Віра Нанівська президент Національної академії державного управління при Президентові України

1. Приховані причини політичної кризи або чому українська демократія сприймається як комунальний скандал Віра Нанівська президент Національної академії державного управління при Президентові України Київ – 2008

2. Політична криза сприймається сьогодні в усьому світі як єдина перешкода для євроатлантичної інтеграції України. • В українському медіа-просторі визначають 2 основні причини кризи: - українська ментальність; - погана політична еліта. • Чи існують об’єктивні причини політичної кризи?

3. Незавершена трансформація тоталітарного суспільства • Українська нестабільна політична ситуація є результатом незавершеної фрагментарної демократизації, яка розпочалася в 1991 році. • З 1991 року в Україні відбулася повна зміна політичного режиму, протилежна до тої зміни, яка відбувалася у 1917 та 1939 роках, та яку Павел Судоплатов назвав “совєтизація”. • За визначенням Павла Судоплатова “тотальная совєтизація обозначает полную ликвидацию частной собственности и частной политической деятельности. Внедрение совєтизации происходит при помощи идеологических и организационных инструментов.”

4. Стан “десовєтизації” • Відбувся перехід від однопартійної до багатопартійної політичної системи. • Відновлена приватна власність. • Сформувалися нові суспільні класи: • Конкуруючі політичні партії • Бізнес • Органи самоврядування • Громадянське суспільство • Натомість державна машина і система державної служби абсолютно не змінилася з радянських часів

5. Відсутність нового державного демократичного порядку • Розрив між наявністю реальної політичної та економічної свободи і відсутністю нового демократичного порядку неминуче призводить до хаосу і корупції. • Cвобода вимагає вищого ступеню організації. • Найкращі наміри реформування не реалізуються через відсутність у владі знань і вмінь працювати в умовах відкритості та жорстокої політичної конкуренції.

6. Спонтанна лібералізація урядової машини • В демократичних країнах уряд перебуває в жорстких рамках регулювання, чітко знаючи, що йому дозволено, а що ні. • В Україні легітимізовані групи інтересів конкурують між собою за право доступу до суспільних ресурсів без жодних обмежень правилами чи процедурами. • В умовах повної відсутності регулювання та обмежень лобіювання, державний апарат отримує необмежений простір для корупційних дій. • Органи самоврядування, як противага повновладдя державного апарату, ще не отримали жодних адміністративних інструментів для роботи та захисту проти порушення їх прав.

7. Тоталітарна політична системи Обласний рівень Рівень районів Рівень міст та селищ Стан української демократизації Демократична політична системи законодавча виконавча cудова Ліва партія Партії центру Права партія Приватна власність Приватна власність Приватна власність Політичне керівництво Адміністративний апарат Обласне представництво Центральної влади Рада громади Районне представництво Центральної влади Рада громади Рівень міст та селищ Рада громади

8. Пожежі виникають на всіх рівнях, між всіма новоутвореннями і нереформованим державним апаратом. законодавча виконавча cудова Ліва партія Партії центру Права партія Приватна власність Приватна власність Приватна власність Політичне керівництво Адміністративний апарат Обласне представництво Центральної влади Рада громади Районне представництво Центральної влади Рада громади Рівень міст та селищ Рада громади

9. Пожежі виникають на всіх рівнях, між всіма новоутвореннями і незміненою виконавчою владою Не врегульовані взаємні повноваження та обов’язки, не визначені обв’язкові норми субординації та керівництва між Президентом та Прем’єр-Міністром. Не визначені обмеження лобіювання виконавчої влади політиками та бізнесом. Не узаконений захист права на приватну власність та захист права на чесну конкуренцію, тобто не визначене покарання за порушення. У взаємодії між політичним керівництвом та адміністративним апаратом не визначені та не захищені покаранням за порушення: повноваження керівництва, обов’язки, відповідальність, межі підпорядкування. Наприклад, чи може державний службовець ставити під сумнів або не виконувати рішення політичного керівництва? Не визначена нова роль представників Центральної влади в регіонах в кардинально нових умовах існування самоврядної влади місцевих громад. Не визначені та не захищені нові обов’язки контролю над дотриманням національного інтересу представниками Центральної влади на регіональному, обласному, районному, селищному рівнях. Не визначені та не захищені відповідальність та обов’язки вибраних місцевих органів за соціальний та економічний розвиток їх територіальної громади.

10. Недіагностована проблема реформування державного апарату • Всі перераховані проблеми вже є на шляху вирішення, тому що їх всі бачать і про них всі говорять. • Але те, що діється всередині виконавчої влади складає найбільшу загрозу, тому що, навіть, діагноз цій хворобі ще не поставлений. • Неспроможність переводити політичні рішення в адміністративні інструменти, неспроможність виконувати вже прийняті політичні рішення, неспроможність працювати стратегічно з довготерміновою перспективою, тотальна корупція. • До сьогоднішнього дня ця катастрофічна неспроможність виконавчої влади надавати якісні послуги громадянам, політикам та бізнесу повністю відноситься на рахунок політиків. “Ця влада погана, а прийдемо ми і зробимо все добре”.

