공공갈등해결의 조건과 과제

1. 공공갈등해결의 조건과 과제 2011년 10월 21일 발표자 : 박태순 사회갈등연구소 소장

2. I. 우리 사회 공공갈등 현황

3. 갈등의 제도적 해결 기제 의회 정당과 의회를 통한 갈등 해결 시민사회 법원 판사와 법률에 의한 갈등 해결 시민사회 대통령/정부 행정절차를 통한 갈등 해결 시민사회 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

4. 공공 갈등의 개념적 정의 정부(지자체 포함)가 공중에게 공익을 제공할 목적으로 정책, 사업, 공사 등을 계획 혹은 시행하는 과정에서 다수 국민 혹은 해당 주민(시민)과 이해(利害), 가치(價値), 사실관계, 제도, 목적(目的) 등이 상호 충돌하여 사회가 그 영향을 받게 되는 현상 시민사회 입법부 (국회) 행정부 (정부) 사법부 (법원)

5. 최근 발생한 공공갈등 현황

6. 최근 발생한 공공갈등 현황

7. 최근 발생한 공공갈등 현황

8. 최근 발생한 공공갈등 현황

9. 공공갈등 발생 빈도

10. 공공 갈등의 주체 대통령 광역지자체 광역지자체 중앙부처 • 중앙부처 기초지자체 기초지자체 • 주민 • 주민 중앙 시민단체 • 지역 시민단체

11. 공공갈등의 주요 유형 χ2=42.991, df=20, p=.002 출처: 한국행정연구원. 2010. 국무총리실 내부자료(2009년 4월, 9월 기준)

12. 갈등 사례1: 제주해군기지 건설 갈등

13. 제주해군기지 건설 예정지 위치 및 조감도 위미항 화순항 강정마을 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

15. 1. 현황 * 현재 구럼비 폭파 준비 중, 주민 및 시민사회단체와 해군 대치 중

16. 2. 갈등의 발생 1) 입지 선정 과정의 불만 : 주민의 실질적 의견 무시한 형식적이고 일방적 결정 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

17. 3. 갈등의 심화 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

18. 4. 갈등의 성격 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

19. 5. 갈등의 주요 쟁점

20. 6. 갈등의 해법 지금까지의 태도와 행태로 봤을 때, MB정부는 해군기지 갈등을 해결할 의지도 역량도 없는 것으로 판단 해군기지공사가 비가역적인 단계까지 진행되지 않도록 공사를 잠정적으로 중단하고 공사 계속 여부를 차기 정권에 맡기는 것이 순리 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

21. 8. 시사점 (사) 사 회 갈 등 연 구 소

22. 우리 사회 공공갈등의 특징 • 1. 대통령 및 선출직 공무원의 공약이 갈등의 시발점이 되는 경우가 많다.

23. 우리 사회 공공갈등의 특징 • 2. 행정 프로세스 내에서 논의를 통해 해결되지 않는다.

24. 1) 통치권자의 정치적 결단, 공권력 통한 강제적 해소 비율이 여전히 높다. - 사폐산 터널 공사, 동남권 신공항, LH 본사 이전, 제주해군기지 건설 등 - 사회적 합의 불가능한 상황에서 갈등 장기화, 통치권자 정치적 결단, 공권력 투입 - 갈등 잠복, 갈등 재발 가능성 상존 우리 사회 공공갈등의 특징 • 2) 대부분 공공갈등이 정치적으로 전환되면서 갈등이 증폭, 장기화된다. • - 갈등이 행정 프로세스를 통해 해소되지 않고, 정치적 이슈로 전환, 갈등 증폭 • - 의회, 갈등조정 역량 부재로 갈등 장기화, 갈등의 정치적 활용 현상 • - 공무원 이런 프로세스에 익숙, 갈등관리 노력 방기 혹은 포기 • 3. 행정 프로세스 외적 해결이 비율이 압도적으로 높다.

25. 우리 사회 공공갈등의 특징 • 3. 행정 프로세스 외적 해결이 비율이 압도적으로 높다. • 3) 법적 소송을 통해 결정되니, 결과에 승복하지 않고 갈등이 잠복한다. • - 새만금 간척 공사, 천성산 터널 공사, 세종시 건설, 제주해군기지 건설 등 • - 갈등이 행정 및 의회를 통해 해결되지 못하면서, 정책 및 사업 표류 • - 결국, 사법적 판결에 호소, 정부쪽 손을 들어주는 것으로 종결 • - 대부분의 정책 및 사업은 법적 판단의 대상이 되기 어려움 • - 결과에 불복, 갈등 잠재, 재발 가능성 상존

26. 우리 사회 공공갈등의 특징 • 4. 사회적 합의를 통한 갈등 해결의 증가 추세이나 아직도 비율은 지극히 낮다. • 시화호 갈등, 고리1호기 연장운전, 국립서울병원 재건축, 세종시송선선로 등 • 공공기관 및 시민사회의 전향적 태도로 갈등의 사회적 합의 사례가 증가 추세 • 부산외곽순환도로, 호남고속철 등 갈등을 예방하기 위한 사전 조치 효과 • 그러나 아직도 갈등 전체에서 차지하는 비율은 미미한 상황, • 제도 미비와 공무원 시민사회 역량 부족으로 확산에 한계

27. 2010년 『 사법연감 』

28. 갈등의 효과 • - 어떤 갈등이든 비용과 편익 발생 • - 갈등의 총 효과 = 갈등에 의한 편익 - 갈등에 의한 비용 • 1. 갈등의 비용 (삼성경제연구소, 2009년)

29. 갈등의 효과 • 2. 갈등의 편익 * 그러나 누구도 갈등의 편익을 계상하지 않았다. • 3. 갈등관리의 방향

30. II. 갈등 해결의 조건과 과제

31. 갈등 사례2: 시화호 갈등 해결 사례

32. 1. 시화지역 개요 사업목적 수도권 지역에 부족한 산업용지와 주거공간 확보를 위한 사업으로서 ’77년 부터 시행 위 치 경기도 안산시, 시흥시, 화성시 일원 사업개요 국가공단 2개소(시화·반월) 조성 신도시(안산시, 시흥시) 조성 12.7km의 방조제 건설로 시화호 및 2,000여 만평의 간석지 생성 - 현재, 새로이 조성된 간석지에 시화MTV, 송산그린시티 사업 추진 중

33. 정부·사업자 시민사회단체 경제활성화 등을 위해 간석지 개발 추진 환경악화를 초래하는 개발 반대 2. 시화지속협의회 구성배경 방조제 건설 이후 시화호 수질악화 시화·반월공단으로 인한 대기오염 -죽음의 호수 / 재앙의 호수로 평가 갈등 폭발

34. 시민사회단체 정부(수공) 지역 환경개선 우선 추진 기존 정부계획 전면 재검토 지역주민 의견 반영 일방적 추진의 한계 지역사회 합의 중요성 인식 민·관 협의기구 필요성 공감 시민사회단체에서 정부에 강력 요구 정부 주관부서인 건교부에서 전격 수용 시화지역 지속가능발전협의회 구성

35. 3. 구성 및 운영경과

36. 시화 지속협의회 상정 개발계획분과 대기분과 수질생태분과 쟁점발생 전체회의 분과별 T/F팀 합의사항 이행 4. 조직구성 및 운영방식 갈등 당사자 모두가 참여하는 민·관협의체(총 55인) 위원장(2인) : 건교부 국장, 시민단체 대표, 고문(4인) : 지역 국회의원 위 원(51명) : 지자체(12), 정부, 시의원(9), 시민환경단체(10), 전문가(8) 등 *2008년 3월 ‘공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령)’에 의거 법적기구로 2기 출범 *2010년 3월 3기 시화지속가능발전협의회 출범(임기 2년)

37. 모든 정보의 공개, 합의에 의한 의사결정 시민단체 추천 전문가 참여를 통한 객관성 확보 기존 행정과정을 원점에서 재 논의 지역단체, 지역인사 중심으로 구성 중앙정부의 역할은 합의결과의 이행 보증 반대측 참여 없이는 갈등 해소 불가 (시화호연대회의에서 대표자 구성) 구성의 전제조건 열린 협의회 반대인사 참여 지 역 중 심 전제없는 논의

38. 지역발전과 환경영향을 고려한 적정 개발규모 도출 검증용역 시행 시민 단체 사업 시행자 100만평 317만평 환경,경제,사회적 적정 개발규모 용역결과를 토대로 협의회 논의 (5개월) 환경부장관, 경기도, 안산시, 시흥시 관계자 간담회 용역기관 설명회, T/F팀 논의 등 5. 시화지속협의 핵심쟁점 및 합의도출 1) MTV 사업규모 축소 개발규모 합의 (280만평)

