车祸、火灾等。 • 公共卫生：主要由病菌病毒引起的大面积的疾病流行，如：SARS、禽流感、H1N1流感、霍乱、多人食物中毒等。 • 社会安全：主要由人们主观意愿产生，如：能源和物质紧缺导致的抢购、游行、暴乱、恐怖活动、战争等。

44. 应急管理要做什么？

45. 应急管理的概念 • 应急管理是和突发事件紧密相连的。 • 应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警，控制和处理的过程。

46. 应急准备 监测预警 预防/减灾 事后恢复 评估总结 初期响应 扩大应急 应急管理的全生命周期

47. 突发事件 承灾载体 应急管理 应急管理三角形模型 承灾载体是突发事件的作用对象，一般包括人、物、系统(人与物及其功能共同组成的社会经济运行系统)三方面。 突发事件指可能对人、物或社会系统带来灾害性破坏的事件。 应急管理指可以预防或减少突发事件及其后果的各种人为干预手段。

48. 应急管理的内容 • 事故分析、预测和预警 • 资源计划、组织、调配 • 事件的后期处理 • 应急预案建设 • 应急体系建设 等等……

49. 对突发事件的预警 应急的预案管理 对突发事件的处理 应急工作的事后处理 对突发事件的处理流程 • 突发事件处理流程简易图

50. 应急管理的社会作用 • （1）应急管理的根本任务是对突发事件做出快速有效的应对，尽量减少损失。 • 这里的有效指的是应对方案的可操作性，准确性，经济性。 • （2）应急管理对社会的主要作用 • 保障安全 • 加强社会稳定