11. Хибна спрямованість теперішнього процесу реформування державного апарату • Хоча Україна пройшла знаменний шлях у напрямку розмежування гілок влади, що стало основою її політичної демократії, • у виконавчій владі подібної демократичної роботи не зроблено. • Процес реформування виконавчої влади в Україні як єдиного інструменту політичної влади організовано неправильно з самого початку. • Заплановано хибні продукти, спрямовані на “вдосконалення” принципово неадекватної системи. • Існуюча система апарату виконавчої влади не вписується в нове конкурентне середовище, тому що вона залишається “советским государственным аппаратом”.

12. Прогалини в демократизації виконавчої гілки влади Право приватної власності, право на політичну та економічну конкуренцію вимагають нормативно-правового захисту, тобто легітимного покарання за узурпацію цього права. Не запроваджені демократичні стандарти послуг та покарання за їх порушення. Перехід джерела влади зверху-вниз: від єдиного політичного центру контролю коммунистической партии до виборців вимагає повної перебудови системи підзвітності та контролю. Стара потужна машина радянського репресивного контролю над державним апаратом перестала існувати – державний апарат залишився повністю безконтрольним. Нова демократична система підзвітності та контролю не була створена. Громадяни не вникають в причини того, що сталося, але однозначно сприймають сьогоднішню ситуацію як хаос, відсутність державного управління.

13. Організація роботи виконавчої влади в демократичних країнах

14. Послуги державних службовців політикам • В демократичній країні державний службовець надає два види послуг – для політиків і громадян. • Послуги для політиків передбачають: • аналіз наслідків рішення та моніторинг інформації; • аналіз наслідків неприйняття рішення; • проведення консультацій з зацікавленими сторонами для політика; • аналіз позицій зацікавлених сторін; • аналіз поведінки зацікавлених сторін у випадку прийняття рішення чи не прийняття рішення; • визначення вертикалі та горизонталі комунікацій необхідних для виконання рішення; • складання прогнозів, на які політик має спиратися при прийнятті рішення.

15. Послуги державних службовців громадянам • Демократична державна служба забезпечує громадян повною інформацією: • чіткий і докладний перелік послуг, які надає кожний конкретний державний службовець; • чіткий і вичерпний перелік дій, які мусить зробити сам громадянин, щоб отримати дану послугу. • Така інформованість дозволяє громадянам не боятися чиновника, а впевнено домагатися належних їм послуг

16. Розділення функцій в органах територіального управління • Децентралізація та самоврядування в демократичних країнах співіснують з політикою централізації та забезпечення національного інтересу. • Представники загальнонаціональної влади на місцях забезпечують контроль над втіленням національного інтересу, територіальної цілісності, національної безпеки та загальнонаціональних програм. • Вони контролюють виконання Конституції, прав громадян на державні послуги та виконання центрального бюджету. • Місцеві громади мають повну автономію у плануванні та виконанні соціально-економічних програм розвитку своєї території. • Обидві функції забезпечені окремими адміністративними апаратами (префекти і ради у Франції).

17. Демократія – це не тільки розділення гілок влади, але і розділення функцій всередині у виконавчій владі • Кожна країна має свої особливі інституції, різні назви цих інституцій, різну кількість цих інституцій. • Але всі без винятку мають окремі захищені органи, які контролюють якість послуг та борються з корупцією.

18. Надзірно- дорадчий орган Політичне керівництво Орган контролю та інспекції Роботодавець Орган статистичної інформації Орган оцінки та навчання Арбітраж Принцип інституційного розділення функцій у демократичній виконавчій владі

19. В Україні ще не розділені функції у виконавчій владі Демократична виконавча влада Український керівний орган управління державною службою • Надзірно-дорадча функція • Функція роботодавця • Політичне керівництво • Функція оцінки та навчання • Статистична інформація • Функція контролю та інспектування • Арбітраж Надзірно- дорадчий орган Політичне керівництво Орган контролю та інспекції Роботодавець Арбітраж Орган статистичної інформації Орган оцінки та навчання

