我对电子政务若干问题的理解

1. 我对电子政务若干问题的理解 国家信息中心 宁家骏 2003.11

2. 提 纲 • 对电子政务建设及当前形势的理解 • 努力探索，建设我国信息安全保障体系 • 小结

3. 电子政务建设的背景及需求 国际环境 经济 一体化 中国 加入 WTO 冲击 国内环境 国家统计 部门统计 收敛 政府 首脑 机构 部委 1、形势的变迁 省 计划 组织 调节 市 ... 综合 管理 区县 劳动 卫生 民政 ... 专业 职能 发散 控制信息 市场（国民经济与社会发展） 对社会经济行为的规范化 （质检、专利、标准 … ） 运行信息 反馈信息

4. 信息化是推动现代化前进的助推器 1、对信息化内涵的理解（信息化建设的基本指导思想） 在信息技术革命引导人类行为方式发生重大变化的历史时期，信息化的本质是指信息资源的共享水准和利用水准不断提高的进程。需要强调的是： • 信息技术革命是信息化提出的必要条件； • 对信息资源的组织、开发和利用是信息化的出发点和落脚点，对信息化的认识只能从信息资源的视角进行观测，而不是从工具层的世交，如计算机化、网络化、数字化的世交认识信息化； • 对信息资源的共享水准是指信息交换的水平，其基础条件是信息基础设施的建设及网络化、数字化的能力； • 对信息资源的利用水准是指人的现代化问题，它包含知识化、管理现代化等多方面的内容。

5. 电子政务工程的紧迫性 我国信息化途径 电子政务 电子商务 电子社区 • 以计划体制为起点的演化 • 政府处于职能 转变的过渡过程 • 政府是调节资源的主体 结论 我国信息化的进程是以电子政务为龙头的。

6. 电子政务工程的紧迫性 对电子政务内涵的理解 在以信息技术为基础的新技术革命飞速发展和全球经济一体化的新形势下，我国的电子政务系指为了提高政府对国内外环境变动的适应性，通过现代信息技术改造、优化和完善政府的业务流程，不断提高政府的工作效率和综合决策的协调性，实现政府与社会公众一体化的改革进程。

7. 我国电子政务建设取得了可喜的进展 • 我国电子政务的主要进展 • 17号文件下达 • 中央政府的电子政务建设稳步进展：大通关系统已经连接了12个部委 • 地方电子政务建设密切结合政府职能转变和改善政府服务质量，创造了经验 • 与中央和地方电子政务建设相适应，基础工作不断加强

8. 现阶段电子政务建设中存在的突出问题 • 电子与政务依然脱节 • 政务内网建设存在扩大化 • 互联互通、促进资源共享存在较大的体制性和制度性障碍 • 综强横弱现象普遍 • 基础工作不牢、标准规范和法律制度跟不上应用的发展 • 拉动产业不力，政府采购法、招投标法的实施仍然有薄弱环节 • 电子政务预算和投资体制不适应电子政务建设的客观需要

9. 从“推动”到“带动”一字之差反映了巨大改变从“推动”到“带动”一字之差反映了巨大改变 • 与“九五”计划中主张“以信息产业推动国民经济发展”不同，“十五”中，中央政府主张，“以信息化带动工业化”。所谓“后化”带动“前化”。从“推动”到“带动”，中央政府态度明确而坚定地进一步提升了“信息化”在国民经济中所占据的地位 • 信息化有利于实现后发优势 • 信息化有利于可持续发展 • 信息化有利于消除数字鸿沟

10. 当前国家级电子政务建设主要问题的症结 • 对电子政务认识不足 • 电子政务不是现有政务流程的信息化和办公自动化，电子政务建设不等同于信息技术装备与产品的购置和组合。电子政务是政府推进行政管理体制改革、提高行政效率、实现由管理型政府向服务型政府转变的重要手段。 • 电子政务是新兴事物，不是传统的建设工程，没有先例可循，没有成熟经验可资借鉴，甚至没有完整、清晰的建设和评审标准，潜在投资风险巨大。 • 电子政务又是一个长期的过程，不可能毕其功于一役，在一两年内解决所有问题，而是要与经济社会发展同步，要反映时代特征，要与国情相适应，要与民族文化相融合。为此，17号文件高度重视试点示范工作，提出了建立示范工程的具体措施，希望通过试点不断探索我国电子政务的发展思路与建设模式。 • 但是，有些同志却对此缺乏认识，无试点，无示范，无主次，无先后，贪大求全，急于推进。如果这些认识问题不能得到及时澄清，盲目建设趋势不能得到迅速扭转，电子政务建设必将后患无穷。

