CF/88 –

1. INSTITUCIONALIZAÇAO MUNICIPAL NA PARTICIPAÇAO E CONTROLE SOCIAL:UMA ESTRATÉGIA PARA EFICIENCIA PUBLICA

2. 1 CONCEITOS QUE INTEGRAM O PODER PUBLICO E CONSTITUEM O DIREITO DE PARTICIPAÇAO E CONTROLE SOCIAL: CONSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVOS • CF/88 – Princípio essencial da REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL é a sua constituição em Estado Democrático de Direito CF/88-Art. 1º - A República Federativa do Brasil (...), constitui-se em Estado Democrático de Direito (...).e tem como fundamentos: I – (...) II – (...) III – (...) IV – (...) V – (...) Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

3. REPUBLICA– forma de governo expressa a relação do poder político com os governados  o Estado se expressa pelo povo – (princípio republicano) por meio de eleição direta – voto secreto e obrigatório transfere legitimidade de poder – poder representativo  Governo é “o conjunto de órgãos mediante os quais a vontade do Estado é formulada, expressada e realizada, ou o conjunto de órgãos supremos a quem incumbe o exercício das funções do poder político” (SILVA, 1996: 109) poder político - divisão de poderes baseada no princípio da separação dos poderes: o executivo, legislativo e judiciário. (SILVA, 1996: 109-110) - CF/88, artigo 2.

4. FEDERATIVA A Federação - forma de Estado Poder político - exercido com independência política, administrativa e financeira, por meio dos Estados federados, Estados-Membros ou simplesmente, Estados. (SILVA, 1996: 101) Independência dos Municípios – artigo 18, CF/88. Tipo de Estado - o Estado democrático de Direito - o poder é do povo, é a submissão do Estado a vontade do povo.Conclusão: O Estado é legitimado pelo povo, submisso a vontade do povo, porém, é o grupo social máximo e total, detém de poder político superior a todos os poderes sociais, caracterizando a soberania estatal interna e externa. Um poder uno, indivisível e indelegável. (SILVA, 1996: 108)

5. Democracia representativa E a legitimação popular? A ordem do Estado democrático de direito é baseada no princípio republicano, que segundo Rui Barbosa citado por Jose Afonso da Silva,1996:105, implica a necessidade de legitimidade popular em todas as esferas de governo. E o principio participativo

6. Democracia participativaparticipar na formação da vontade desse governo (SILVA, 1996: 138). Fundamento: princípio participativo e principio republicano.Outros princípios que fundamentam a participação popular declarada no Estado Democrático de Direito:- princípio da constitucionalidade, princípio democrático, sistema de direitos fundamentais, princípio da justiça social, como principio da ordem econômica e ordem social e a democracia participativa; princípio da igualdade; princípio da igualdade e da independência do juiz; princípio da legalidade e segurança jurídica. (SILVA, 1996: 123). - atualmente, temos a participação popular e o controle social; ambos com o mesmo fundamento jurídico da cidadania, soberania popular e do princípio republicano (SIRAQUE, 2005:113).

7. Alguns exemplos de previsões constitucionais decorrentes desses princípios: Art. 5, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petição: XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

8. Art.29 - O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:(...) XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; Já o art. 31, § 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as constas do Município:

9. Art.31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.(...) §3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. O art. 62, § 2 dispõe sobre a participação popular nas leis complementares e ordinárias junto à Câmara dos Deputados:

10. Quem exerce essa legitimidade popular, essa “expressão da cidadania”, a “ opinião pública”? partidos políticos, sindicatos, associações políticas, comunidades de base, imprensa livre. (SILVA, 1996: 140). sociedade civil (conselhos gestores de programas federais e setoriais de políticas públicas, audiências publicas, orçamentos participativos, movimentos sociais, etc) por meio de participação e controle social.

11. 1.2 Conceitos de Direito Administrativo: Administração Pública; Regime Jurídico-Administrativo; Poderes e Atos Administrativos. Direito Administrativo é o conjunto de princípios que regem a Administração Pública. (DI PIETRO, 2009:47). A Administração Pública no sentido subjetivo amplo e estrito: Subjetivo amplo - Abrange o Governo e órgãos administrativos, e Subjetivo estrito - faz referência aos entes que exercem a atividade administrativa como pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.

