Les enjeux de la réforme comptable sur les finances publiques

1. Les enjeux de la réforme comptable sur les finances publiques Présentation du sous-ministre des Finances à l’IGF Le 22 octobre 2008 Presentation_JHoude_IGF (22 octobre)

2. Table des matières • Le processus budgétaire • L’équilibre budgétaire • Les enjeux menant à la réforme comptable • Conclusion

3. Le processus budgétaire

4. Le processus budgétaire • Rappel sur le processus budgétaire : • Le budget résulte du pouvoir exclusif du gouvernement en matière financière (lié au pouvoir exécutif) • Le consentement parlementaire est obligatoire pour tout prélèvement et toute dépense de deniers publics (lié au pouvoir législatif)

5. Les lois encadrant la gestion des finances publiques • Le processus budgétaire s’intègre dans un ensemble plus large qui est celui de la gestion des finances publiques • Un ensemble de lois encadre la gestion des finances publiques et le processus budgétaire : • Loi sur l’administration financière, (L.R.Q., c. A.-6.001) • Loi sur le ministère des Finances, (L.R.Q., c. M-24.01) • Loi sur l’administration publique, (L.R.Q., c. A.-6.01) • Loi sur l’équilibre budgétaire, (L.R.Q., c. E-12.00001) • Loi constituant une réserve budgétaire pour l’affectation d’excédents, (L.R.Q., c. R-25.1) • Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations, (L.R.Q., c. R-2.2.0.1)

6. Le processus budgétaire Trois éléments clés : • Le Discours sur le budget qui fait état des besoins financiers du gouvernement et des moyens envisagés pour obtenir les ressources nécessaires • Le Budget de dépenses des ministères et organismes du gouvernement qui autorise les crédits requis pour l’exercice financier • Les Comptes publics qui constituent le principal outil de reddition de comptes avec les rapports annuels de gestion produits par les ministères et les organismes

7. Le ministère des Finances • Prépare et présente à l'Assemblée nationale le Discours sur le budget qui énonce la politique économique, fiscale, budgétaire et financière du gouvernement. Dans le discours : • Sont annoncées les mesures fiscales et budgétaires • Sont présentés les équilibres financiers • Sont fixés les objectifs financiers et les objectifs de dépenses pour les années à venir • Dépose les Comptes publics à l'Assemblée nationale

8. Le sous-ministre des Finances • Le sous-ministre des Finances est le plus haut fonctionnaire du ministère • Il possède les pouvoirs que lui confère la Loi sur le ministère des Finances • À ce titre, il exerce toutes les fonctions attribuées à la ministre des Finances qui lui sont déléguées par l’article 4 de la Loi sur le ministère des Finances, dont la préparation du budget • Le sous-ministre peut compter sur huit grands secteurs parmi lesquels le Contrôleur des finances • Il cosigne les états financiers du gouvernement avec le Contrôleur des finances

9. Le Contrôleur des finances • Prépare les Comptes publics et cosigne les états financiers qui sont déposés à l'Assemblée nationale par la ministre des Finances • Est responsable de la comptabilité gouvernementale et de l'intégrité du système comptable • S'assure de la fiabilité des données financières enregistrées au système comptable • Conseille les ministères et les organismes budgétaires en matière de comptabilité • Prépare tout autre rapport financier du gouvernement

10. Le Conseil du trésor • Comité permanent du Conseil des ministres composé de 5 ministres (ne pas confondre avec le Secrétariat du Conseil du trésor) • Conseille le gouvernement en matière d'utilisation des ressources • Définit et supervise le processus d'élaboration du budget de dépenses • Est responsable de la négociation des conventions collectives • Exerce d'autres responsabilités (contrats, technologies de l'information, etc.) • Approuve les subventions au-delà de certains seuils

11. Les interfaces entre le Secrétariat du Conseil du trésor et le ministère des Finances • Le Secrétariat du Conseil du trésor et le ministère des Finances doivent se concerter sur : • Le niveau global des dépenses et la cohérence du budget de dépenses avec la politique budgétaire du gouvernement • L'élaboration des politiques et des orientations en matière d'investissements en immobilisations • L'établissement du niveau des engagements financiers pour le renouvellement des conventions collectives • Le Conseil du trésor adopte les conventions comptables que la ministre des Finances élabore et propose • Ces normes se doivent généralement de respecter les recommandations de l’ICCA(1) avec les arbitrages requis du gouvernement (1) Institut Canadien des Comptables Agréés