11. 外部环境亟需改善 • 我国电子政务相关法律、法规和标准的制定工作已陆续启动（如数字签名法规和电子公文格式标准等），但是大量法律和标准制定工作尚未进入实质性阶段。特别是，目前我国信息化技术标准的制定与实施尚停留在共性、基础性的标准指导阶段，缺少与工程实践紧密结合的标准建设，缺少物化形态的技术标准产品，缺少对各业务系统建设有指导或约束作用的标准化行政法规。如果法制化、标准化工作长期滞后，相关业务系统之间的互联、互通、互操作将更加困难，扭转信息割据局面的过程将更加漫长。

12. 电子政务建设缺乏总体规划 • 每一个电子政务项目，都是国家电子政务建设的组成部分，都应按照信息共享、互联互通的要求，协调建设，稳步推进。这是网络社会必须树立的全局观。但是，一些部门却大量进行封闭式建设，无限扩大电子政务项目的功能，努力通过电子政务建设保护既得利益，固化行政权力，扩张行政职能，通过“信息割据”形成“行政割据”，导致更多的职能交叉和利益冲突。 • 17号文件对此已有充分估计，突出强调了总体规划的重要性。但是，由于国家电子政务规划研究至今尚未启动，全国电子政务的总体布局和具体建设进程尚不明晰，各部门的信息化建设缺乏科学指导和宏观调控，信息割据的局面并未受到任何约束，依旧是“只见树木，不见森林”。

13. 对于“信息割据”尚缺乏强有力的控制手段 • 国家尚未建设统一的网络平台、数据中心、容灾备份中心、安全认证中心。统一平台与服务中心的建设滞后于各部门网络系统与业务系统的建设，严重影响了国家电子政务建设的总体布局和进程，加大了数据与应用业务整合的难度，对于“信息割据”局面失去了强有力的控制手段，为“信息孤岛”的形成留下了较大的空间。

14. 下一阶段电子政务建设的主要任务 • 制定电子政务建设的总体规划，提出业务系统和数据库建设的实施计划 • 加快中央政府门户网站的建设 • 调整内网平台建设方案 • 进一步通过资源整合形成外网平台，并根据业务发展的需要稳步扩大 • 稳步推进12个业务系统建设，规划和建设一批新的业务系统，加快建设应对自然灾害、疫病、突发事件的应急系统建设 • 以现有业务系统的互联互通和业务共享为目标，在税务、海关、工商、银行、质检取得实质性突破 • 基本建成人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济四大基础数据库 • 建设服务型政府为重点，引导和加强地方电子政务建设 • 相应完成法律法规、制度、标准、安全和试点等方面的工作，公务员全员培训

15. 三中全会决定进一步明确了电子政务建设的方向和目标三中全会决定进一步明确了电子政务建设的方向和目标 • 发展电子政务，提高服务和管理水平。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。 • 完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。 • 国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。 • 完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。

16. 统一性原则 统筹配套原则 电子政务建设指导原则 统一性原则 • 统一规划、加强领导、统一标准、保障安全。 统筹配套原则 • 在工程建设过程中，统筹考虑法规制度、组织管理、资金筹措、工程实施等方面的问题。 平稳过渡原则 • 尊重现实和各部门差异，通过不懈和阶段性工作，逐步形成互联互通，资源共享 • 长期目标：实现高质量的服务，低成本的运行和有效的安全管理 平稳过渡原则

17. 信息资源共享是电子政务建设的基本目标和主要任务信息资源共享是电子政务建设的基本目标和主要任务 • 信息资源共享建设的重要内容 • 信息资源目录体系 • 信息共享环境建设 • 目录体系的建设是信息共享与交换的基础，难度大，周期长，必须首先研究并提出信息资源目录体系的总体框架

18. 企业 社保基金交纳和管理 社保基金发放和领取 失业人员培训 失业人员 例如：社保管理、就业等业务的横向互动

19. 灵活地跨越壁垒，共享信息，业务协同 市场管理 • 跨越系统的壁垒：异构系统之间，新旧业务之间的协同。 • 跨越地域的壁垒：与上下级单位之间的协同，内部员工 • 与外部客户的协同。 • 跨越流程的壁垒：一门受理，同步作业，并联审批， • 执法协同。 • 跨越内容的壁垒：数据，文件，文（图）档，电邮等异 • 种内容之间，格式的协同，相关性的协同，授权的协同。 自动化办公系统 企业监管 消费者保护 领导决策支持 法律法规 经济户口管理 网上工商

