คดีปกครองกับการดำเนินการทางวินัย โดย นายประนัย วณิชชานนท์ ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง

1. คดีปกครองกับการดำเนินการทางวินัยคดีปกครองกับการดำเนินการทางวินัย โดย นายประนัย วณิชชานนท์ ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง

2. มาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือ มีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ 1. คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด 2. คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร 3. คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ หรือจากคำสั่งทางปกครอง หรือจากการละเลย หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ฯลฯ

3. แม้จะเป็นคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง แต่จะรับฟ้องได้เมื่อเข้าเงื่อนไขการฟ้องคดี ดังนี้ (1) เงื่อนไขเกี่ยวกับผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครอง (มาตรา 42 ว.1) (2) เงื่อนไขเกี่ยวกับการดำเนินการแก้ไขความเดือนร้อน เสียหายครบขั้นตอนตามกฎหมาย (มาตรา 42 ว.2) (3) เงื่อนไขเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดี (มาตรา 49 และมาตรา 51) (4) เงื่อนไขเกี่ยวกับค่าธรรมเนียมศาล (มาตรา 45 ว.4)

4. เครื่องมือในการตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายปกครองของศาล มีดังนี้ 1. กระทำโดยมีอำนาจหรือไม่ 2. กระทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ 3. กระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ 4. กระทำถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ ที่กำหนดไว้หรือไม่ 5. กระทำโดยไม่สุจริตหรือไม่ 6. กระทำในลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือไม่ 7. กระทำในลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือไม่ หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรหรือไม่ 8. เป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบหรือไม่

5. วินัยข้าราชการ

6. (1) การแต่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัย จะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 154/2548)

7. (2) กรรมการที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นคณะกรรมการสอบสวนจะต้องมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด (คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.28/2547 (ประชุมใหญ่))

8. (3) กรรมการสอบสวนต้องมีความเป็นกลาง (คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 865/2547)

9. (4) คำสั่งแต่งตั้งกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง และไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 349/2545)

10. (5) คำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง และไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 349/2545, 543/2545 และที่ 177/2546)

11. (6) คำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง และไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 410/2546 และที่ 179/2549)

12. (7) เมื่อมีการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ว่าจะเป็นคำสั่งลงโทษภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน ลดขั้นเงินเดือน ปลดออก ไล่ออกจากราชการ ถือเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของผู้ถูกลงโทษนั้นแล้ว อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา

13. การพักราชการ และ การสั่งให้ออกจากราชการไว้ก่อน

14. (1) คำสั่งพักราชการและคำสั่งให้ออกจากราชการไว้ก่อน รวมทั้งคำสั่งให้ข้าราชการตำรวจสำรองราชการ เป็นคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะวินิจฉัยว่าเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และศาลมีอำนาจเพิกถอนหากเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 437/2546)

15. (2) ในกรณีคำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหน่วยงานทางปกครองจะต้องมีคำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนใหม่ให้ถูกต้องต่อไปนั้น ศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่วินิจฉัยว่า หาได้มีผลทำให้คำสั่งพักราชการที่สั่งโดยชอบด้วยองค์ประกอบตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 107 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ประกอบกับกฎ ก.พ. ฉบับที่ 11 ออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าวเสียไปด้วยไม่ (คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.28/2547)

16. หลักเกณฑ์ และวิธีการสอบสวนทางวินัย

17. เจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง ต้องแจ้งข้อเท็จจริงที่จะใช้เป็นเหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองให้บุคคลนั้นทราบ และให้โอกาสโต้แย้งข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานสนับสนุนข้อโต้แย้งของตนก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคำสั่งทางปกครอง ดังนั้น การดำเนินการทางวินัยไม่ว่าจะเป็นการกล่าวหาว่ากระทำความผิดวินัยร้ายแรงหรือไม่ร้ายแรง ต้องให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาได้ทราบข้อเท็จจริงและให้โอกาสได้ชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาด้วย ทั้งนี้ตามมาตรา 30 และมาตรา 31 แห่งพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติฯ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.214/2548 และที่ อ.4/2547)

18. ระยะเวลาในการสั่งการทางวินัย

19. การดำเนินการทางวินัยให้รีบดำเนินการโดยเร็ว ดังนั้น เมื่อคณะกรรมการสอบสวนเสนอสำนวนการสอบสวนแล้ว เป็นอำนาจของผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนที่จะสั่งการโดยเร็ว โดยไม่จำต้องรอผลการพิจารณาทางอาญาก่อน เพราะกระบวนการพิจารณาทางวินัยและทางอาญามีความแตกต่างกัน การรับฟังพยานหลักฐานก็แตกต่างกัน ทั้งการมีอยู่ของพยานหลักฐานและการให้ถ้อยคำหรือการเบิกความของพยานอาจจะมีความแตกต่างกันได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.67/2547 และคำพิพากษาของศาลปกครองกลางที่ 1159/2547)

20. กรณีการพิจารณาความผิดกระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่ไม่มีอำนาจกรณีการพิจารณาความผิดกระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่ไม่มีอำนาจ

21. การพิจารณาและกำหนดโทษโดยองค์กรที่ไม่มีอำนาจ คำสั่งลงโทษนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย และไม่ถือว่าคำสั่งลงโทษดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สมบูรณ์ที่สามารถเยียวยาแก้ไขได้ ตามมาตรา 41 (4) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.133/2548)

22. กรณีการกระทำของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นความผิดวินัยตามที่สั่งลงโทษกรณีการกระทำของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นความผิดวินัยตามที่สั่งลงโทษ

23. (1) การใช้ดุลพินิจฟังข้อเท็จจริงไม่รอบด้าน เป็นเหตุให้การใช้ดุลพินิจไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.2/2549)

24. (2) ความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ทางราชการต้องเป็นผลโดยตรงจากประมาทเลินเล่อในหน้าที่ราชการ (คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 984/2548, ที่ 225/2547 และที่ 1471/2546)

25. สั่งลงโทษในข้อกล่าวหาที่มิได้มีการแจ้งข้อกล่าวหานั้นมาก่อน สั่งลงโทษในข้อกล่าวหาที่มิได้มีการแจ้งข้อกล่าวหานั้นมาก่อน

26. การที่ผู้มีอำนาจสั่งลงโทษออกคำสั่งลงโทษในข้อกล่าวหาที่มิได้มีการแจ้งข้อกล่าวหานั้นมาก่อน ย่อมเป็นคำสั่งลงโทษที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.197/2548)

27. การอุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัยการอุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัย

28. การพิจารณาอุทธรณ์ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาอันสมควร ในที่นี้ก็คือ ต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 206/2546 (ประชุมใหญ่))

29. เรื่องอื่นๆ

30. (1) เมื่อผู้มีอำนาจตามกฎหมายเห็นว่าคำสั่งลงโทษไล่ออกหรือปลดออกจากราชการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น การสอบสวนไม่เป็นไปตามกระบวนการสอบสวนตามกฎ ก.พ. ฉบับที่ 18 (พ.ศ. 2540)ฯ และต่อมาภายหลังผู้มีอำนาจตามกฎหมายได้สั่งให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว แล้วมีคำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนหรือให้กรรมการสอบสวนดำเนินการสอบสวนทางวินัยกับข้าราชการผู้นั้นใหม่ ต้องถือว่าการดำเนินการทางวินัยยังไม่ถึงที่สุด จึงไม่อาจจ่ายเงินเดือนในระหว่างถูกไล่ออกจากราชการเต็มจำนวนให้แก่ข้าราชการผู้นั้นได้ ตามข้อ 4 (1) ของระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจ่ายเงินเดือนให้แก่ข้าราชการซึ่งถูกสั่งให้ออก ปลดออก หรือไล่ออกจากราชการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และข้าราชการซึ่งถูกสั่งให้ออก ปลดออก หรือไล่ออกจากราชการแล้ว ต่อมาได้รับการพิจารณายกโทษ พ.ศ. 2538 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.315/2549)

31. (2) การดำเนินการทางวินัยไม่ต้องรอผลคดีอาญา และผลของคดีอาญาจะเป็นประการใดไม่ผูกมัดผู้ดำเนินการทางวินัยที่จะเห็นแตกต่างได้หากได้กระทำไปโดยสุจริต และเป็นไปตามกฎหมายแล้ว (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.142/2549)

32. (3) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจที่เป็นหน่วยงานทางปกครองกับพนักงานหรือลูกจ้างเป็นความสัมพันธ์ทำนองเดียวกับนายจ้างและลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน คดีพิพาทที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเช่น การบรรจุ การแต่งตั้ง การย้าย หรือการให้ออกจากงาน เป็นต้น จึงเป็นคดีแรงงาน เนื่องจากเป็นคดีเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่อยู่ในอำนาจของศาลแรงงาน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 71/2544 และที่ 34/2547)

33. (4) คดีพิพาทเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่ใช่เป็นคดีแรงงานที่อยู่ในอำนาจศาลแรงงาน แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เนื่องจากเป็นสัญญาที่ให้เอกชนเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินงานในการจัดการบริการสาธารณะ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 240/2546)

34. (5) ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนราชการและลูกจ้างของส่วนราชการ ซึ่งมีการทำสัญญาจ้างเป็นความสัมพันธ์ตามสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งที่เกิดจากการบริหารงานบุคคล เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 545/2546และที่ 361/2547)

35. (6) มติของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ชี้มูลความผิดทางวินัยของข้าราชการ ไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงไม่เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายที่จะมีสิทธิยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการ ป.ป.ช. (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 249/2548)

36. คดีปกครองกับการดำเนินการทางวินัยคดีปกครองกับการดำเนินการทางวินัย โดย นายประนัย วณิชชานนท์ ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง