从社会管理改革创新 看残联组织的定位与职能

1. 从社会管理改革创新看残联组织的定位与职能 主讲： 周林刚 教授 深圳大学社会发展研究中心 主 任 中共中央编译局 当代所 博士后 2012年2月24日

2. 胡锦涛 在2011年2月19日中央党校省部级领导专题研讨班上发表讲话, 要求加强和创新和社会管理

3. 第一部分 社会管理改革创新的理论

4. 中央高层委托重大课题《中国社会管理体制改革路线图》（2009年），西方社会管理体制改革理论、中国社会管理体制改革创新研究中央高层委托重大课题《中国社会管理体制改革路线图》（2009年），西方社会管理体制改革理论、中国社会管理体制改革创新研究 • 社会管理兴起的背景 • 什么是社会管理和社会管理体制 • 为什么要推进社会管理体制改革 • 推进社会管理体制改革的意义 • 我国现行社会管理体制存在的主要问题 • 社会管理体制改革目标与主要原则 • 社会管理体制改革的主要内容 • 社会管理体制改革的基本方向

6. 一、相对独立的社会生活领域的出现与社会管理的兴起一、相对独立的社会生活领域的出现与社会管理的兴起 • 改革开放前，我国社会呈现出泛政治化和高度一体化的特征。党政不分，政治与经济不分，政治与法律不分，国家与社会不分。政治挂帅， 管理高度政治化，缺乏分门别类的专业化管理. • 改革开放： 向企业放权：企业成为独立自主的经营单位，企业管理或工商管理成为一种专业和职业。 党政分开：实际上是政治与行政分开，政府行政管理成为一种专业和职业。 政治与法律的分开： 建设法治国家， 立法和司法作为一种专业和职业兴起。 国家与社会的分离：出现了一个相对独立的社会生活领域(非政治性，非官方性，非营利性)和大量民间组织，社会管理应运而生。 但在我国仍是新生事物。

7. 党 国家(公共部门) 党和政府 企业事业单位 私人经济部门 第三部门 群团组织

8. 二、什么是社会管理和社会管理体制 定义: 社会管理：对社会组织、社会事务、社会生活进行规范、协调、服务的过程，其目的是满足社会成员生存和发展的基本需求. 社会管理体制：国家为规范、协调社会组织、社会事务、社会生活所采取的各种制度和机制的总和.

9. 2、社会管理的主体、对象、方式、产品、 目的 多主体:党组织和政府机构, 企事业单位,群团组织,民间组织,社区组织, 公民个人（如志愿者）等. 对象:社会组织; 社会事务; 社会生活 方式:强制性方式(行政/法律) ＋交易性方式(等价交换的市场机制) ＋ 自愿性方式(道德内约与舆论约束). 产品:规制类产品＋服务类产品. 社会立法与社会政策;社会服务;社会工作. 社会秩序(解决社会问题化解社会矛盾); 社会公平(调节收入分配保护困难弱势群体).

10. 3.社会管理的特征 主体不同:政府(行政管理)/企业(企业管理)/多元主体(社会管理) 运行逻辑不同:权力的逻辑(层级节制)/商业的逻辑(等价交换)/交往的逻辑(自由交往平等协商) 维持秩序方式不同:强制+教育/市场调节+宏观调控/道德约束与合作的预期(自发的秩序)+外部干预 目的不同:维护和增进社会普遍利益; 追求私人利润或投资回报最大化;为实现弱势群体利益和局部利益提供平等的机会. 产品性质不同:纯粹的公共产品和公共服务(非竞争性/非排他性); 私人产品和服务(竞争性和排他性);准公共产品(公益性和互益性).

11. 4.社会管理的模式 根据社会管理的主体、手段、方式等基本要素地位作用和组合方式的差异,可以将社会管理划分为不同的模式。 没有”社会”的政府社会管理(全能国家) →政府主导社会协助→ 三大部门结成平等的伙伴关系进行合作管理（社会治理）→ 社会主导政府协助→ 没有国家的社会管理(社会自治)。

12. 三、为什么要推进社会管理体制改革 1.市场经济动摇了传统社会管理体制的支柱: 政府包揽→有限政府,各方分担; 单位体制的解体,单位人→社会人(私企\外企\自由职业者); 街居制→ 社区(业主小区/居住小区)制; 城乡分割的户籍制度→户籍制度改革.