39. 환경친화적이고 다양한 기능을 갖춘 복합단지 조성 합의 내용 주요 쟁점 오염물질 발생 억제 충분한 녹지공간 확보 지역이미지 개선 기능 부여 일반제조업 유치계획 철회 녹지율 증가 (20.3→27.5%) 연구,지원,유통,관광레저 도입 공원녹지 20.3 % 27.5 % 27.5 % 상업용지 7.0 % 지원용지 10.0 % 13.0 % 10.0 % 13.0 % 공공용지 12.0 % 23.7 % 17.5 % 23.5 % 산업용지 36.0 % 32.0 % 26.0 % 당초계획 토지이용계획 용역결과 최종합의 2) 토지이용계획 조정

40. 지역환경의 근본적인 해결방안 모색 (MTV 역할 부여) 5개 분야 18개 사업 (7,138억원) 산업폐기물 소각로 공영화 악취 배출업체 시설개선 완충녹지 보완 악취 배출업체 전수조사 악취감시시스템 구축 6개 분야 14개 사업 (920억원) 공단 인공하천 수질개선 생태하천 조성사업 오염 저질토 개선 공단 유입오염물질 차단 오염 배출업체 전수조사 대기개선대책 로드맵 수질개선대책 로드맵 시화지속 협 의 회 악취배출량 50% 이상 저감 해양과 유사한 시화호 수질 확보 3) 환경개선대책 로드맵

41. 4) 송산그린시티 컨셉 및 인구, 도입기능 합의 동측으로부터 1.생태레저 2.생태문화(공룡알화석지) 3.도시첨단 4.관광레저 등 4개 유형으로 특성화 공룡알화석지 및 시화호수변자역을 중심으로 생태네트워크 구축 관광레저 중심의 친환경 생태도시로 개발 무공해 대중교통망 위주로 간선교통망을 구축 저밀도 개발을 위한 인구확정(15만명, 6만 세대, 1,690만평)

42. 5) 습지 및 생태네트워크 조성 • 시화MTV • 13만평의 철새서식지 조성 • 인공하천(1~4간선수로)/ 안산천/화정천 생태하천 조성 • 인공갯벌 조성 • 송산그린시티 • 음섬과 형도를 습지보호구역으로 지정(람라 등록 예정) • 수변에서250m 규모의 생태네트워크 구축 • 고라니를 중심으로 한 육상생태통로(50m) 조성 등 6) 송산그린시티 토취장 합의 토취장 소위원회 구성(3개월간 11회 회의 개최) - 주민대표 참여, 의제 및 토론 절차 합의 공동학습 및 상호비판을 통한 대안마련과 협상을 통한 해결방안 모색 토취장의 위치, 면적 및 방식에 대한 검증을 통한 합의 기존 토취장 개발방식을 혁신한 사례

43. 7) 주민정착방안 합의 송산그린시티 개발전제로 원주민 정착방안 마련하기로 합의 원주민 정착을 노력 1.지역주민 현지정착 방안 TF회의 14차례 개최(2005.8~2007.8) 2.원주민 정착방안 연구용역 시행(2008.1~2009.10) 3.원주민 정착방안 TF 재구성 및 9차례 회의 개최 1차 주민정착방안 합의도출 1.원주민 정착 대상자 기준합의 2.농경지 가경작 3.간석지 목초, 함초 채취 허가 4.간석지 환경관리 차원에서 환경감시원 운영 및 원주민 채용 5.원주민 정착 방안에 대한 중장기적 방안에 대해서는 추후논의하기로 함 (이주대책, 노인복지 대책 등)

44. 8) 시화지역 환경개선 • 시화지역 환경의 전향적 개선 • 가장 오염이 심한 공단 내 하천 수질개선 • : 인공하천 4간선수로 : 04년 1,970ppm 08년 17ppm(COD 기준) • 매년 2천여개 업체 전수조사 및 시설개선기금 300억 출연을 통해 대기 개선 • : 악취민원 감소 04년 630건 08년 190건으로 2/3 감소 9) 민관협력 성공모델로 전파 공공사업 합의형성 모범사례 전파 - 문광부, 국가지속위, 중앙공무원교육원, 경기지방공사, 철도공사, 각종 지자체 등에서 벤치마킹 민관협력포럼(국무총리실 주관) 대상수상

