Борьба с коррупцией: Роль государственной службы, основанной на этических принципах

1. Борьба с коррупцией:Роль государственной службы, основанной на этических принципах Дэвид Элдер Старший советник Российско-канадскойпрограммы "Содействие реформированию государственного управления в РФ"

2. Государственная служба Канады • Следующие механизмы обеспечивают соблюдение принципов этики и добросовестности в рамках государственной службы Канады: • Организационная «культура» государственной службы, её традиции и обычаи • Кодекс ценностей и этических норм, а также Административные правила, утвержденные Советом Казначейства • Законы общего применения и законы, целью которых является регулирование деятельности государственной службы Совокупность этих механизмов дает возможность утвердить ценностно-этические нормы и служебную дисциплину. • Система обучения, направленная на то, чтобы довести до каждого сотрудника важность ценностей, лежащих в основе деятельности службы. 2

3. Государственная служба Канады • В Канаде отсутствует единый нормативно-правовой акт, в котором бы давалось определение государственной службы или который бы устанавливал: • должностные обязанности • сферу ответственности • статус • схемы управления • условия прохождения службы • дисциплину • льготы и выплаты - В Канаде нет Закона о гражданской службе. - Отсутствует Административный Кодекс, который бы регулировал, в общих чертах, отношения между государством и гражданином. - В Канаде также нет единого Закона о борьбе с коррупцией. • Этическое поведение зависит от взаимодействия культуры, системы управления, положений законодательства и подзаконных актов. 3

4. Подход к этическому поведению • В Канаде признается, что этическое поведение в государственном секторе возможно при наличии режима, основанного на: • Содержательных и обеспеченных правовой санкцией кодексах и стандартах • понимаемых и соблюдаемых государственными служащими • уважаемых гражданами • Системных практиках и процедурах • основанных на законодательстве и • опирающихся на • поддержку лидеров из числа руководителей • непрерывное обучение правилам служебной этики • политическую поддержку высокого уровня, а также • признание гражданами неприемлемости коррупции (для сокращения масштабов коррупции необходимы как повышение уровня выполнения норм этического поведения как внутри государственной службы, так и за её пределами, в частности, через усиление режима прозрачности) 4

5. Культура и традиции государственной службы

6. Культура государственной службы Канадская государственная служба отличаетcя особой культурой и служебной этикой, которые развились в связи: - с необходимостью завоевать доверие общества; • с желанием служить интересам общества, следуя намеченному министрами курсу; • с бережным отношением к государственным средствам и ответственному использованию «налогов, уплачиваемых гражданами»; • с желанием приносить пользу своим согражданам; • с многолетней традицией предоставления беспристрастных, профессиональных советов и услуг.

7. Профессиональная государственная служба • В Канаде государственных служащих назначают на основе принципа личных профессиональных достоинств, а не по политическим или бюрократическим соображениям • Государственные служащие подчиняются кодексам и законам, но должны принимать решения, соответствующие этическим принципам и несут личную ответственность за свои действия • Государственная служба действует в рамках режима подотчетности • Министры отвечают перед Палатой общин (и гражданами) за исполнение государственных обязанностей и за действия государственных служащих

8. Кодекс ценностей и этики Государственной службы 8

9. Кодекс ценностей и этики государственной службы • Кодекс ценностей и этики государственной службы • Разработан Рабочей группой внутри государственной службы в результате проведения многочисленных консультаций с государственными служащими (с использованием электронных средств связи, фокус-групп и личных собеседований). • Включил в себя наработки Специальной группы по вопросам ценностей и этики государственной службы, • Принят за основу при разработке Административных правил, утвержденных Советом Казначейства. • Предназначен – для привития принципа добросовестного подхода к работе во всех государственных органах, укрепления доверия к государственной службе и снабжения государственных служащих руководящими указаниями.