20. Розділення функцій між органами виконавчої влади Республіки Франція Постійні комісії: Голова Ради Міністрів Республіки ЄВРОПА ЄС та РадаЄвропи Комісія статутів – розглядає законопроекти щодо д.с. Вища Рада державної служби - д.с. державного рівня - д.с.територіального -рівня - д.с. охорони здоров’я Прем’єр-міністр Служба Прем’єр-Міністра Комісія позивів – розглядає позиви проти рішень щодо санкцій проти держ. Службовця, постановляє та затверджує тексти їх відхилень або мотивац. Рекомендацій Посередник Республіки (Омбудсмен) Конституційна Рада Кабінет Міністрів / Уряд Комісія професійного навчання та соціального просування Генеральний секретаріат Уряду Комісія контролю гігієни та безпеки Міністерство охорони здоров’я, молоді та спорту Міністерство праці, соціальних зв’язків та солідарності Міністерство економіки, фінансів та зайнятості Міністерство внутрішніх справ та заморських територій Міністерство Юстиції Міністерство закордонних справ, європейських зв’язків та справ франкомовного населення Міністерство військового нагляду Міністерство бюджету, державних розрахунків та державної служби Державний Секретаріат державної служби Центральний орган попередження корупції Головна інспекція соціальних зв’язків Головна інспекція адміністрування Головна інспекція закордонних справ Головна інспекція фінансів Інспекції по іншим напрямкам при міністерствах Служба загального економічного та фінансового контролю Головне управління державної служби Державна Рада Служба контролю бюджету та розрахунків Незалежні комісії Комісія професійної етики Верховний Суд по карних справах Територіальний національний центр державної служби (CNFPT) Суд розрахунків та бюджету Головне управління адміністрації та державної служби Суд фінансової дисципліни Комісія еквівалентності класифікації громадян ЄС та інших країн учасників Європейського ЕкономічногоПростору Наглядова рада зайнятості у державному апараті Національна школа адміністрування (ENA) Комісія фінансової прозорості політичного життя Комісія соціальної взаємодїі міжміністерствами 5 Регіональних інститутів управлінння(IRA) Вищий орган по боротьбі з дисктискримінацією (HALDE) Центр європейських студій (CEES) Адміністративні паритарні комісії (CAP)4 рівнів

21. Розділення функцій між органами виконавчої влади Федеративної Республіки Німеччина очолює Федеральні міністерства відповідають за проведення кадрової політики і встановлюють процедури відбору кандидатів Федеральний канцлер відповідальний за формування державної політики у сфері публічного адміністрування, звітує перед Федеральним президентом Федеральний уряд Федеральний президент Вищі профільні інстанції, Федеральні міністерства, які відповідають за спеціалізовану підготовку державних службовців Міністерство внутрішніх справ Відділи кадрів федеральних міністерств розроблення стандартів прийняття на роботу , кар’єрне просування ДС Відомство Федерального канцлера (супровід роботи Ф.Канцлера) Міністр внутрішніх справ безпосереднє втілення самостійно, на власну відповідальність, державної політики в сфері публічної служби Реферат 111 Відділ кадрів Відомства Федерального Канцлера (інформує про призначення та розподіл державних службовців вищого рівня) Наглядова рада створюють Реферат 112 Бюджет; організація і контроль Федеральна вища школа державного та муніципального управління Цільова нетехнічна освіта за такими напрямками для бажаючих вступити на державну службу: загальне внутрішнє управління; управління трудовою діяльністю; закордонні справи; федеральна поліція; управління збройними силами; фінанси; кримінальна поліція; сільськогосподарське соц. забезпечення; служби інформації; соціальне забезпечення; метеорологічна служба. Парламентський держсекретар Реферат 115 Служба делегацій; Навчання і підвищення кваліфікації; офіс подання скарг Федеральна комісія кадрів приймає звернення державних службовців, вирішує питання про підвищення кваліфікації Парламентський держсекретар Реферат 132 Федеральне міністерство внутрішніх справ (крім спорту) Офіс зменшення бюрократії Держсекретар Держсекретар Уповноважений федерального уряду з питань інформаційно-технічного забезпечення Головне управління державної служби Управління публічної служби відділи: основ публічної служби, національного та міжнародного права в сфері публічної служби; відділ фінансового, тарифного права та правозабезпечення Федеральне адміністративне відомство співробітництво з органами виконавчої влади з техн. питань, модернізації; консультації з приводу організації ефективної роботи. Управління державного, конституційного та адміністративного права відділи: державного, конституційного, європейського та міжнародного права; амін. права Федеральна академія державного управління центральна міжміністерська установа з підвищення кваліфікації державних службовців всіх федеральних органів влади. Здійснює підвищення кваліфікації ДС, навчання новопризначених, підвищення кваліфікації вищих керівних кадрів; надає консультативні послуги з підбору та кар’єрного просування персоналу Штаб політичного планування аналіз впровадження Коаліційної угоди, урядових програм Управління модернізації та організації публічної адміністрації сектори: організації та модернізації, скорочення бюрократії, де-регулювання, попередження корупції, міжнародного співробітництва Координатор Федерального уряду з питань скорочення бюрократичних видатків та покращення законотворчої діяльності підзвітна