45. 기존 상권과 연계하여 특화 -수상 레저, 관광 기능 부여 상업용지 특 화 주행성, 공원·녹지 활용성 증대 - 수변부에서 이격시켜 수변녹지 이용성 증대 고속화도로 노선조정 기존공단 구조고도화, EIP 도입 - 전문기관 용역 및 중앙 부처 협의 구조고도화, EIP 도입 폐기물 매립장 조성계획 철회 - 지역주민에게 필요한 용도 매립장부지 이용방안 10) 기타 주요 합의사항 사업시행중 협의회 논의를 거쳐 확정

46. 6. 위기와 극복노력 지자체장 선거 등 정치적 이해득실에 따라 탈퇴와 복귀선언 시화지속협의회가 지역사회의 중대한 거버넌스임을 인식 지자체의 탈퇴와 복귀 일부 환경단체의 가치관 차이로 개발 반대 주장 시민단체간 입장이 다름을 인정하고 차이점 이해, 설득 시민단체의 분열과 통합을 위한 노력 국책사업에 대한 대국적 이익보다 지자체의 이익만 추구 시민단체와 전문가그룹의 견제 지자체의 이기적 태도 협의회 논의가 장기화되면서 사업성 악화  환경경영을 최우선으로 수공의 경영전략 수정 사업자 내부의 초조함

47. 7. 성공요인 회의의제와 쟁점사항에 대한 사전논의 활성화  협의과정에서 불필요한 논쟁 방지 사전 논의 행정절차와 관계법령에 익숙치 않은 일반인을 위해 관계법령, 행정절차, 법정기한 등 정보 및 일정 공유 행정절차에 대한 정보 공유 한가지 쟁점으로 논의 전체가 교착상태에 빠지는 것을 방지 참석자들의 전체적 조망, 쟁점간 연관성 파악 용이 다차원적 논의 논의를 거쳐 시행결정된 사안은 바로 실천에 옮김 시화 4간선수로 수질개선대책, 대기 전수조사 실시 등 도출 과제의 즉각적 이행 소위원회 또는 T/F팀을 운영하고, 전문기관을 통한 연구용역, 전문가 자문 등 실시 의견 불일치 해소노력 경주

48. 합의에 의한 의사 결정 다수결이 아닌 ‘최대한 합의 도출’ 방식으로 진행 참석자 모두가 동의할 수 있는 대안 도출 각 분과의 논의내용 전체회의를 통해 수렴, 조절 전체회의 발굴과제  분과회의 집중검토 전문성과 통합성의 강화 분과와 전체회의의 유기적 결합 단순 정보가 아닌 협의진행에 필요한 정보를 일정하게 공유 회의내용의 기록 및 녹취, 회의록의 홈페이지 공개, 열람 정보 공개 반복적인 논의에 의한 시간지체와 비생산성 극복 견해차가 크거나 평상적 논의로 검토가 어려운 사안 해결 집중 토론 핵심적 주제나 새로운 정보, 지식이 필요한 주제에 대해 관련 전문가 교육 등을 통해 당해내용 숙지 후 토론 공동 학습

49. 약속이행 결정사항의 즉각적인 이행 전문성 확보 공동학습 전문가 용역 지역위주 지역 자체적인 해결구도 형성 의견수렴 주민의사 확인 간담회, 세미나 정보공개 책임있는 논의구도 정착 쟁점 합의 최대한 합의 도출 방식 8. 시사점-운영 측면 사회적 합 의

50. 8. 시사점-성과 측면 1. 국책사업 갈등의 해결가능성 - 천성산, 새만금, 사패산, 방패장 등 대부분의 국책사업 사회적 합의 실패 2. 참여주체들의 태도와 인식의 변화가능성 - 상호 처지와 조건에 대한 이해 / 장단점에 대한 이해 / 이에 대한 배려 등 3. 민관협의체(거버넌스) 구성의 가능성 - 민관협력 포럼 대상 수상 / 모범사례에 대한 학계 연구 확산 등 4. 갈등해결의 분권적 사고 - 중앙이 아닌 지역적 관심과 조건, 현실 중시 5. 토론을 통한 갈등해결의 가능성 6. 상생을 위한 신뢰구축