10. Кодекс ценностей и этики государственной службы 10 • Кодекс зиждется на серьезном основании – Отчете Специальной группы по вопросам ценностей и этики государственной службы (Доклад Тейта), в котором сформулированы основные ценности государственной службы: • Демократические ценности:лояльная поддержка министрам в служении на благо общества; • Профессиональные ценности:проявление при работе на благо народа Канады профессионализма, эффективности, беспристрастности, соблюдение принципа политической нейтральности. • Этические ценности: неизменно добросовестная и честная работа, заслуживающая доверия общества, • Человеческие ценности: уважительное, справедливое и вежливое отношением как к населению, так и к своим коллегам. Более подробную информацию можно получить по адресу: http://www.csps-efpc.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf

11. Кодекс ценностей и этики государственной службы Основополагающий принцип: Государственные служащие обязаны ставить интересы общества выше личных и частных интересов • Кодекс включает в себя следующие разделы: • Программное заявление о ценностях и этических нормах государственной службы (за основы были взяты ценности, сформулированные в Докладе Тейта) • Меры, направленные на предотвращение/исключение конфликта интересов • Принципы трудоустройства бывших государственных служащих • Методы разрешения конфликтных ситуаций С Кодексом ценностей и этики государственной службы можно ознакомиться на сайте: http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf В дополнение к Кодексу, также используются кодексы поведения, разработанные отдельными министерствами и ведомствами с учетом конкретных условий и сложностей в их работе.

12. Кодекс ценностей и этики государственной службы • Согласие с положениями Кодекса ценностей и этики является условием найма на государственную службу • Все государственные служащие несут ответственность за соблюдение положений Кодекса при выполнении ими своих обязанностей • Государственные служащие обязаны заново анализировать свои обязательства по выполнению требований Кодекса каждый раз, когда в их личной жизни или в должностном регламенте происходят серьезные изменения, с тем, чтобы убедиться в отсутствии реального, кажущегося или потенциального конфликта интересов между их должностными обязанностями и личными, частными интересами • Санкции за нарушение требований Кодекса: от административных до увольнения

13. Административные правила Совета Казначейства 13 Представляют собой сборник решений Совета Казначейства (Комитет Кабинета) по административным вопросам Имеют сходство с “нормативными актами” (но не проходят через утверждение Парламентом – соблюдение правил обеспечивается руководством организаций, имеющих право применять, в случае нарушений, административные санкции) • Правила раскрытия информации, касающейся служебных злоупотреблений. • Правила предупреждения притеснений и домогательств на работе и разрешения связанных с этим ситуаций • Правила заключения контрактов • Правила государственных закупок • Правила рекламной работы • Правила обеспечения безопасности • Правила на случай утраты денежных средств и прочих противоправных действий, наносящих ущерб интересам государства • Правила раскрытия информации о расходах на командировки и представительских расходах

14. Нормативно-правовые акты, регламентирующие работу государственной службы

15. Правовое поле:Законы, регламентирующие работу государственной службы • Закон о найме на государственную службу (Public Service Employment Act) • Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act) • Закон об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act) • Закон о лоббировании (Lobbying Act) • Закон о доступе к информации (Access to Information Act) • Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) • Закон о защите сотрудников, сообщивших о служебных злоупотреблениях (Public Service Disclosure Protection Act) • Уголовный кодекс (Criminal Code)

16. Закон о найме на государственную службу (Public Service Employment Act) • Предусматривает назначение на основе личных профессиональных качеств под контролем Комиссии по вопросам государственной службы, которая • Имеет административные полномочия – подотчетна Парламенту и независима от исполнительной ветви власти • Отвечает за разработку общих принципов найма на государственную службу,таких как: учет профессиональных качеств, недопустимость покровительства, представленность всех групп населения на госслужбе) • Обеспечивает контроль за назначениями, сделанными в соответствии с полномочиями, делегированными руководителям, определяющим, какие профессиональные качества необходимы для каждой должности • Вводит должностную присягу • Обеспечивает соблюдение принципа политической нейтральности государственных служащих, однако при этом сохраняет за ними некоторые политические права.

17. Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act) 17 Предоставляет необходимые Совету Казначейства полномочия по управлению финансовыми средствами, человеческими ресурсами и административными делами государственной службы. Обеспечивает дисциплину на государственной службе и дает возможность использовать дисциплинарные меры воздействия вплоть до увольнения. Определяет обязанности государственных служащих по сбору, управлению и распределению государственных средств. Позволяет правительству принимать правила, относящиеся к управлению государственной службой

18. Закон об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act), 2006 • Создал законодательные основы для принятия на государственной службе мер, обеспечивающих открытость, прозрачность и справедливость: • Закрепил положения, касающиеся конфликта интересов для лиц, замещающих государственные должности (Закон о конфликте интересов - Conflict of Interest Act) – Уполномоченный по вопросам служебной этики • Ввел новые требование по отчетности лоббистов – Уполномоченный по вопросам лоббирования • Ввел должность Парламентского референта по бюджетным вопросам • Расширил сферу действия Закона о доступе к информации (Access to Information Act) • Ввел должность Директора государственной прокурорской службы • Внес поправки в Закон о защите государственных служащих, сообщивших о служебных нарушениях (Public Service Disclosure Protection Act) • Внес поправки в Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act) - “первым заместителям министров” поручены функции “ответственных за финансовые/бухгалтерские вопросы” • Расширил сферу полномочий Генерального аудитора.

