“Зелена книга” українського парламентаризму

1. “Зелена книга” українського парламентаризму м. Київ, 24.01.2008

2. 1. Основні напрями реформування • Обмеження депутатської недоторканості • Зв'язок “депутат-виборець” • Імперативний мандат • Матеріально-фінансове забезпечення діяльності депутатів • Удосконалення структури Апарату ВРУ • Підвищення прозорості функціонування комітетів • Статус тимчасових слідчих комісій • Статус Уповноваженого з прав людини • Статус Рахункової палати

3. 2. Депутатський імунітет: положення статті 80 Конституції Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. <***> Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

4. 3. Депутатський імунітет: зарубіжні тенденції • Абсолютний імунітет – поодинокі випадки (Гвінея) • Закріплення або розширення імунітету - постсоціалістичні країни Східної Європи, Філіппіни (1987 р.) • Звуження імунітету - Австрія – 1979, Великобританія, Бельгія – 1997, Італія – 1993, Франція – 1995. • Імунітет відсутній взагалі – поодинокі випадки (Малайзія, Намібія, Нідерланди)

5. 4. Деякі обмеження імунітету: зарубіжний досвід • “flagrante delicto” – затримання на місці злочину (більшість країн – будь-який злочин, в деяких – лише окремі категорії злочинів (Болгарія, Греція, Македонія, Фінляндія, Філіппіни). • “ratione loci” – імунітет поширюється на перебування в парламенті та шлях до парламенту і назад – англосаксонська та скандинавська системи • Імунітет діє лише протягом сесії – Корея, Таїланд, Філіппіни, Чехія, Швейцарія, Японія. • Імунітет не поширюється на тяжкі злочини – Ірландія, Кенія, США, Франція, Нова Зеландія та інші країни англосаксонської системи • Імунітет не поширюється на цивільну та адміністративну відповідальність – Данія, Португалія, Південна Корея, Словенія, країни англосаксонської системи (крім затримання особи у зв'язку з розглядом справ)

6. 5. Обмеження депутатського імунітету: внесені законопроекти Проект № 1375 від 18.01.2008 (Кириленко В.А., Кириленко І.Г.) Суть: залишити індемнітет, імунітет скасувати повністю Проект № 1294 від 27.12.2007 (Кириленко В.А., Кириленко І.Г.) Суть: скасувати імунітет, дозволити проведення слідчих дій без згоди парламенту Проект № 0850 від 23.11.2007 (Бокий І.С., Замковенко М.І.) Суть: скасувати недоторканість Президента і народних депутатів

7. 6. Проблема недоторканості: орієнтири вирішення • Повне скасування імунітету членів парламенту за кордоном не є поширеним • Глави держав користуються імунітетом та недоторканістю, у випадку вчинення злочину – звільняються з посади в порядку імпічменту • Обсяг існуючого імунітету народних депутатів – надмірно широкий • Мінімальний обсяг звуження для приведення у відповідність до основних європейських тенденцій – випадки “flagrante delicto” • В умовах недосконалості законодавства, відсутності тривалих демократичних традицій, скасування імунітету може: а) використовуватись як інструмент тиску на парламент, у тому числі опозицію; б) не призвести до очікуваних наслідків (Генеральний прокурор звільняється парламентом, ст. 122 КУ).

8. 7. Посилення зв'язку депутатів з виборцями: варіанти • Штучне закріплення депутатів за “умовними” виборчими округами – найменш дієвий, суперечить природі представницького мандату • Персоніфікація виборчої системи – найбільш дієвий – виборці обирають тих депутатів, які до виборів працювали з ними більш активно.

