第十讲非政府公共组织

第十讲非政府公共组织 学习要点：非政府公共组织的概念和特征中国非政府公共组织的类型非政府公共组织的社会作用和政治作用公共企业在发展中存在的内在局限我国事业单位目前存在的问题及应对举措公共企业的涵义及其在市场经济中的意义公共企业的改革和发展

第一节非政府公共组织概述 一、非政府公共组织的内涵非政府公共组织，或直接称“非政府组织”（No-Governmental Organizations），是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权、但同样以提供公共产品与服务而不是以营利为主要目的组织。中国真正意义上的非政府公共组织，即独立于政府与企业之外的不以营利为主要目的的各类社会组织为数并不多。

二、非政府公共组织的特征和主要类型 非政府公共组织区别于其他社会组织的特征主要有四个方面：一是从事的管理和服务活动要具有公共性；二是从事的管理和服务活动具有客观性和公正性；三是参与公共管理活动的范围广、领域宽；四是参与公共管理活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发展的要求。美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授认为，非政府公共组织具有7个基本特性：①组织性；②民间性；③非营利性；④自治性；⑤志愿性；⑥非政治性；⑦非宗教性。

现阶段我国非政府公共组织可分为公共事业组织、公共企业组织、社会中介组织、社会团体、民间自治组织和民办非企业组织这几种主要类型。 1. 公共事业组织包括事业单位和民办非企业单位。 2. 公共企业组织指以公共利益最大化而不是以企业营利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织，一般而言，政府通过投资或控股，对这类企业拥有不同程度的直接控制权。

3. 社会中介组织 指那些介于政府与社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织。从整体上看，属于社会的中间系统。它既不是政府的行政组织，更不是国家其他机关；不具有行政职能和行政权力，它的主要职责是为社会提供某种专门性服务。 4. 社会团体指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各级工会、共青团、妇联、科协、工商联、基金会、学术团体、行业协会，还包括依法成立的由各种共同志愿和兴趣组成的公益性社会组织。 5. 社会自治组织是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织。具有依法成立和公益取向的特点，不仅要主动为本辖区公众提供公共服务、管理公共事务，还需完成政府委托的公共事务。

三、非政府公共组织的功用 （一）非政府公共组织的社会功用有6大功能： 1. 社会服务功能非政府公共组织的基本功能就是为社会服务，它主要为社会成员提供两种服务，即中介服务和直接服务。 2. 社会沟通功能非政府公共组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用。

3. 社会评价裁断功能 在市场经济中，社会需要具有专业知识、专门设施的机构对生产、消费产品做出客观、公正的评价，需要不受地域限制、当事人可以自由选择的公平独立裁断的组织，非政府公共组织能承担这种评价、裁断的职能。 4. 社会调节功能在市场经济体制下，市场在资源配置中起主导作用。目前有许多非政府公共组织按市场规则在资源配置中起着重要的作用。

5. 社会协调代理功能 在市场经济条件下，多元的利益格局需要有专门的机构来协调，纷繁的经济、社会事务需要有专门的机构来代理，行业协会、同业公会、商会等非政府公共组织就承担起社会协调、代理功能。 6. 倡导社会文明职能非政府公共组织所倡导的关心人类、坚守人道主义精神及它所推崇的“我为人人，人人为我”的社会价值观，具有提高公民素质、倡导社会文明的积极作用。非政府公共组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。

（二）非政府公共组织的政治功用 1. 政府合法性的资源供给者 “政府合法性”作为一种公共物品，只能由包括非政府公共组织在内的社会提供，非政府公共组织是政府合法性资源的供给者之一。 2. 政府权力的监督者个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能制衡拥有强权的政府。非政府公共组织为人们的自由结社提供了空间，从而成为制衡政府权力的重要社会力量。

3. 民主价值观的培育者 由于非政府公共组织的民主性、自治性等特点，民主已融入非政府公共组织成员的日常生活中。 4. 公民参政素质的促进者公民在大量的非政府公共组织的民主参政实践中提高参政素质，包括：培养公民正确的参政观念；提高公民参政的技能。

（三）非政府公共组织在中国社会转型时期的独特功能（三）非政府公共组织在中国社会转型时期的独特功能 1.促进政府职能转变。 2.培育和规范市场。 3.推动企业经营机制转换。 4.形成自律性的社会秩序。