13. 2.从总体性社会走向多样化社会的要求 泛政治化和行政性控制为主的社会管理体制是与缺乏利益和结构分化的总体性社会相适应的。 改革开放后我国社会出现了”四个多样化”,逐步分化成一个”多样化社会”: 利益多样化;组织形态多样化;生活方式多样化;思想观念多样化. 多样化社会需要整合性的社会管理:否则会变成一个碎片化和冲突裂解的社会.

14. 3.建设社会主义公民社会的要求 我国正在形成一个相对独立于政治国家和市场经济部门的社会主义公民社会. 民间组织是主体. 以民间组织的发展壮大为例. 从1989年的4000多家到2011年底，全国共有社会组织45万多家(不含未登记注册者) 民间组织具有非政府性\非营利性等特征,对民间组织的管理不同于对工商企业的管理. 建设一个强大的/活跃的/合作性的公民社会 对政府管理提出了更高的要求.

15. 4.应对新社会问题和社会事务的要求 • 老龄化问题 • 城乡贫困问题 • 环境污染问题 • 犯罪率上升问题 • 土地征用/房屋拆迁问题 • 劳资关系问题 • 社区管理/行业管理/社会组织管理/网络管理/危机管理, 等等

16. 左图为华南虎照造假事件, 在部分网友和专家质疑照片造假声中,某些政府部门的不作为和乱作为,损害了政府的公信力. 右图为6.28事件中骚乱人群焚烧贵州瓮安公安局大楼的照片. 刑事案件演变为大规模群体性事件,中外震惊. 信息化时代交通通讯技术革命放大和扩散了风险和危机，风险社会的来临

17. 四、推进社会管理体制改革的意义 有助于贯彻落实科学发展观,推动经济社会协调发展和均衡发展 有助于维护社会稳定,促进社会和谐 有助于提高党的执政能力,巩固党的执政基础 有助于发展基层民主,建设社会主义法治国家

18. 五、现行社会管理体制的八大问题 重经济发展, 轻社会发展, 政府投入严重不足,社会基础设施薄弱且分布不均衡:社会福利支出, 美国50%以上,挪威65%以上, 我国16%. 公共财政“铁公机”投向需要改变. 民间组织发育不良,公众参与渠道不多,难以发挥应有作用. 公益事业和公共服务官办色彩浓厚, 利用市场机制和慈善捐赠机制严重不足. 事业单位行政化和自治组织行政化倾向严重

19. 重审批轻监管, 重管制轻服务,多头管理. 习惯于采取行政手段和强力压制方式解决社会矛盾,人治代替法治,压服代替说服. 法规体系不健全, 政府直接面对公民导致管理成本高, 效率低. 缺乏专门的社会管理人才和专业社会工作人才

20. 六、社会管理体制改革目标与主要原则 总体目标: 建立党委领导、政府主导、 社会协助、 公民参与的多主体协作共理新型社会管理体制，促进社会善治，增进公民权利。

21. 汶川大地震的启示 汶川大地震中社会各界捐款超过567亿元(同期各级政府投入为550亿元),参加灾区救援的志愿者超过10万人. 事实充分证明建立党政主导\社会协同\公民参与的社会管理新体制的正确性.

22. 主要原则 坚持“以人为本”原则 坚持公民增权原则: 依靠社会立法和公民参与，补齐社会权利，增强政治权利 坚持合作共赢原则，多元主体参与 坚持社会代价最小化原则 坚持公平优先、权利优先原则:公平/效率, 权利/权力，天平不能失衡 坚持服务为主、引导为主原则

23. 七、社会管理体制改革的主要内容 • 社会政策体制改革 • 政府投入体制改革 • 社会事业体制改革 4. 社会保障体制改革 • 权益维护体制改革 • 社会组织管理体制改革 7. 基层社会管理体制改 革 8. 社会工作体制改革 9. 流动人口管理体制改革改革 10. 弱势群体服务管理体制改革 11.社会治安体制改革 12.社会应急体制改革 13. 社会维稳体制改革 14. 信息网络管理体制改革 15.安全监管体制改革 16. 社会信用管理体制改革