9. Мажоритарні системи Система єдиного голосу, що передається Змішані системи Великобританія, Франція Мальта, Ірландія Литва, Німеччина, Угорщина 8. Посилення зв'язку депутатів з виборцями через персоніфікацію виборчої системи Пропорційні системи з закритими списками та невеликими округами Австрія, Іспанія, Італія, Португалія, частково – Данія, Чехія, Словаччина Пропорційні системи з преференційним голосуванням в невеликих округах Бельгія, Греція, Естонія, Латвія, Люксембург, Кіпр, Нідерланди, Польща, Словенія, Фінляндія, Швеція

10. 9. Проблема імперативного мандату: аргументи на користь скасування • Обмежений досвід впровадження: Паризька комуна 1871, СРСР 1936, 1977, В'єтнам, КНДР, КНР, Куба, Індія 1985 • Вільний мандат – Франція 1795, потім – більшість країн світу • Невідповідність імперативного мандату демократичним стандартам (Висновки Венеціанської комісії щодо законопроектів про внесення змін до Конституції) • Не вирішує проблему фракційної дисципліни і міжфракційних переходів (досвід роботи парламенту минулого скликання) • Стимулює авторитарний стиль керівництва партіями • Альтернативи імперативному мандату: 1) персоніфікація виборів; 2) стабілізація партійної системи; 3) підвищення уваги до якості партійних кадрів

11. 10. Матеріально-фінансове забезпечення діяльності депутатів: зарубіжні підходи • Забезпечення прозорості виплат • Зв'язок із заробітною платою службовців нижчих категорій (співвідношення 1:4) • Система компенсацій реальних витрат замість системи пільг; обмеженість граничного розміру компенсацій (коефіцієнти) • Строковість користування житлом • Врахування реальної участі в роботі парламенту і його органів (залежно від кількості відвіданих засідань)

12. 11. Матеріально-фінансове забезпечення депутатів: українські реалії • Непрозорість – кошторис ВРУ, порядок виплат офіційно не оприлюднюються (Постанова ВРУ від 20.10.2006 № 281-V) • Диспропорції в оплаті праці народних депутатів порівняно з оплатою праці спеціалістів апаратів ЦОВВ: посадовий оклад депутата – 6109 грн. (2007), з преміями і надбавками – 13500 – 14500 грн. (2007), посадовий оклад спеціаліста – 669 – 888 грн. - грн. (2007). Співвідношення – приблизно 10:1. • Суттєві пільги і компенсації (матеріальна допомога після припинення повноважень, пільговий стаж для членів сім'ї після переїзду, пенсії у розмірі 80% з.п., грошова компенсація вартості житла тощо). • Виплати за дні, в які народний депутат не виконує свої обов'язки, не проводиться лише за наявності подання Комітету з питань Регламенту.

13. 12. Апарат Палати громад Великобританії: структура Спікер Управління справами Бібліотечне управління Управління парламентського пристава Управління харчування Фінансово- адміністративне управління Парламентські публікації, юридичні консультації, реєстрація проектів, підготовка засідань, у т.ч. – комітетів Безпека, порядок, паркування, зв'язок Бібліотечні фонди, експертні консультації, PR Зарплата, кадри, внутрішній аудит

14. 13. Структура Апарату нижньої палати канадського парламенту Пристав Спікер Керуючий справами Головний адміністратор Директор служби безпеки Заступник керуючого справами Бухгалтер Начальник служби дорожнього руху Генеральний директор робочої групи Генеральний Директор Управління кадрів Начальник служби експлуатації Головний юрисконсульт Генеральний Директор Служби інформаційної підтримки Директор Служби прогнозування і оцінки