19. Закон о лоббировании (Lobbying Act) • Основан на следующих принципах: • Свободный и открытый доступ к органам правительства. • Лоббирование государственных должностных лиц не противоречит закону. • Государственные должностные лица и общественность должны иметь возможность знать, кто занимается лоббированием. • Система регистрации лиц, занимающихся лоббированием, не может служить препятствием для свободного и открытого доступа к правительственным органам. • Требует от лица, получающего денежное вознаграждение за вступление в контакт с федеральными должностными лицами по поводу разработки, внесения поправок в любой федеральный закон, нормативный акт, стратегию или программу, или по поводу выплаты грантов, взносов и прочих финансовых средств или присуждения федеральных контрактов, зарегистрироваться и предоставить о себе определенную информацию. • Надзор за исполнением Закона возложен на Уполномоченного по вопросам лоббирования, который: • пользуется независимостью и подотчетен Парламенту • отвечает за создание и функционирование Системы регистрации лоббистов • отвечает за разработку Кодекса поведения лоббистов (Lobbyists' Code of Conduct) • обладает полномочиями на ведение расследований в отношении нарушений Закона и Кодекса.

20. Закон о доступе к информации (Access to Information Act) • Закон дает право канадским гражданам (в том числе физическим и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также членам Парламента) требовать и получать информацию, имеющуюся в распоряжении государственных органов власти • Обязывает предоставить заявителю полную информации (за некоторыми исключениями), хранящуюся в любом государственном органе – министерстве, ведомстве, корпорации, фонде и в подотчетных парламенту органах. Исключение составляют аппараты министров и членов парламента. • Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по вопросам информации (является доверенным лицом/«агентом» Парламента) • Расследует жалобы, поступившие от запрашивающей стороны • Предоставляет отчеты Парламенту

21. Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) • Обеспечивает защиту информации, собранную государственными органами. Такая информация может быть использована лишь по своему целевому назначению. • Предоставляет право канадским гражданам знать, какая информация о них хранится в государственных учреждениях. • Обязывает предоставление подателю заявки касающейся их информации (за некоторыми исключениями), хранящейся в любом федеральном государственном органе • Надзор за исполнением закона возложен на Уполномоченного по вопросам частной информации (является доверенным лицом/«агентом» Парламента) – Расследует поступившие от запросившего информацию лица жалобы • Отчитывается перед Парламентом • Осуществляет надзор за исполнением Закона о защите частной информации и электронных документах (Personal Information Protection and Electronic Documents Act - PIPEDA), регулирующего сбор, использование и раскрытие частной информации, хранящейся в целях правомерного использования при ведении бизнеса – приведен в соответствие с правом частных лиц на защиту частной жизни

22. Закон о защите государственных служащих, сообщивших о служебных нарушениях (Public Servants Disclosure Protection Act) • Определяет для государственных служащих средства и методы раскрытия информации о возможных служебных нарушениях в их среде и одновременно обеспечивает защиту от проявлений мести за сообщение таких сведений. • В основе положены административной правила раскрытия информации • Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по вопросам добросовестной работы государственного сектора: • получает информацию о злоупотреблениях в государственном секторе со стороны государственных служащих и граждан Канады • расследует обвинения и сообщает о результатах расследований соответствующему высшему должностному лицу соответствующей организации • имеет право предложить на рассмотрение высшего должностного лица меры исправления ситуации • обеспечивает защиту от репрессалий в отношении лиц, раскрывших информацию о служебных нарушениях (принимает от государственных служащих жалобы на преследование за раскрытие информации о нарушениях) • расследует жалобы на репрессивные меры, предпринимает меры по примирению сторон, или, если это не приводит к разрешению проблемы, передает дело в квази-судебный орган – «Трибунал по вопросам защиты государственных сотрудников, сообщивших о служебных нарушениях» (Public Servants Disclosure Protection Tribunal) для проверки факта репрессалий и принятия мер к исправлению ситуации. • отчитывается перед Парламентом • вправе предоставить заявителю доступ к юридическим консультациям.

23. Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act) Цель: максимально сократить возможность возникновения конфликта между служебными обязанностями публичных должностных лиц (ПДЛ) и их частными, личными интересами Примечание: В число ПДЛ входят министры, парламентские секретари, работающие на полной или неполной рабочейставке сотрудники аппарата министров и их советники, лица, назначенные на должность указами правительства или приказами министров (первые заместители министров, главы агентств и государственных корпораций, члены федеральных советов и административных трибуналов) • Активы ПДЛ подлежат декларации. В случае, если характер активов может привести к конфликту интересов, ПДЛ обязано отказаться от владения ими передать их в трастовое управление. • ПДЛ обязано подавать декларацию о некоторых видах активов, определенных видах деятельности в неслужебное время и подарках на сумму от $200 и выше. • ПДЛ не вправе участвовать в обсуждениях, принятии решений, прениях или голосовании, если это может привести к конфликту интересов. • ПДЛ обязано отказаться от подарка, если имеются основания рассматривать его как инструмент воздействия на выполнение им должностных функций, обязанностей или полномочий. • Надзор за исполнением закона возложен на доверенное лицо/«агента» Парламента - Уполномоченного по вопросам конфликта интересов. • Он также отвечает за соблюдение Кодекса правил поведения членов Палаты общин (Conflict of Interest Code for Members of the House of Commons) • Предоставляет конфиденциальные консультации для ПДЛ и членов Парламента по вопросам соблюдения Закона и Кодекса • Предоставляет конфиденциальные консультации для премьер-министра по вопросам конфликта интересов и этики.

24. Уголовный Кодекс • Уголовный Кодекс (Разделы 118-125)содержит положения, конкретно относящиеся к публичным должностным лицам: • вопросы взяточничества, • мошенничества, • коррупции, • утраты доверия при исполнении должностных обязанностей

25. Законы общего применения, имеющие отношение к государственной службе

26. Уголовный Кодекс • Другие разделы Уголовного кодекса, содержащие положения общего применения, также распространяются на государственных служащих- с добавлением «государства» в качестве пострадавшей стороны и положения о преступлении против государственной собственности: • Воровство • Подлог • Несанкционированное проникновение, проникновение со взломом • Преступления, совершенные с применением компьютера • несанкционированный преступный доступ • кража программных средств или данных • изменение или уничтожение данных

27. Прочие законы и положения • Конституционный акт 1867 г. • Конституционный акт 1982 г., включая Хартию прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms) • В число других законов входят: • Закон о подоходном налоге (Income Tax Act • Закон о правах человека (Canada Human Rights Act) • Все законы провинций

28. Выводы: Необходимо создание и укрепление государственной службы, основанной на ценностях и этических нормах

29. Важность организационной культуры государственной службы • Деятельность государственной службы регулируется многими законами, однако, само по себе, наличие этих законов не гарантирует свободу от коррупции. • Очень важны такие факторы, как организационная культура и традиции/обычаи. • С точки зрения создания организации, основанной на ценностях и этических нормах, важную роль играют руководители, которые • Подают пример для подражания • Предоставляют сотрудникам советы и наставления • Разрешают ситуации, связанные с поведением, способным помешать выполнению должностных обязанностей • Также важное значение имеют факторы прозрачности и подотчетности, а также концепция служения народу.

30. Обучение ценностям и этике государственной службы • Обучение ценностям и этическим нормам и их закрепление играют важную роль • Во всех структурах государственной службы: • Канадская школа государственной службы предлагает специальные учебные курсы, касающиеся ценностей и этических норм. • Они являются важными компонентами курсов обучения лидерству и менеджменту, а также финансовому и кадровому управлению. • Министерства и агентства: • Большинство организуют обучение, связанное со своими конкретными потребностями (Министерство здравоохранения, Министерство по делам иммиграции и гражданства) • Обучение играет важную роль в Вооруженных силах, полиции, Службе пограничной охраны

31. Подробную информацию о программе, государственной службе Канады, канадских подходах к законотворчеству, борьбе с коррупцией можно найти на сайте: www.formulaprava.ru