22. Розділення функцій між органами виконавчої влади Республіки Польща Найвища палата контролю Сейм Вища Дисциплінарна Комісія Цивільної Служби Прем’єр-Міністр Канцелярія Прем’єр-Міністра Головне управління державної служби Рада публічної служби Департамент цивільної служби та державного кадрового резерву Департамент контролю та нагялду Центральне антикорупційне бюро Крайова Школа Публічної Адміністрації

23. Розділення функцій між органами виконавчої влади Канади ВищийСуд ФедеральнийСуд Комісіязконфліктуінтересів Генерал-губернатор ОфісПМ ПодатковийСуд Прем’єр-міністр Дорадчийкомітетзпитаньдержавноїслужби Комісіядержавноїслужби Контрользавідборомкадрів, оцінюваннящорічноїдіяльностіміністерствівідомств, аудит, розслідуваннярішеньстосовноперсоналу. ОфісТаємноїРади Урядипровінційтатериторій КабінетМіністрів СекретарТаємноїРади- начальникдерж. служби Офісгенеральногоаудитора/ ревізора Першізаступникиміністрів КомітетТаємноїРади - управліннябюджетомікредитами - координаціяпідготовкивидатковоїчастинибюджету Головне управління державної служби Міністерства, Відомства (маютьтренінговіінститути, центри) Міністерствофінансів (виробленняполітикиурядовихдоходівівитрат, координаціяприйняттярішень) Управліннязтрудовихвідносиндержавноїслужби Агентстводержавноїслужби РадаКазначейства Президент – відповідальнийзаАДСтаКШДС (очолюєАДС) Профспілки СекретаріатРадиКазначейства - переговорищодонаймудерж. сл-ців; - оцінюваннякадровоїполітики; - керуванняпідготовкоюбюджету Агенціяуправліннялюдськимиресурсамидерж. службиКанади - розкриттязловживаньупубл. секторі; - захисттих, хтоїхвиявив; - забезп. чесногопроцесустосовнозвинувачених Канадськашколадержавноїслужби Урядоварадауправління органспівпрацізміністерствамиіагенціями

24. Розділення функцій між органами виконавчої влади США Конгрес Президент США Судова система Палата представників Адміністрація Президента Кадрова служба Сенат President’s Management Agenda Загальна рахункова палата General Accounting Office (GAO) Human Capital Office Council Головне управління державної служби Рада захисту системи заслуг Merit System Protection Board (MSPB) Служба управління персоналом (Office of Personal Management) Служба вищих керівників (кадровий резерв) Senior Executive Service Комітет з управління та бюджету Office of Management and Budget Комісія захисту рівності можливостей працівників Equal Employment Opportunity Commission Офіс Генеральних інспекторів Office of Inspector General Профспілка американських урядових службовців American Federal Government Employees Комітет з урядової етики Office of Government Ethics Міністерства та відомства Cabinet Departments and Federal Agencies Федеральне бюро розслідувань FBI Система навчальних закладів з підготовки державних службовців VETERANS PRIVATE SECTOR MPA, BPA University Programs Special OPM Programs

25. Міністерство бюджету Звіт www керівник Постійний інспектор міністерства Постійний бухгалтер міністерства Фінансовий контроль в урядовому органі у Франції Фінансовий контроль в Україні Міністерство фінансів фінансова інспекція Звіт www Звіт www Галузеві інспекції Звіт www Внутрішній аудит Зовнішня оцінка Приватні кампанії Звіт www Зовнішній аудит експертний Адміністративна інспекція Звіт www Звіт www • Кожний робочий день фінансову діяльність керівника контролюють постійний представник Міністерства бюджету та постійний представник Міністерства фінансів. • Постійний нагляд незалежних державних інспекцій. • Зовнішній недержавний аудит та оцінка. • Внутрішній аудит обов’язковий.

26. Радикальна реформа державного апарату - першочергове завдання для політичної стабілізації в Україні • Неконтрольований, непрофесійний, невідповідний до потреб демократичної політичної системи державний апарат є головною причиною політичної кризи в Україні. • Політики не мають виконавчого інструменту для виконання своїх зобов’язань перед виборцями. • Неякісні, неадекватні державні послуги, неможливість прийняття та виконання рішень, перекидання вини на політиків під тиском гострої виборчої конкуренції ставить під загрозу розвиток демократії в Україні.

27. Демократична Україна – через демократизацію Уряду • На пост-радянському просторі обговорюється “історичний вибір” між свободою і порядком. Свобода прирівнюється до хаосу, корупції та злочинності, тому вибір робиться на користь “порядку без свободи”. • В Україні є ризик втратити завоювання політичної свободи через нереформування урядових інституцій, що покликані забезпечити створення нового демократичного суспільного порядку.

28. Дякую за увагу!