12. L’équilibre budgétaire

13. Lois applicables • L’équilibre budgétaire est un enjeu très important pour le gouvernement • Deux lois encadrent l’objectif de maintien de l’équilibre budgétaire des gouvernements au fil des ans : • Loi sur l’équilibre budgétaire, adoptée en 1996 • Loi constituant une réserve budgétaire pour l’affectation d’excédents, adoptée en 2001

14. Loi sur l’équilibre budgétaire • Elle prévoit que le gouvernement doit maintenir l’équilibre budgétaire • Elle prévoit qu’un déficit doit être comblé l’année suivante s’il est inférieur ou égal à 1 G$, sinon sur 5 ans • Elle permet de combler des déficits avec un excédent réalisé dans un exercice antérieur • Le gouvernement peut encourir un déficit jusqu’à concurrence des excédents cumulés • La ministre des Finances fait annuellement rapport de l’atteinte des objectifs de la Loi lors du Discours sur le budget

15. Les provinces qui disposent d’une Loi sur l’équilibre budgétaire Source : Lois des provinces sur l’équilibre budgétaire

16. Loi constituant une réserve budgétaire pour l’affectation d’excédents • La Loi prévoit que la ministre des Finances : • Détermine au moment du budget les sommes qui seront affectées à la réserve • Fasse rapport à l’Assemblée nationale des opérations de la réserve • La réserve permet au gouvernement de gérer sa politique budgétaire de façon transparente sur une base pluriannuelle

17. Respect de la Loi sur l’équilibre budgétaire Sommaire des opérations budgétaires consolidées – Budget 2008-2009(en millions de dollars) (1) Un montant négatif signifie une affectation à la réserve et un montant positif, une utilisation de la réserve. Source : Plan budgétaire – Budget 2008-2009.

18. Les prévisions budgétaires du Québec évaluées par C.D. Howe – Mars 2007 Classement des provinces selon leur performance en matière de prévisions Source : C.D. Howe, mars 2007.

19. Les enjeux menant à la réforme comptable

20. Documents sur les finances publiques La transparence des finances publiques et l’atteinte de l’équilibre budgétaire sont des enjeux cruciaux pour le gouvernement L’état des finances publiques est communiqué par la publication de documents majeurs : Le Budget du gouvernement (prévisions) Les Comptes publics (données réelles) Les autres rapports financiers

21. Le Budget • Le budget présente les prévisions financières du gouvernement en terme de revenus et de dépenses établies en fonction de sa politique budgétaire et des hypothèses économiques les plus probables • Le gouvernement prévoit être à l’équilibre budgétaire

22. Les Comptes publics • Les Comptes publics font état des résultats réels du gouvernement par rapport à ce qui avait été budgété l’année précédente en présentant les états financiers consolidés du gouvernement • En 2006-2007, les états financiers vérifiés du gouvernement respectaient l’équilibre budgétaire et affichaient un surplus de 1 993 millions de dollars • En 2007-2008, les états financiers afficheront également un surplus

23. Amélioration continue de la transparence sur la situation financière • Au niveau de la gestion budgétaire et de la gouvernance : • Publication d’un rapport mensuel des opérations financières depuis avril 2006 • Publication d’une mise à jour économique et financière de mi-année • Depuis 2005-2006, le CCSP de l’ICCA a publié une nouvelle norme obligeant les vérificateurs généraux à formuler leur opinion quant à la fidélité des états financiers aux PCGR du secteur public

24. Les conventions comptables du gouvernement • Les conventions comptables sont les principales règles comptables que sont tenus de suivre les ministères et les organismes budgétaires. Elles s’appuient sur les PCGR. Elles concernent : • Le périmètre comptable du gouvernement • Les méthodes de consolidation • Les règles comptables appliquées pour établir les états financiers • Les conventions comptables particulières pour les éléments importants de l’actif, du passif, des revenus et des dépenses • Leur nature est quasi permanente. Elles sont modifiées seulement lorsque l’ICCA émet de nouvelles normes et que le gouvernement les adopte

25. Comparaison des conventions comptablesdes gouvernements avec les PCGRdu secteur public – 2005 (avant la réforme) Source : Taux calculés à partir d’une étude de l’ICCA en 2005