第二节非政府公共组织的发展状况及趋势 一、非政府公共组织在国内外的发展（一）国外非政府公共组织的发展概况（二）中国非政府公共组织的发展状况

二、非政府公共组织发展的内在局限 （一）志愿组织的非志愿性（二）独立组织的非独立性（三）政府职能的虚假转移（四）受到责任和腐败问题的困扰

三、非政府公共组织发展的趋势 （一）非政府公共组织在西方国家的发展趋势主要包括7方面： 1 ．努力提高知名度 2 ．明确法律地位 3 ．密切与政府的合作 4．大力倡导慈善捐助 5．提高公众的信任度 6．实施专业化发展战略 7．非营利组织的全球化

（二）非政府公共组织在中国的发展展望 1. 社会基础在改善 2. 政治民主化在推进 3. 公民参与意识在增强 4. 非政府公共组织自身能力在增强 5. 相关法制规范体系在健全

第三节事业单位 一、事业单位的内涵 1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位作了以下界定，即“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。从以上概念中我们能分析出事业单位的3层含义：

（1）“国家为了社会公益目的”，是从举办目的上确定事业单位与其他社会组织的区别。国家设立的学校、医院、福利院等是为广大人民群众提供社会阻务的机构，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为其目的的企业。（1）“国家为了社会公益目的”，是从举办目的上确定事业单位与其他社会组织的区别。国家设立的学校、医院、福利院等是为广大人民群众提供社会阻务的机构，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为其目的的企业。（2）“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，是从举办主体的角度界定事业单位和其他社会组织的界限。这里的“国家机关”，包括各级人大、人民政府、法院和检察院及中国共产党和各民主党派的各级机关及其组成部门等。“其他组织”是指事业单位、人民团体和由国务院机构编制管理机关核定，经国务院批准免于登记的团体以及国有企业。而“国有资产”是指国有资产占用单位所持有的，属于国家所有的固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。（3）“从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，是对事业单位活动属性的界定。事业单位的主要职能是服务，为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务等。事业单位的服务对象是整个社会的各领域、各方面。

二、事业单位的主要特征 （一）从事社会专业服务是事业单位的主要职能（二）绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主人员在单位员工中的比例高达80％～90％。（三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。

三、事业单位与其他社会组织的区别 （一）事业单位与行政机关主要区别： ①性质不同。行政机关是代表国家行使行政权力的机构，事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。 ②职能不同。行政机关的主要职能是依法管理国家和社会事务；事业单位的职能是提供某种服务满足人民的社会文化生活需求。

（二）事业单位与企业 ①活动性质不同。企业是从事商品生产、流通、经营和服务性经营活动，以生产物质产品为主要劳动成果的组织；事业单位则是从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果的组织。 ②活动目的不同。企业的生产活动以营利为目的；事业单位从事的服务活动则以社会公益为目的。 ③成立条件不同。企业必须依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动，登记是企业法人成立和从事经营活动的前提条件；事业单位是依批准设立，经批准设立的事业单位可以从事有关的业务活动

（三）事业单位与社会团体 在西方国家，不存在事业单位与社会团体之分。在我国，事业单位与社会团体是有区别的： ①组成形式不同。社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位则是由特定机关审批，按照专业阻务的需要确定其组织形式的专业技术实体组织。 ②设立宗旨不同。社会团体的设立宗旨是为实现会员的共同意愿；事业单位的设立目的是为了社会公益。 ③设立程序不同。社会团体是经依法登记取得社会团体法人资格后成立；事业单位经审批机关审批后成立，然后再依法进行事业单位法人登记。

（四）事业单位与民办非企业单位 事业单位与民办非企业单位，都是从事特定领域社会服务活动的非营利性的实体组织，二者的原则区别是： ①举办主体不同。民办非企业单位举办主体是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人；事业单位的举办主体是国家机关和特定的社会组织。 ②资金渠道不同。民办非企业单位的资金来源是非国有资产；事业单位是纳入国家预算管理的，其资金主要来源于国家定额和定项补助或者来源于其他形式的国有资产。

四、事业单位的类型 目前，中国将事业单位按照不同的工作性质、服务对象，划分为教育事业、科研事业、文化艺术事业、新闻出版事业、广播电视事业、卫生事业、社会福利事业等13大类，100多个种类。在庞大的事业单位体系中，其隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等，都不尽相同，从而使这一体系从整体上呈现出一定的复杂性。

