Le politiche di coesione dell’Unione europea

1. Le politiche di coesione dell’Unione europea

2. Origine delle politiche di coesione • Già il Trattato istitutivo della Cee (1957) prevedeva, tra gli obiettivi, la riduzione degli squilibri economici regionali. • In seguito, l’obiettivo della coesione sarà sempre presente nei vari Trattati; in particolare, con il Trattato di Maastricht, diventerà uno degli obiettivi fondamentali dell’Ue.

3. La geografia e le politiche “territoriali” europee “ (…) non si tratta quasi mai di operazioni di mera allocazione di risorse finanziarie secondo obiettivi esclusivamente economici (programmazione economica convenzionale), bensì di azioni integrate che richiedono un coinvolgimento attivo dei territori oggetto di aiuto, attraverso forme di compartecipazione tecnica – proposte e progetti – e finanziaria.” (Salone C., 2006)

4. Da politiche “territoriali” a politiche “di coesione” “ Le politiche di coesione (…) acquistano una propria autonomia in quanto direttamente orientate alla riduzione dei divari economici e sociali esistenti all’interno del territorio comunitario.” (Bonavero P., 1998)

5. I vincoli geografici della perifericità Nella prima fase delle politiche regionali europee, gli investimenti erano finalizzati soprattutto alla riduzione del “gap” infrastrutturale

6. Una visione più matura dello sviluppo regionale Investimenti per: risorse umane competività

7. Da Politiche “territoriali” o “regionali”  a Politiche di coesione. Significativo cambio di denominazione con la riforma del 1988.

8. Dalla coesione economica e sociale nello spazio comunitario... • «In termini di misure politiche l’obiettivo è raggiungere uno sviluppo maggiormente equilibrato riducendo le disparità esistenti, prevenendo gli squilibri territoriali e rendendo più coerenti le politiche settoriali» (Commissione europea, 2004) • «Se la coesione rappresenta l’obiettivo politico (il cosa dell’agire comunitario), la convergenza rappresenta il processo che conduce a questo obiettivo (il come)» (Mantino, 2002)

9. alla coesione territoriale • «La coesione territoriale mira ad assicurare lo sviluppo armonioso di tutti questi luoghi e a garantire che gli abitanti possano trarre il massimo beneficio dalle loro caratteristiche intrinseche» (Commissione europea, 2008) • La coesione territoriale è legata al concetto di giustizia spaziale, dove lo spazio non va inteso come “dato” ma come qualcosa da “costruire e ricostruire” (Dabinett, 2010)

10. Un difficile equilibrio: politiche di coesione coesione competitività politiche settoriali (es. politiche dei trasporti)

11. Nel campo dei trasporti: Aumento dell’accessibilità delle aree in ritardo di sviluppo Connessione tra il sistema locale e il sistema nazionale-continentale Dal sostegno alle aree in ritardo di sviluppo Trans-European Transport Network I corridoi paneuropei Un numero ristretto di progetti di portata continentale Agli investimenti su pochi assi prioritari Politiche di coesionePolitiche dei trasporti

12. Progetto prioritario n. 22 “Asse Progetto prioritario n. 29 “Asse ferroviario Atene-Sofia-Budapest- ferroviario del corridoio intermodale Vienna-Praga-Norimberga/Dresda” ionico/adriatico”

13. Centro e periferia nello spazio europeo Gli “spazi di circolazione” (Bavoux, Charrier, 1994) e le “tipologie economiche” (Vandermotten, Marissal, 2000) una sovrapposizione • Centro • - spazio di • circolazione • denso • motore • dell’economia • continentale • Aree • intermedie • aree di • passaggio • - PIL superiore • all’80 % della • media • comunitaria • Periferia • zone a bassa • densità di • circolazione e • di attività • economiche

14. Coesione e crescita economica nello spazio europeo Coesione Crescita L’esistenza di un trade-off tra coesione e crescita non è automatica, ma dipende dalle modalità dell’intervento (Viesti, Prota, 2004) Il periodo 1986-1996: • il PIL delle 25 regioni europee più povere è salito dal 52% (1986) della media comunitaria al 59% (1996) (Commissione europea, 1999) • si registra una (leggera) diminuzione delle differenze tra le regioni d’Europa accompagnato da un aumento delle divergenze all’interno di alcuni stati (Riou, 2003)

15. Peso delle politiche di coesione: • Presenza di una Direzione generale “Politica regionale”. • Rappresentano la seconda voce di spesa nel bilancio comunitario (dopo la Politica agricola comune).