20. 下一阶段电子政务启动的条件 • 需求迫切，目标明确 • 领导重视、组织有力 • 理顺业务、优化流程 • 骨干得力、基础扎实 • 严格管理、资金到位

21. 措施和建议 • 明确内网范围，中央内网只建两级，省以下由各地决策 • 加快外网整合速度，充分利用统一的外网平台，继续制止部门新建纵向网络 • 落实项目建设责任制 • 建立电子政务绩效评估机制，舆论监督和绩效评估，电子政务为民服务 • 界定中央和地方政府各自的责任，事权划分，妥善处理纵向业务系统与下一级地方横向政务网络和业务协同、信息共享问题 • 出台政府信息公开条例、政府信息等级制度、政府业务系统互联互通的规定、政府信息技术应用条例、电子签名法、个人数据签名法、信息安全管理办法等法律、法规 • 理顺立项审批、招投标、采购、建设、建立、验收和评估程序，建立完善投资预算管理程序和制度

22. 在电子政务建设中坚持整合的原则 • 从网络建设的角度看，整合是从“组网”起步，而不是从“建网”起步 • 从资源平衡的角度看，整合是存量资源优化为主，而不是增量资源投入为主 • 从建设机制的角度看，整合的主题是动力机制的协调，而不是工程性的统一指挥 • 从建设进程的特征看，整合的主题是原型起步，推动需求导向、互联互通的自组织进程。其重点是对导向环境的控制，而不是计划目标下的过程控制

23. 电子政务建设中的整合策略 • 分类整合起步，构建基础环境 • 尊重部门差异，推动互联互通 • 发展存量优势，促进资源共享 • 业务需求主导，建设小步快走

24. 整合的必要条件 • 强化政府的政策约束和导向 已建专网的资源共享、在建专网的平滑过渡、待建专网的立项审批 • 引发互联互通、共享资源的需求动力 信赖感、主权感 • 建立协调各方利益的组织 尊重差异、平等协商、共创效益 • 必要的资源投入 相互联接的桥梁和枢纽，填平补齐

25. 电子政务发展的关键因素 • 领导者 领导人对于电子政府的认识在电子政府的成功发展中起着关键的作用。 • 有效的管理 • 电子政务建设不是短期可以建设完备的，而是一个长期的过程，必须通过政策、法规、标准以及培训等强化管理。 • 工业化方法 • 电子政府的发展应该有一个统一的规划，明确优先发展的顺序。 • 采取公开招、投标的方式，将主要的系统要素分包或统包给合格的企业。 • 在系统开发出来以后，通过使用考验和鉴定和评估，形成该类系统解决方案的国家标准(或试用标准)或范本， • 向全国各级大大小小的政府部门提供成套的(硬件和软件)系统，并开展培训和推广应用

26. 当前国家级电子政务工程建设的几点建议 • （一）统一认识，试点先行，及时遏制各部门一哄而上建设电子政务的局面 • 要充分认识电子政务建设的整体性和渐进性，根据我国经济社会发展的需要，选择一批风险较低、效益良好的全局性、基础性、关键性项目，或者是一些重要项目的关键环节，先行试点，重点支持。 • 对于规划水平低、建设目标模糊的项目，要严格限制，及时刹车，或者要求项目单位做出重大调整。

27. （二）加快制定国家电子政务建设规划 • 美、英等发达国家，包括新加坡等发展中国家，都通过电子政务发展规划提出了各自的电子政务发展观，而且都是由国家元首亲自加以阐述和倡导。例如，英国首相布莱尔提出，要通过电子政务推动国家创新，并使英国在全球居于领先地位；美国总统布什阐释了美国电子政务的G2G（政府-政府）、G2B（政府-企业）、G2P（政府-公众）等模式。 • 我国也应尽快制定电子政务建设规划，提出符合全球电子政务发展趋势，同时基于我国国情的独特理念和模式，成为推动我国电子政务发展的重要理论基础和行动纲领。要通过统一规划，促进信息资源的共享，推动电子政务项目的协调发展，维护中央政府的领导权威，保证国家对信息资源的整体控制能力。

28. （三）重视公用基础设施建设，提高电子政务建设与发展的调控能力（三）重视公用基础设施建设，提高电子政务建设与发展的调控能力 • 要加快统一网络平台、数据中心、容灾备份中心、安全认证中心的建设 • 加大调控力度，采取必要的强制性手段将各地区、各部门的电子政务建设纳入统一的国家电子政务体系中。

29. （四）加强外部环境建设，开展重大政策问题研究（四）加强外部环境建设，开展重大政策问题研究 • 加快相关法律、法规、技术标准的研究和制定，为电子政务建设提供稳定、良好的外部环境。 • 研究打破部门信息割据的动力机制； • 探讨如何通过电子政务拉动国内信息产业的发展； • 探索电子政务建设中政府投资和社会资金相结合的方式，以及运营体制社会化模式； • 研究与国际接轨的方式与条件