24. 八、社会管理体制改革的基本方向 社会管理主体: 单一主体→多元主体 社会管理方式: 命令(压制)/服从→协商决策,合作管理 社会管理手段:单一手段→综合运用多种手段(市场机制和社会互助机制) 社会秩序维系:自治/他治,法治/德治 职能权力配置:集权→分权,包办→主导,依附→自主 社会管理重心:单位→社区和社团 社会管理产品: 社会性规制→社会性服务,寓管理于服务之中 社会政策制定: 封闭神秘→透明参与

25. 第二部分 残联组织的功能定位

26. 残联作为残疾人的组织，从最初1953年的中国盲人福利会发展至今，其组织定位与职能行使也伴随着改革开放的大背景、残疾人事业理论的演进以及残联领导和残疾人工作者的不断开拓进取，残联作为残疾人的组织，从最初1953年的中国盲人福利会发展至今，其组织定位与职能行使也伴随着改革开放的大背景、残疾人事业理论的演进以及残联领导和残疾人工作者的不断开拓进取， 残联组织的定位与职能行使的新探索不但是对残疾人事业发展历史的回顾与反思，也是对新形势、新环境下残疾人事业的新认识。 脚踏实地，自强不息！

27. 一、残疾人事业的发展阶段和历史演进 从新中国的成立至今，中国残疾人事业经历了三个发展阶段，形成了符合中国特点的残疾人事业发展体系。 残疾人事业发展至今，我国残疾人的政治、经济、文化、社会权益得到到越来越多的尊重和保障，平等参与社会生活的机会增多、范围扩大、能力增强，残疾人事业得到社会各界越来越广泛的重视和支持。 “非人道的混乱给了我一个残缺的躯体，我却用它去建立人道主义的秩序。” -- 邓朴方 中国残疾人事业的奠基者 （一）中国残疾人事业的发展阶段 脚踏实地，自强不息！

28. （一）中国残疾人事业的发展阶段 新中国成立后，残疾人拥有了政治权利和基本生活权利，50年代中期，残疾人福利工厂、伤残人福利院、荣军疗养院、精神病院等相继出现。1953年，经人民政府批准成立中国盲人福利会。1956年12月，成立中国聋哑人福利会。1959年两个协会合并为中国盲人聋哑人协会。1960年5月召开全国盲人聋哑人第一届代表会议。至1965年，在22个省、自治区、直辖市和373个地、市、县逐步建起地方协会和基层组织。 1.初创阶段(1949～1966) 2中断阶段（1966～1976） 因“文化大革命”造成的干扰破坏，中国盲人聋哑人协会工作基本暂停，残疾人事业陷于停顿。 脚踏实地，自强不息！

29. 随着中国共产党十一届三中全会召开，残疾人事业迎来了前所未有的机遇。1978年，中国盲人聋哑人协会恢复工作；1984年3月，中国残疾人福利基金会成立；1988年3月在中国残疾人福利基金会和中国盲人聋哑人协会的基础上，成立了融代表、服务、管理功能为一体的中国残疾人联合会，形成了统一的残疾人组织体系。 相继颁布了实施了《中国残疾人事业五年工作纲要》等残疾人事业实施方案和《中华人民共和国残疾人保障法》等一系列法律法规。 3.快速成长阶段(1978-2007) 脚踏实地，自强不息！

30. 4.转型发展阶段（2008- ） 2008年《中共中央关于促进残疾人事业发展意见》事业单位改革正式考试启动 2011年以来社会管理改革创新成为时代主题面对以上环境的变迁，残联以及残疾人组织必须转型

31. （二）残疾人组织定位的三次变化 残疾人事业的发展离不开残疾人组织，尤其是残联的成立与发展，对残疾人组织的定位，反应了不同社会环境下对残疾人事业的认识深化。总结残疾人组织的定位的变化，是探讨当下残联组织定位的历史前提。 残疾人组织的定位从上世纪八十年代始，也历经了三次较大的变化。这其中包括残联成立之前的对中国残疾人福利基金会的定位，而自1987年，残联成立之后，残联定位的转变，是本次报告的关注重点。 脚踏实地，自强不息！