12. Objetivo apenas estrito _ Essa função administrativa de forma predominante é exercida pelo Poder Executivo, considerando que o ato de decisão, de planejar e determinar diretrizes (função política ou de governo) e executar e determinar os serviços públicos (atividade essencial para a coletividade), fomento (subvenção, financiamentos, favores fiscais, desapropriações), polícia administrativa (limitações administrativas), intervenção (direta ou indireta) e regulação, e atos administrativos, para satisfazer as necessidades coletivas. (DI PIETRO, 2009:50-54).

13. “Administração é o conjunto e órgãos dependentes, subordinados ao poder Político (Governo) organizados material, financeira e humanamente, para a execução das decisões políticas em prol dos interesses da coletividade” , (Meirelles, 2003)Quem é o Governo?Poder político legitimado a representar o povo e o próprio povo (principio republicano e participativo)

14. Função administrativa pública = poder dever Função Administrativa é o dever-poder operativo, exercitado em nome da coletividade e concretizador dos comandos primários, gerais e abstratos contidos na norma legislativa ou, excepcionalmente, na norma constitucional.” (VALLE, Vivian Cristina Lima López. O Regime Jurídico Administrativo. Material parte integrante o Videoaulas on-line do IESDE BRASIL S/A/ www.videoaulasonline.com.br.2011)

15. Poder = de representar o povo e decidir de forma de governar com autonomia política, administrativa e financeira. Dever = atender a finalidade publica (indisponível e supremo)

16. Qual o limite desse poder dever? Regime Jurídico Administrativo – prerrogativas e sujeições sob pena de abuso de poder : excesso (fora da competência-vício do elemento competência) desvio de poder ou finalidade (dentro da competência-fora dos fins, vício de finalidade). (GUEDES: p. 94-95, parte do material integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A. www.iesde.com.br) Desse poder administrativo (prerrogativas irrenunciaveis devido exigência legal), ocorre um ato administrativo que por estarem subordinados a lei são passiveis de revisão judicial (SIRAQUE:2005). há requisitos de validade que condicionam o ato como a competência, finalidade, forma, objeto e motivo. Não atendidas às condições de validade do ato administrativo eles podem ser invalidados.

17. Qual o limite desse poder dever? A invalidação do ato administrativo se materializa pela Revogação ou Anulação. Além da legalidade, usando sempre o interesse público como critério nessa avaliação. (SIRAQUE:2005 cita FERNANDES:1968). Outrossim, para esse julgamento, controle, revisão, acompanhamento, os interessados devem se informar qual órgão praticou o ato administrativo (critério subjetivo do ato) – sempre o poder publico ou pessoa que o represente – e, que tipo de ato, de atividade administrativa foi exercida (critério objetivo do ato) – matéria administrativa. (DI PIETRO:2009) Averiguar e/ou demonstrar se o ato é lícito, possível, certo e moral, válido, motivado conforme a finalidade pública, nulo, anulável, passível de convalidação, formulado com desvio ou abuso de poder. (DI PIETRO:2009)

18. 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVOS2.1. Princípios: Conceito e Função 2.1.1 Conceito: Celso Antônio Bandeira de Mello, também lembrado por Carlos Ari Sundfeld, da mesma forma afirma que os princípios são a base estrutural de qualquer sistema. Diz que:

19. “o princípio é o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo.” (SUDFELD, ob. Citada, p. 136)

20. 2.1.2 Função: Logo, considerado que “os princípios são as ideias fundamentais do sistema jurídico, vemos que eles detêm a função de conferir ao sistema sentido lógico, harmonioso e racional, facilitando a compreensão de seu funcionamento.” (Miguel Reale)

21. 2.2 Princípios Constitucionais A constituição é o texto legal supremo, maior e fundamental de um Estado, e os princípios nela contidos expressamente, ou dela extraídos, configuram-se como os princípios norteadores fundamentais de todo o ordenamento jurídico do Estado.

22. 2.3 Princípios Constitucionais da Administração Pública Antes da nova constituição de 1988, os princípios relativos à Administração Pública não faziam parte expressamente do texto constitucional, todavia, a Constituição Federal/88 inovou consagrando em seu texto que a Administração Pública, em todos os níveis (federal, estadual e municipal), seja direta ou indireta, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Mais recentemente, incorporou-se ao texto constitucional, através da Emenda Constitucional nº 19/98, o princípio da eficiência (BRASIL, 1988). Prescreve o Artigo 37, CF/88 – “A administração direta e indireta de qualquer dos poderes da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988).