16. Riforma delle “politiche regionali” con l’Atto unico europeo (1986).Principi generali • Concentrazione • Partenariato • Programmazione • Addizionalità

17. “Concentrazione” • Fine dei finanziamenti “a pioggia” • Definizione di “Obiettivi prioritari” (  obiettivi “territoriali” e obiettivi “tematici”)

18. I Fondi strutturali Con la riforma del 1986 diventano lo strumento più importante della politica di coesione europea.

19. Tre “fondi”: • Fondo europeo per lo sviluppo regionale • Fondo sociale europeo • Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

20. Un importante strumento introdotto dalla riforma del 1986: Le Iniziative comunitarie.

21. Caso “virtuoso” di utilizzo dei finanziamenti dei fondi(1989-1993):la Basilicata. • Tasso di realizzazione degli interventi previsti nell’ambito dei finanziamenti del FESR del 93,7% (al 1996) • Successo dei “sottoprogrammi” a sostegno dell’artigianato e per lo sviluppo turistico (Trono A., 1998)

22. Con il Trattato di Maastricht: • Vengono ridefiniti gli obiettivi • Viene introdotto il Fondo di coesione • Il Comitato delle Regioni è coinvolto nelle politiche regionali

23. E soprattutto… Si cerca un difficile equilibrio tra: coesione competività occupazione

24. Periodo di programmazione 1994-1999.Novità della riforma del 1993: • Introduzione dell’Obiettivo 6 (Sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni a scarsissima densità di popolazione) e riforma degli obiettivi esistenti. • Un nuovo fondo strutturale: lo Strumento finanziario di orientamento per la pesca. • Creazione del Fondo di coesione

25. Il Fondo di coesione • Risponde ad una logica territoriale • Ma, a differenza degli altri Fondi strutturali, su base nazionale (non regionale). • Interessa, dunque, i Paesi membri con un PIL pro-capite inferiore al 90% della media comunitaria.

26. … ancora sul Fondo di coesione • I Paesi destinatari delle risorse del Fondo, per il periodo ’94 – ’99, furono Spagna, Portogallo, Grecia e Irlanda. • Le risorse del Fondo erano destinate soprattutto ai finanziamenti nel campo dei trasporti e della tutela ambientale.

27. Politiche europee di coesione: i periodi di programmazione

28. Periodo di programmazione 2000-2006.Novità e aspetti problematici. • Ingresso nell’Unione europea di 10 nuovi Paesi (2004) (  creazione dell’ISPA) • Gli obiettivi dei Fondi strutturali sono ridotti a 3.

29. I nuovi obiettivi: • Obiettivo 1: Sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo. • Obiettivo 2: Riconversione economica e sociale delle aree con problemi strutturali. • Obiettivo 3: Adattamento e ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione

30. (fonte http://ec.europa.eu/regional_policy/index_it.htm)

31. (fonte http://ec.europa.eu/regional_policy/index_it.htm)

32. Aree principalmente interessate dagli Obiettivi • Per l’Obiettivo 1: Spagna, Italia, Grecia, Germania e Portogallo. • Per l’Obiettivo 2: Francia (aree rurali), Gran Bretagna (aree industriali), Germania, Spagna e Italia. • Tutti i nuovi Paesi membri (tranne Cipro) rientrano nell’Obiettivo 1 (oltre ad essere destinatari di Iniziative comunitarie e dei finanziamenti del Fondo di coesione).

33. … a proposito dei nuovi Paesi membri: • Coinvolti nel periodo di programmazione dal 2004 (anno del loro ingresso nell’Ue) al 2006. • Il limite di un Pil pro-capite inferiore al 75% della media comunitaria, per il periodo di programmazione 2000-2006, è calcolato con riferimento all’Ue “a 15”. • Rilevanza del “sostegno transitorio”.