15. Проблеми Невизначеність підстав звільнення Керівника Апарату Значна розгалуженість структури, складність субординаційних зв'язків – близько 15 самостійних структурних підрозділів плюс секретаріати фракцій, комітетів та керівництва ВРУ Штучне “подрібнення” функцій між підрозділами (наприклад, правове супроводження діяльності ВРУ здійснюється 3 окремими підрозділами, в більшості країн – єдиною юридичною службою), Відсутність служби, яка забезпечує порядок в сесійній залі, комітетах (зарубіжний аналог – служба пристава) Відсутність власної дослідницької служби, Інститут законодавства – насамперед наукова установа Прояви дублювання функцій окремих структурних підрозділів – наприклад, по лінії ГНЕУ, ГЮУ, секретаріатів комітетів. Шляхи вирішення Визначити коло підстав припинення повноважень Керівника АВРУ з метою посилення його незалежності, у тому числі – від коаліції Проведення функціонального обстеження підрозділів Перегляд засад оплати праці працівників АВРУ Уніфікація структури – створення 3-5 Головних управлінь з чіткими засадами субординації Створення окремої служби з безпеки та порядку (Служби пристава) Посилення ролі Інституту законодавства у стратегічному плануванні, експертно-науковому забезпеченні діяльності парламенту і комітетів 14. Деякі проблеми функціонування Апарату українського парламенту

16. 15. Прозорість діяльності комітетів: український та зарубіжний досвід

17. Залучення зацікавлених сторін в процес прийняття рішень Програми, дати, час, місце проведення, стенограми комітетських слухань Публічні консультації – “білі” та “зелені” книги Створення веб-сторінок всіх комітетів 16. Напрями підвищення прозорості функціонування комітетів Розміщення альтернативних точок зору (рубрики опозиції) Стенограми засідань та/або результати голосувань Плани Звіти

18. 17. Регулювання статусу тимчасових слідчих комісій • Врегульовано засади діяльності спеціальної тимчасової слідчої комісії з імпічменту • Врегульовано засади формування та припинення діяльності тимчасових слідчих комісій • Не врегульовано механізм здійснення слідчими комісіями слідчих функцій, статус учасників розслідувань, їх права, обов'язки, відповідальність • 23.11.2007 внесено пропозиції Президента до Закону “Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії ВРУ” (реєстр. № 0857) – Президент пропонує відхилити закон

19. 18. Напрями удосконалення Закону про тимчасові спеціальні і слідчі комісії • Уточнення меж компетенції комісій • Позбавлення комісій повноважень, які відносяться до компетенції виконавчої влади (вилучення документів) • Конкретизація статусу учасників провадження, їх прав, обов'язків, підстав відповідальності • Конкретизація повноважень спеціального прокурора та спеціальних слідчих

20. 19. Статус парламентського омбудсмана: напрями удосконалення • Уточнення меж компетенції з урахуванням обсягу конституційних повноважень парламенту • Обмеження кількостей повторних переобрань на посаду • Встановлення відповідальності за ненадання інформації, подання недостовірної інформації, визначення підстав відмови у наданні інформації • Чітке розмежування прав і обов'язків Уповноваженого • Конкретизація статусу Уповноваженого в судовому процесі, процесуальних прав (ст. 60 КАС, ст. 45 ЦПК) • Запровадження моніторингу ефективності виконання рекомендацій Уповноваженого • Уточнення підстав дій Уповноваженого за результатами розгляду звернень (стаття 17 ЗУ)

21. 20. Рахункова палата: шляхи підвищення ефективності роботи • Чітке визначення меж контрольної компетенції • Визначення механізмів контролю за надходженням коштів до ДБУ • Посилення незалежності РП від парламенту, уточнення підстав припинення повноважень • Обмеження кількостей повторного обрання Голови РП на посаду • Поширення компетенції РП на всю сферу публічних фінансів, а не лише на кошти ДБУ (як передбачено Лімською декларацією) • Введення поняття аудиту в Закон “Про Рахункову палату” • Визначення засад взаємодії з ГоловКРУ, ДПА, ДМСУ • Впровадження внутрішніх стандартів аудиту, деталізація порядку здійснення аудиту ефективності • Створення територіальних управлінь в усіх 27 регіонах • Передача більшої частини повноважень центрального апарату територіальним управлінням, переорієнтація центрального апарату на вироблення методології аудиту і контроль за діяльністю територіальних управлінь • Більш чітке формулювання рекомендацій за результатами аудиторських перевірок

22. ДЯКУЮ ЗА УВАГУ !!!