32. 1、残联成立之前的残疾人组织定位 中国残疾人福利基金会是改革开放以来，我国成立的较为成熟残疾人组织，成立于1984年3月25日，是在党的十一届三中全会后，国家经济和政治体制取得初步成效的形势下成立的。其使命与宗旨是：“弘扬人道，奉贤爱心，全心全意为残疾人服务”。通过呼吁社会关心残疾人的劳动、生活、康复、教育，筹集、管理和使用残疾人福利基金，开展残疾人工作。它的组织性质是“中国政府批准的全国性的社会福利团体，本着爱国主义和社会主义人道主义的精神，为残疾人服务” 脚踏实地，自强不息！

33. 2、残联成立初期的定位 残联的成立背景 中国残疾人联合会于1987年12月9日成立。此时正处我国改革开放的时期，随着社会经济的发展，残疾人的需求也将不断增长，造成了残疾人事业发展的供求矛盾突出。既要残疾人事业纳入国家发展的大局，又要建立符合中国国情的残疾人事业工作体系，解决残疾人组织体制不顺，机构重叠，力量分散，不能形成合力，组织制度、职能和活动方式不适应社会化管理的要求。在这种形势下，将中国盲人聋哑人协会和中国残疾人福利基金会两个社会团体合并的基础上，成立中国残疾人联合会。 脚踏实地，自强不息！

34. 中国残联自成立那刻起，就鲜明提出“亦官亦民”性质和融“代表、服务、管理”三位一体的职能。而不同时期的定位变化也反映其在职能的侧重上。 残联建设初期，中国残联的定位是：“经国家法律确认、国务院批准的，代表残疾人利益、维护残疾人合法权益、管理残疾人事务，承担政府委托的任务，具有半官半民性质的事业团体”。这一阶段，其定位显示了残联组织的代表性和管理性特征。 脚踏实地，自强不息！

35. 3、政府机构改革下的残联定位 进入21世纪，随着社会主义市场经济逐渐成熟，残疾人事业成为社会事业的重要组成部分。政治体制改革发展到由政治权力型政府向服务型政府过渡期。政府职能转变，机构调整与精简，行政审批职能减少，等等。 为新形势，残联的定位调整为：将残疾人自身代表组织和社会福利团体及事业管理机构融为一体的残疾人事业团体，承担政府委托的部分行政职能，具有亦官亦民的性质。在这一时期，优化管理职能成为残联定位的重点。 脚踏实地，自强不息！

36. 中国残疾人联合会章程 • 　　（中国残疾人联合会第五次全国代表大会部分修改，2008年11月12日通过） • 残联具有代表、服务、管理三种职能：代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；团结教育残疾人，为残疾人服务；履行法律赋予的职责，承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业。

37. 定位变化与职能 从残联成立初到当前，残疾人组织的定位变化围绕着对残联组织三大职能的不同侧重而变化，历史的经验表明，在对目前残联组织的定位与职能行使上，不能回避的一个问题就是对这三个职能关系的认识和态度，而这又与残联组织所在的时代背景和残疾人事业的发展阶段息息相关。 ······ 脚踏实地，自强不息！

38. 二、残联组织转型发展的背景 组织生态理论认为，任何组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。面对迅速变化和发展的社会环境，那种静态的或完全不能适应形势变化的组织是难以维持的。 残联组织的定位与职能行使方式的变化，也同样遵循着这样的规律，新的社会环境带来了残疾人事业的新要求、也产生了适宜改变的有利条件。 脚踏实地，自强不息！

39. （一）社会管理改革创新浪潮 “社会管理体系” 从根本上突破了政府管社会的概念。对于残联来说，其最重要的内容就是社会组织建设 社会组织建设，包含着发展为本的思想，强调社会组织在社会管理创新中的主体性作用，在社会建设中是一个不可缺少的主体，也是残疾人事业发展的重要主体。 脚踏实地，自强不息！

40. 社会组织的蓬勃发展 随着中央对社会组织建设的关注，社会组织的相关制度环境开始得到改善，特别是一些地方性法规有了实质性的改进。党和政府对社会组织已经从开始从原来的管制为主，转向培育和鼓励为主。 各级政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。 脚踏实地，自强不息！