按照事业单位的不同隶属关系，可分为中央及其所属部门的事业单位，地方及其所属部门的事业单位；按照所有制形式的差异，可分为全民所有制事业单位和集体、个体以及多种形式联办的事业单位；按照事业单位社会功能的差别，可分为公益型、福利型、开发型和生产经营型事业单位；按照事业单位资金来源的不同，可划分为国家财政全额拨款的事业单位和差额补贴、自收自支的事业单位等。这些不同的事业单位，都有其特定的服务领域和服务对象，在社会经济生活中发挥着重要的作用，这些事业单位承担的服务职能涉及到社会经济生活的各个领域。

五、我国事业单位目前存在的问题及改革 （一）我国事业单位存在的问题 1. 管理体制不顺，缺乏生机和活力 2. 财政负担沉重，事业单位面临困境 3. 布局结构不合理，资源浪费严重 4. 法制不完备，运行不规范 5. 政府职能的明显“越位” 6. 事业单位社会化服务功能“缺位”

（二）事业单位的改革 事业单位改革总的指导思想是：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展观律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。改革的基本思路是：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。

第四节公共企业 一、公共企业的性质及其分布（一）公共企业及其存在的必要性公共企业具有不同于私人企业的“私人性”而言的“公共性”，主要表现在3方面：第一，公共企业必须承担“公共性”社会责任。第二，政府能对企业的决策权进行干预。第三，国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的利润或亏损。

公共企业在市场经济中的意义： 在现代市场经济条件下，如果所有的企业都以追求自身利益最大化为目标，往往难以使资源在整个社会范围内得到优化配置。从资源配置效率的原则出发，有些生产经营活动必须、也只能由公共部门来承担。因此客观上就需要建立这样一类企业，其本身不以利润最大化为惟一目标，却能为资源在全社会达到优化配置创造必要的条件。换言之，现代市场经济的有效运行，需要有一些企业主要以社会效益和公共利益为目标，这一类企业就是公共企业。因此，公共企业是构成政府公共经济部门的一个重要组成部分。只有通过公共企业与其他公共组织的协调配合，才能共同完成满足社会公共利益的需要，实现符合公共利益的社会资源配置任务。

可见，在现代市场经济条件下，公共企业是一种特殊性质的企业，其特殊性在于它总是负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。

（二）公共企业分布的领域 在不同的产业领域，市场企业在资源配置上的失灵程度是不同的，因此，依据克服市场失灵、优化资源配置的需要，公共企业的分布呈现明显的领域性。从总体上看，世界各国的公共企业主要分布在以下一些领域：（1）决定国民经济和社会发展的基础设施和公用设施领域（2）基础工业领域（3）关系到国家经济命脉的一些支柱性产业（4）某些高科技产业（5）对国民经济起重要调节职能的部门

二、公共企业的社会功能 1．提供公共产品 2．实现产业结构协调 3．缩小地区差距，保持社会稳定 4．纠正自然垄断 5．缓解经济的周期性波动 6．强化政府的宏观调控作用 7．推进技术创新，提高科技水平

三、政府对公共企业的管理 1．政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能主要包括两方面的内容：一是控制公共企业的重大人事权，由政府任免公共企业的董事和董事长、总经理等负责人，并对其业绩进行考核。二是控制公共企业的重大经营决策权。 2．实行分级所有，分类管理对于垄断性公共企业，政府一般采取直接管理的方式，控制程度较高，企业的自主权相对较少。对于处于竞争性领域的公共企业，政府基本上不直接控制，而是给予企业充分的自主权，政府的管理仅限于任命企业主要领导人以及对企业资产流入或流出实行监督。

3．严格依法管理企业 4．实行严格的资产监管监管主要包括3个方面：（1）国会等立法机构对行政部门和企业的监管。（2）国家审计机关对公共企业的监督。（3）政府主管部门的监管。

四、公共企业存在的问题及改革 （一）公共企业存在效率不高等问题造成公共企业整体效率不如私人企业高的原因主要有以下几个方面： l．产权关系不明确 2．资产安全与效率之间存在矛盾 3．预算约束软化 4．预期目标多元化

（二）公共企业的发展与改革 要从以下3方面深化认识，拓展改革的思路： 1．正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标 2．公共企业的规模和运行应与其职能和目标相适应 3．调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革，如：（1）对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工、航天、核能、造币等企业主要可以采取国有独资公司的形式，实行国家独资独营。（2）对提供公共产品的公用基础设施行业，采取国有国营模式。（3）资源型企业和基础产业部门，采取国有国控模式。（4）对于大多数处于一般竞争性行业中的国有公共企业，尤其是中小企业，则主要采取退出战略。

第十讲 非政府公共组织