23. 2.3.1 Princípios (implícitos na Constituição)2.3.1.1 Legalidade Órgãos da Administração atuarão submissos à lei. A lei estabelecerá limites da atuação da administração, que devem ser em prol da coletividade. Ex: legalidade na criação e extinção de cargos, contratação de pessoal.

24. 2.3.1.2 Moralidade Os atos da administração pública deve observar as regras morais. Licitude e honestidade. Legalidade Administrativa é basicamente a junção da aplicação da lei, da moralidade e do interesse público. Diz a CF/88 que:

25. Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, liberdade, à igualdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (grifo nosso) (BRASIL, 1988)

26. 2.3.1.3 Impessoalidade O interesse relativo a todos os atos da administração pública deve ser impessoal. Correlação à Supremacia do Interesse Público, sem desvio de poder ou de finalidade.

27. 2.3.1.4 Publicidade A prática dos atos públicos exige publicidade para assegurar a transparência, propiciando a fiscalização da coletividade.

28. 2.3.1.5 Eficiência A Reforma Administrativa (EC 19/98) introduziu o princípio da eficiência para eliminar a burocracia possibilitando rapidez e eficácia no atendimento à população em relação à atuação do agente público ou ao modo de organizar a Administração Pública. Para a aplicação prática desse princípio, é necessária a diferenciação de otimizar e o princípio da eficiência propriamente dito. A simplificação pelo senso comum em relação a interpretação do principio da eficiência em “fazer mais com menos custo”, na verdade, quer dizer otimizar. A eficiência requer entendimento mais amplo do ordenamento jurídico administrativo, anunciado que esse principio exige fazer mais com menor custo, e ainda, com qualidade, finalidade e moralidade pública. A obediência desses princípios, base das normas do sistema jurídico, é a atuação prática da norma constitucional e administrativa. A Constituição Federal deixou de ser somente uma intenção há muito tempo. Portanto a legalidade e a Supremacia do interesse público são os princípios mais importantes, pois o que está na lei e o administrador não cumpre, será punido e que não está na lei, o homem honesto se valerá da supremacia do interesse público sobre o seu.

29. 3 BREVE HISTÓRICO SOBRE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA. A Administração tem sofrido transformações durante a história. A formação da gestão passou vários estágios, influenciados por vários modelos de administração: Patrimonialismo, Burocrático e gerencial.

30. 3.1 Modelo Patrimonialista Na Administração Pública Patrimonialista = o Estado - extensão do poder soberano. Características: Estado dominante, ditador, soberania autoritária. Os direitos são concedidos segundo critérios pessoais e os cargos considerados premiações, dando margem ao nepotismo, á ditadura e à corrupção. Esse modelo começa a se tornar inaceitável com o fortalecimento do capitalismo e a democracia.

31. 3.2 Modelo Burocratico O controle é executado pelo poder racional e controle “a priori” Características: legal, orientados pela profissionalização, idéia de carreira, hierarquia funcional, formalismo e impessoalidade. Acredita-se que esse modelo combate a corrupção, o nepotismo incentivados pelo modelo patrimonialista, pois o controle rígido seria eficaz para o Estado garantir sua funções de executar, como admitir funcionários, comprar, cumprir contratos. Contudo, a aplicação desse modelo sem medidas exatas, transforma o Estado na própria razão de ser do funcionário, simplesmente; e não como fim de servir á sociedade, causando, então, ineficiência do Estado.

32. 3.3 Modelo Gerencial Controle administrativo “a posteriori” dos resultados. Isso ocorre após necessidade de flexibilizar os modelos anteriores de administração para adaptar as transformações do cenário econômico, tecnológico e social mundial, como a expansão das funções econômicas e sociais do Estado, do desenvolvimento tecnológico e á globalização da economia mundial. Caracterísitcas: a forma de controle concentra-se nos resultados e não mais nos processos. Um controle social que visa eficiência, fazer mais com menos em prol da sociedade, o cliente do Estado. Incorpora um processo decisório descentralizado, pró-ativa e inovadora. Um serviço á cidadania. O Plano diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no site da Câmara da Reforma do Estado ainda menciona a necessidade da “descentralização e a redução dos níveis hierárquicos”.