34. Un po’ di numeri per l’Italia • 29,656 miliardi di euro stanziati per l’Italia (22,475 nel periodo precedente) • 22,122 per le regioni obiettivo 1 (21,935 per Sicilia, Calabria, Basilicata, Puglia, Campania, Sardegna e 187 per il sostegno transitorio al Molise) • 2,522 miliardi per l’obiettivo 2 e 3,744 miliardi per l’obiettivo 3

35. Periodo di programmazione 2007 – 2013.Principali novità. • Peso decisivo assunto dai nuovi Paesi membri. • Ridotto a 3 il numero dei Fondi (Fesr, Fse, Fondo di coesione). • Nuova denominazione degli obiettivi (Convergenza, Competitività regionale e occupazione, Cooperazione territoriale europea). • Centralità delle pratiche di “valutazione” (già presenti dal periodo 2000-2006).

36. La “Relazione Guellec” della Commissione (2005) Nuovi indicatori per “misurare” lo sviluppo? • Ricerca • Infrastrutture • Innovazione • Istruzione e formazione Il semplice dato economico/statistico semba insufficiente a “definire” il livello di sviluppo

37. (fonte http://ec.europa.eu/regional_policy/index_it.htm)

38. Focus: i trasportiRipartizione della spesa 2007-2013 in Italia

39. Il quadro di riferimento I trasporti nelle regioni obiettivo 1 (2000-2006) settore per il quale è stata stanziata la quota più alta di finanziamenti nelle regioni Obiettivo 1 (Italia: 3.134 milioni di euro; Grecia: 6.497; Spagna, 9.128)

40. I trasporti nella storia dell’integrazione europea • Il Titolo IV del Trattato di Roma (1957) • L’Atto Unico Europeo (1986) una maggiore integrazione delle politiche dei trasporti come strumento per la realizzazione del mercato comune • Il Trattato di Maastricht (1992) rafforzamento della rete europea di trasporti come veicolo per la coesione economica e sociale e introduzione del progetto Trans European Networks (TEN) • Il Consiglio di Essen (1995) i 14 progetti prioritari • Il Primo Rapporto sulla Coesione (1996) • Lo Schema di sviluppo dello spazio europeo (1999) connessione tra i grandi assi e le reti locali • Coesione e Trasporti (1999) i grandi progetti TEN rischiano di rafforzare la polarizzazione: nelle aree in ritardo di sviluppo è necessario integrarli con interventi sulla rete locale • I 30 progetti prioritari TEN-T (2003) l’85% degli investimenti riguarda il trasporto ferroviario, il 56% degli investimenti è concentrato in 4 paesi (Italia, Francia, Germania, Spagna)

41. Trasporti e sviluppo economico • Impatti nel breve periodo (creazione di manodopera; supporto al settore terziario) • Per molti autori, nel breve-medio periodo, i miglioramenti nell’accessibilità e nella dotazione di infrastrutture di trasporto possono portare a risultati negativi in termini di convergenza economica (Martin, Rogers, 1995; Catin, Ghio, Van Huffel, 2002; Riou, 2003; Lundqvist, 2008; Lolos, 2009) • Infrastrutture di trasporto come elemento chiave dello sviluppo economico (Biehl, 1986; Bavoux, Charnier, 1994; Rey, 2005) • Complessità dei fattori che incidono sullo sviluppo economico: i trasporti, in ogni caso, non possono essere considerati determinanti (Merlin, 1991; Offner, 1993; Governa, 2001)

42. POR Campania – Asse “Reti e Nodi di servizio” Il Sistema della Metropolitana Regionale PON Trasporti “Grandi progetti” potenziamento della tratta ferroviaria Caserta-Foggia tratta campana della linea Av Napoli-Roma potenziamento e ammodernamento della SS 268 “del Vesuvio” ammodernamento dell’A-3 altri interventi potenziamento e riqualificazione del porto e dell’aeroporto di Napoli POR Campania – Asse “Accessibilità e trasporti il Sistema della Metropolitana Regionale interventi sulla SS 268 “del Vesuvio” la stazione di interscambio di Vesuvio est per l’Av/Ac lavori sul sistema ferroviario metropolitano di Salerno completamento della linea 1 della metropolitana di Napoli PON Reti e Mobilità “allacciare” i grandi progetti europei (corridoio Berlino-Palermo) alle reti locali Ac Napoli-Bari altri interventi interventi sui nodi ferroviari di Napoli, Caserta e Salerno interventi sui porti di Napoli e Salerno ammodernamento dell’aeroporto di Napoli Programmazione 2000-2006Programmazione 2007-2013