41. 广东省委副书记、省长朱小丹2月14日在广州日报上强调，要加大力度向社会放权，加大力度向下级政府放权。今年上半年争取出台向社会组织放权的指导性意见，明确向社会组织转移的职能目录。可取消的下决心取消，可下放的下决心下放，可转移的下决心转移；进一步优化政府职能体系、把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上；加大力度、加快速度培育发展社会组织；搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。广东省委副书记、省长朱小丹2月14日在广州日报上强调，要加大力度向社会放权，加大力度向下级政府放权。今年上半年争取出台向社会组织放权的指导性意见，明确向社会组织转移的职能目录。可取消的下决心取消，可下放的下决心下放，可转移的下决心转移；进一步优化政府职能体系、把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上；加大力度、加快速度培育发展社会组织；搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。 脚踏实地，自强不息！

42. 从中央到地方，正在建立政府与社会组织良性互动关系,搭建协调互动平台,拓展多元化互动领域和互动模式,成为实现政府与社会组织上下互动、合作共治的基础和推进基层社会建设的重要途径。 而残疾人社会组织旨在满足了残疾人日益增长的特殊性、多样化、类别化服务需求，弥补了残联在提供残疾人公共服务方面的不足。将其引导其成为残疾人事业发展的有生力量，从社会组织建设层面来看，这是目前残联组织定位和职能转变的有利因素。 脚踏实地，自强不息！

43. （二）事业单位改革 从1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单位人事制度改革的方向。 到2002年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政策规定，2010年，全国已基本建立聘用制度。 2010年召开的十七届五中全会再次要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。 脚踏实地，自强不息！

44. 脚踏实地，自强不息！

45. 事业单位的改革进程不断加快和深入，不但影响着残联自身的组织建设，也对残联定位与职能行使转变提出了大的改革方向，与社会组织、社区建设相结合，成为残联自己转变的作用力。 “改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。” 脚踏实地，自强不息！

46. 三、探索：新定位与职能转变 脚踏实地，自强不息！

47. 从一定意义上说，残联组织的发展史也是一部功能定位史。虽然中国残联自成立那刻起，就鲜明提出“亦官亦民” 性质和融“代表、服务、管理”三位一体的职能，但时至今日，残联组织都一直把工作重点放在做好“亦官”上，放在对残疾人的管理”上。

48. 这突出表现在，残联组织利用“官”的职能，推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人工作机构，推动建立各级残疾人组织，推动实施五个发展残疾人事业的国家规划和多项专项规划，推动健全残疾人社会保障和服务体系等。肯定地说，在残疾人工作百业待兴的组建初期，这突出表现在，残联组织利用“官”的职能，推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人工作机构，推动建立各级残疾人组织，推动实施五个发展残疾人事业的国家规划和多项专项规划，推动健全残疾人社会保障和服务体系等。肯定地说，在残疾人工作百业待兴的组建初期，

49. 在残疾人事业尚未被充分认识的发展阶段，各级残联组织如果不充分发挥“官”的作用，不充分利用行政手段创造性地开展工作，残疾人事业就不可能开创今天的局面，站在新的历史起点，残疾人状况就不可能得到显著改善，共享改革发展成果。在残疾人事业尚未被充分认识的发展阶段，各级残联组织如果不充分发挥“官”的作用，不充分利用行政手段创造性地开展工作，残疾人事业就不可能开创今天的局面，站在新的历史起点，残疾人状况就不可能得到显著改善，共享改革发展成果。

50. 不过，诚如中国残联历次工作会议报告一再强调的那样，相对于“官”的职能发挥，残联组织“民”的优势发挥得尚不充分。这集中表现在两方面：不过，诚如中国残联历次工作会议报告一再强调的那样，相对于“官”的职能发挥，残联组织“民”的优势发挥得尚不充分。这集中表现在两方面： • 一是，残联组织代表性体现得不够充分，包括残疾人在残联组织中还不够活跃，基层残联与残疾人之间还存在“断层”等。典型的例证是，在部分残疾人眼里，残联组织被看成“你们残联”，而不是“我们残联”。在部分残联干部眼里，残联组织与残疾人的关系是“我代表你”，而不是“你认同我代表你”。 • 2004年1131为残疾人的测评结果。