33. 4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA HOJE - NOVO CONCEITO GERENCIAL O principal foco da administração pública gerencial é alcançar o objetivo social através da tentativa de desestimular o Estado paternalista para alcançar um Estado voltado para o controle de resultados e descentralizado (DROPA, 2003) A governança é a prática da gestão publica com a autonomia que Bresser prega no modelo gerencial. Nesse contexto gerencial, uma governança bem diagnosticada, elaborada é fundamental para a execução dos atos administrativos e decisões de governo em conformidade com a finalidade da Administração Pública, que é essencial. Descentralização – produtividade – controle a posteriori – autonomia - governança pública

34. Que tipo de governança deve ser aplicada para o alcance eficiente da finalidade publica administrativa? Princípios Lei Recurso Especificar demandas local em conformidade com direcionamento macro Planejamento e execução (marketing publico, tecnologia da informação , capacitação e valorização institucional e funcionário publico) Acompanhamento institucional interno e externo e social Institucionalização de participação e controle social(regras, conscientização e capacitação) Consciência e envolvimento com a sociedade e o desenvolvimento local.

35. 5 - PARTICIPAÇÃO E CONTROLE DA ADMINISTRAÇAO PUBLICA Vanderlei Siraque, (2005:112) diferencia a Participação popular de Controle Social. Participação popular “ocorre no momento da tomada de decisões, antes ou concomitante à elaboração do ato da Administração; é um poder político de elaboração de normas jurídicas.(...) é partilha de poder político entre as autoridades constituídas e as pessoas(...)”. Controle Social pode concretizar-se em dois momentos, sendo análise jurídica da norma e planejamento (participação), bem como, na fiscalização da execução ou aplicação dessas normas.

36. 5.1 Fundamentos Da Participação e Controle Social A essência jurídica do controle social está nos direitos fundamentais de informação, de petição e de certidão dos órgãos públicos e nos princípios da publicidade, da legalidade, da in disponibilidade do interesse público, da soberania popular, e em especial, no princípio republicano. (SIRAQUE:2005, apresentação, XI).

37. Paralelamente a fundamentação legal, Vanderlei Siraque ressalta a fundamentação social e política para importância do exercício do controle social, por meio do perene evento das tentativas do desvio as finalidades do interesse público, ensejando ineficiência do controle institucional interno e externo. (XVII, Introdução). Esse direito é essencial como mais um instrumento de eficiência do serviço público no alcance do interesse coletivo.

38. 5.2 Espécies de Controle5.2.1. Controle Interno, Externo e Social O autor Vanderlei Siraque nos ensina que “podemos encontrar diversas concepções da palavra controle. E que , “ a palavra controle tem o significado de acompanhamento, de fiscalização (...)”, (SIRAQUE:2005, p, 79) sendo de pouca serventia a intenção do texto constitucional diferenciar fiscalização de controle, pois, “fiscalizar e controlar , no texto supracitado, significam a mesma coisa e ambas as palavras têm o mesmo objetivo, isto é, impedir que os atos do Executivo, tanto da Administração direta quanto da indireta, desviem-se das finalidades determinadas pelas normas do ordenamento jurídico.”(SIRAQUE:2005, p.79-80) O cidadão tem a faculdade ou não de controlar, de exercer um direito público subjetivo, enquanto a Administração tem o dever de exercer o seu poder político de julgar a controvérsia que foi a ela colocada.”(SIRAQUE: 2005, p. 92) Controle Interno e Externo = espécie institucional de controle (SIRAQUE: 2005, p. 94); Controle Social = direito público subjetivo de todo cidadão.

39. Consequência de Controle possibilidade ou não de revogação (por inconveniência e inoportunidade) ou obrigação de sua invalidação (por ilegalidade ou ilegitimidade) pela Administração, mediante julgamento administrativo.”( SIRAQUE:2005, p. 92), ou judiciário. Condição do exercício de controle = legitimidade

40. Espécie de Participação e Controle Conselhos gestores de programas do governo federal e setoriais de políticas publicas Audiências Publicas Orçamento Participativo

41. Consequência da Participação Estratégia Publica para qualificar o direito de participação e o alcance da finalidade administrativa publica = atender o interesse social de forma eficiente, moral e transparente. Cumprimento do mandamento constitucional de que todo poder emana do povo (principio republicano e participativo) Condição do exercício de participação = legitimidade

42. 5.3 Legitimidade do Controle e Participação Social A legitimidade legal por meio de todos os princípios constitucionais apresentados todos tem. Por outro lado, deve o detentor desse direito subjetivo de participar e controlar, agir ativamente por meio dos vários mecanismos, instrumentos de participação e controle social existentes.

43. E a sociedade tem espaço ou está preparada para exercer esse direito?Em quais segmentos? O controle social é um direito publico subjetivo, que pode ser exercido por um cidadão ou um conjunto de cidadãos, organizados ou não.