30. 中办发17号文件仍然是当前我国电子政务建设的指导纲领中办发17号文件仍然是当前我国电子政务建设的指导纲领 • 17号文件是经过党中央、国务院领导批准下发的重要文件 • 17号文件是经过党、政、军各部门反复讨论，吸收了各部门意见的成果 • 17号文件充分借鉴了我国近年来我国电子政务建设的经验与教训 • 17号文件准确把握了我国电子政务建设的形势、机遇与挑战 • 17号文件明确了我国当前电子政务建设的重点任务 • 当前我国电子政务建设仍然要严格遵循中办发17号文件的基本精神

31. 电子政务安全的关注点 • 网络安全域的划分和控制与等级保护 • 电子政务信息安全基础设施建设 • 建立基于公钥理论的电子政务网络信任体系 • 密码产品与KMI建设 • PMI建设 • 应急响应与灾难恢复 • 电子密文标记和强认证网关 • 强化内部审计 • 基础平台的安全加固（OS、DB、IC）

32. PKI建设依然是电子政务与电子商务发展的需要 • 因特网应用需要解决网络空间的身份认证与信任问题 • 因特网应用的多样性和变化无常需要应用系统开发和实现的通用化与便捷 • 解决网络空间的身份认证和信任问题可以采用对称密钥或非对称密钥两种方式 • 只有建立一种基础设施，才能支持网络应用易于扩展 • 网络信任体系的核心是网络环境下的不可否认和责任确认，PKI/CA是解决上述问题的一种可行方案； • 现阶段，还难以被其他技术或方案完全所替代 • 没有应用的PKI是没有意义的，就像没有应用的操作系统是没有意义的 • PKI的建设必须国家统一管理 • CA建设必须可控，不是万能

33. 数字城市的技术定义 • 数字城市是以空间信息为核心的城市信息系统体系。 • 广义的"数字城市"概念，即城市信息化，是指通过建设宽带多媒体信息网络、地理信息系统等基础设施平台，整合城市信息资源，实现城市经济信息化，建立城市电子政府、电子商务企业、电子社区；并通过发展信息家电、远程教育、网上医疗，建立信息化社区。 • 狭义的"数字城市"工程是指：利用"数字城市"理论，基于3S（地理信息系统GIS、全球定位系统GPS、遥感系统RS）等关键技术，深入开发和应用空间信息资源，建设服务于城市规划、城市建设和管理，服务于政府、企业、公众，服务于人口、资源环境、经济社会的可持续发展的信息基础设施和信息系统。其本质是建设空间信息基础设施并在此基础上深度开发和整合应用各种信息资源。

34. 数字城市是新时代的机遇 • 二十一世纪是信息化、网络化、数字化、智能化蓬勃发展的新世纪。 • 世界范围的新技术革命和知识经济的浪潮，推动发展中国家和发达国家在电子信息技术的创新和应用领域，重新站在同一起跑线上，共同面对新的发展机遇和挑战。 • 数字城市正是这股浪潮的潮头，如果我国能够抓住历史赐予的跨越式发展机会，中国的城市规划、建设和管理水平将极有可能冲进世界先进国家的前列，并带动相关产业的发展。

35. 电子政务建设离不开城市信息化 • 电子政务本质是从城市到乡村的发展过程 • 电子政务是以城市为中心的建设 • 电子政务建设的核心是软件的建设 • OA、MIS、GIS融会贯通、灵活应用是电子政务软件的最佳解决方案。 • 以GIS（基础地理信息系统）作为城市基础空间信息的管理与共享平台， • 以业务系统与GIS的无缝链接为行政审批业务的工作平台， • 以OA为政府工作流的操作平台 • 三者紧密结合再佐以辅助决策型的分析软件构成电子政务的全部软件内容。

36. 地方政府电子政务建设的一些基本考虑 • 需求导向、分期实施。从地方的现实需求出发，确定系统建设方案，稳步推进，分期实施； • 保护投资、整合资源。系统建设主要立足对已有应用系统与数据库等资源的完善与整合，使现有资源发挥更大的作用，保护已有投资； • 适当集中、互联互通。，通过互联互通和目录服务，实现信息共享； • 统一领导，联合共建。发挥各部门的资源优势和组织优势，共同参与、优势互补、共享效益； • 统一标准、保障安全。统一安全标准、统一目录体系、统一交换标准，保障系统互通与安全。

37. 三突出、三重点、三慎重 • 突出建设模式和运维模式的创新 • 突出软环境建设 • 突出为民服务和与电子商务的结合 • 重点建设应用系统 • 重点推动行业应用 • 重点推动信息资源建设 • 慎重学习其它城市做法 • 慎重迎合，包括提出口号 • 慎重一次性集中投资

38. 感谢各位领导和专家