43. Le criticità nel sistema dei trasporti regionale • bassa accessibilità delle aree interne • prevalere della modalità di trasporto su gomma • concentrazione delle infrastrutture (stradali e ferroviarie) lungo la fascia costiera e all’interno del triangolo Napoli-Caserta-Salerno • scarsa integrazione tra le differenti modalità di trasporto Una rete estesa ma non ramificata: uno sviluppo “geografico” non equilibrato, basato su un’eccessiva concentrazione e sulla mancanza di raccordi tra sistema locale e sistema regionale/nazionale

44. Il Sistema della Metropolitana regionale • Assorbe circa il 94% del totale delle risorse stanziate per la misura 6.1 (Sistema regionale integrato dei trasporti) del POR • Miglioramenti nell’accessibilità: aumento del 36% del bacino di utenza e del 37% delle stazioni lungo la rete • Risponde a due priorità comunitarie: intermodalità e preferenza per il trasporto ferroviario • il macro-progetto “Sistema metropolitano regionale” è formato da molti interventi puntuali sulla rete regionale ma la quasi totalità degli interventi è limitata alla provincia di Napoli (linee metropolitane, Circumvesuviana, SEPSA)

45. “Effetto corridoio” ed “effetto ombra” (Vickerman, 1994) adatti a descrivere la situazione campana? A quale scala leggere i due principali interventi in Campania delle politiche di coesione nel campo dei trasporti? • il Sistema della metropolitana regionale: alta accessibilità all’interno del triangolo Napoli-Salerno-Caserta • l’Alta velocità: connessioni più rapide verso Roma e il Nord da Napoli e Salerno (e dalle future stazione di Vesuvio est e Afragola) ma alla scala regionale rimane ancora forte il problema dell’accessibilità delle aree interne e dei collegamenti trasversali

46. L’importanza delle politiche di coesione non risiede solo nelle conseguenze “economiche” dei finanziamenti ma nell’impatto sulle pratiche “amministrative” degli enti coinvolti. “Le politiche di coesione hanno cambiato qualitativamente il modo di essere delle amministrazioni periferiche e di quella centrale, obbligando un’intera classe dirigente pubblica (…) a ricercare un sapere europeo fatto di metodologie e competenze tecniche.” (Boccia F., Leonardi R., Letta E., Treu T., 2003)

47. Critiche ai risultati delle politiche di coesione europee • “Europeizzazione” nella fase decisionale, non in quella di attuazione delle politiche. (Boccia F., Leonardi R., Letta E., Treu T. 2003) • I miglioramenti nelle pratiche amministrative poteva essere ottenuto con programmi meno “gravosi per il contribuente”. (Rossi N., 2005) • Le politiche di coesione hanno rallentato i processi di divergenza, ma non attuato ancora una decisiva convergenza tra le regioni europee. (Rossi N., 2005)

48. Ma i buoni risultati, nel tempo, di Paesi come Irlanda e Portogallo, fanno pensare ad eventuali “limiti nazionali” nell’adozione e nell’applicazione delle politiche europee. E’ il caso dell’Italia?

49. Alcuni dati sull’Italia • Numerose ricerche evidenziano come, per il periodo 2000 – 2006, la spesa italiana dei finanziamenti europei non sia stata aggiuntiva ma abbia spesso sostituito la spesa nazionale. • Gli interventi sono stati caratterizzati da un’eccessiva frammentazione. • Una bassa percentuale di realizzazione: a fine 2007 “risultavano conclusi nel Mezzogiorno 132.815 progetti dei 245.304 cofinanziati dai fondi strutturali”. (Viesti G., 2009)

50. Le politiche di coesione in Italia • Mancata addizionalità dell’aiuto comunitario • Eccessiva frammentazione degli interventi • Cattiva gestione dei fondi e ritardi nella spesa (al 2007, nel Mezzogiorno, risultava completato solo il 54,1% dei progetti cofinanziati per il periodo di programmazione 2000-2006)