44. (...) o controle social é realizado por um particular, por pessoa estranha ao Estado, individualmente, em grupo ou por meio de entidades juridicamente constituídas, sendo que, nesse caso, não há necessidade de serem estranhas ao Estado, mas pelo menos de uma parte de seus membros ser eleita pela sociedade. Citamos, como exemplo de pessoas jurídicas de caráter público, os Conselhos de Saúde e a Ordem dos Advogados do Brasil, os quais foram instituídos por lei. Como exemplo as de caráter privado que podem fazer o controle social , mencionamos todas as organizações não governamentais constituídas há mais de um ano, desde que tal finalidade conste de seus estatutos sociais.” (SIRAQUE: 2005, p. 99)

45. A organização da sociedade civil é a melhor forma a fim de viabilizar condições no exercício desses direitos controle e também participação, de modo a torna-la independente, emancipada. (termo utilizado por Vidal Serrano Nunes Junior, em Prefácio da obra de Vanderlei Siraque, Controle Social da Função Administrativa do Estado: Possibilidades e limites na Constituição de 1988, 2005, ed Saraiva, São Paulo)Esse processo de legitimação, mobilização e organização social, não é tão simples, mas deve começar a ser lapidada, pois é com a experiência que iremos aprender efetivamente o exercício da democracia. E nós, povo e gestores, que fazem parte de uma mesma sociedade, apesar de subdividida em relação a diversos aspectos, devemos encontrar o melhor caminho para obter sucesso nessa relação democrática.

46. Não existem propriamente regras fixas de trabalhar com o povo. O que existem são apenas balizas, setas indicadoras. Cada um tem que assumir o risco, pois o risco faz parte de todo aprendizado que se funda principalmente na experiência (...) quanto mais delicada a tarefa, mais atenção, vigilância e seriedade se há de ter, tanto na prática quanto na compreensão prática (...) assumir o risco, sim, mas o risco calculado” (BOFF, 1985: 10-11)

47. Qualquer forma de manifestação e desejo de intervenção para o desenvolvimento local, pelo combate à corrupção, pela fiscalização no planejamento e aplicação do recurso publico, pela participação nas decisões governamentais, enfim, é válida. Apenas não devemos admitir a confusão do objetivo de controle social com o papel legitimado do Estado, ainda que este esteja passando por uma redefinição de suas funções devido “o aumento de demandas e necessidade de utilização racional dos recursos públicos” (DIAS & MATOS : 2012, 26), isto é; mesmo que a gestão publica atual é compartilhada com outros agentes, o Estado continua a ter o papel central, com controle e direção. (DIAS & MATOS: 2012, 27)

48. Então como garantir essa atuação de forma mais abrangente e eficaz possível? Como garantir que as grandes organizações sociais existentes , independente de sua forma, não ajam sem interesses paralelos? Como garantir uma maior probabilidade que não haja desvio da finalidade publica pelos entes públicos?Talvez nunca acharemos uma resposta que ofereça total sucesso e, há ainda quem diga, não passar de um ideal.Mas a educação no processo de amadurecimento dessa legitimidade no controle e participação social e a criação e implantação de regras específicas para garantir esses direitas essências à concretização do Estado Democrático de Direito que é a base de nossa Republica Federativa do Brasil, talvez seja uma significativa contribuição a essa experiência fundamental para o alcance mais próximo possível da eficiência da finalidade administrativa pública.

49. 5.3.1 Processo de legitimação: Rompimento de Interesses e Exercício Regular e Institucionalizado da cidadania democrática; Educação e Empatia (perceber o outro). Processo de legitimação popular: rompimento de interesses; exercício regular e institucionalizado da cidadania democrática e participativa; educação; informação e transparência; equilíbrio nas relações de classes; empatia (se colocar no lugar do outro)/Ética O desejo de mudar o seu Mundo/Consciência e envolvimento à sociedade e desenvolvimento local

50. Participação no processo de decisão é fundamental para a democracia. Faz-se necessário cada vez mais criar mecanismos de envolvimento dos setores organizados da sociedade civil, rompendo de vez com a cultura do centralismo, do descompromisso das pessoas e da subalternidade das classes empobrecidas. O cidadão é aquele que exerce o papel político da participação, que pressupõe descentralização, respeito à comunidade, ao poder local e ao microespaço como lugares privilegiados de desenvolvimento da co-responsabilidade. (GUIA DA CIDADANIA SENAC:1997, 20)