26. Commentaires du Vérificateur général Le Vérificateur général a formulé, dans ses rapports à l’Assemblée nationale avant la réforme comptable de décembre 2007, des commentaires relativement : Aux états financiers du gouvernement : Respect intégral des conventions comptables du gouvernement aux PCGR du secteur public À l’équilibre budgétaire

27. Rapport du Vérificateur général sur les états financiers de 2005-2006 Concernant le respect de la Loi sur l’équilibre budgétaire, le Vérificateur général a émis le commentaire suivant : « […] l’excédent cumulé a été établi dans le respect technique de la loi, mais pas dans son esprit. »(1) Selon lui, l’excédent cumulé de 192 M$ serait plutôt un déficit de 5,3 G$ pour 2005-2006 Il estime le déficit à 5,8 G$ en 2006-2007(2) (1) Rapport spécial sur les états financiers consolidés du gouvernement 2005-2006, par.129. (2) Rapport spécial du Vérificateur général du Québec concernant le solde aux fins de la Loi sur l’équilibre budgétaireau 31 mars 2007.

28. Réponse du gouvernement au Vérificateur général • L’écart entre le gouvernement et le Vérificateur général correspond à la comptabilisation de six éléments qui n’ont pas été inclus dans le solde de l’excédent cumulé • La ministre des Finances a mis en place, lors du dernier budget, un groupe de travail pour : • Enlever toute ambiguïté entre les résultats financiers, l’application de la loi et les objectifs qu’elle poursuit • Rendre les conventions comptables du gouvernement intégralement conformes aux PCGR du secteur public

29. Création d’un comité conjoint avec le Vérificateur général • Lors du budget de mai 2007, la ministre des Finances a annoncé la mise sur pied d’un comité conjoint avec le Vérificateur général, dont le mandat comporte trois volets sur les conséquences liées à : • L’application des PCGR du secteur public • La consolidation des réseaux de la santé et de l’éducation • L’harmonisation aux PCGR du secteur public sur les trois lois suivantes : • Loi sur l’équilibre budgétaire • Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations • Loi constituant une réserve budgétaire pour l’affectation d’excédents • Le rapport a été remis au gouvernement le 29 novembre 2007

30. Réforme comptable de 2007 – Principaux éléments • L’application de la comptabilité d’exercice à l’ensemble des revenus du gouvernement • Vise plus spécifiquement les revenus fiscaux • Le moment de comptabiliser certaines subventions aux universités et à des municipalités • La méthode d’évaluation du Fonds d’amortissement des régimes de retraite • L’évolution du statut d’entreprise publique de certaines entités • La comptabilisation des avantages sociaux futurs autres que les régimes de retraite • Divers autres sujets, notamment les contrats de change à terme

31. Le gouvernement se conforme aux PCGR • À la suite du dépôt du rapport du groupe de travail, la ministre des Finances a annoncé que : • Le gouvernement donnait immédiatement suite à toutes les recommandations du groupe de travail • Les Comptes publics déposés incorporent déjà, pour 2006-2007, tous les éléments de cette réforme comptable • Le cadre budgétaire 2007-2008 a été modifié pour incorporer les impacts de la réforme • Un projet de loi modifiant la Loi sur l’équilibre budgétaire faisant en sorte que plus aucune somme ne puisse dorénavant être inscrite à la dette nette sans passer par le déficit, à moins que ces montants ne résultent de changements apportés aux PCGR, sera déposé

32. Commentaires du Vérificateur général sur les états financiers 2006-2007 • « toutes les recommandations ont été suivies par le gouvernement. En conséquence, je suis heureux de vous confirmer que les états financiers consolidés du gouvernement de l’année financière terminée le 31 mars 2007 ont été préparés sur la base de conventions comptables conformes aux PCGR du Canada pour le secteur public. Il s’agit là d’un geste majeur posé par le gouvernement. » • « pour ce qui est de ma vérification, elle m’a permis d’exprimer une opinion sur les états financiers consolidés du gouvernement sans aucune restriction ni commentaire quant au respect des principes comptables généralement reconnus et des conventions comptables du gouvernement. C’est la première fois en huit ans qu’une telle opinion est formulée et tous les acteurs ayant fourni des efforts à cet égard peuvent être fiers. Je tiens à féliciter le gouvernement pour cette réforme qui marquera l’évolution de la comptabilité gouvernementale. » Source : Rapport spécial du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale concernant la vérification des états financiers consolidés du gouvernement du Québec pour l’année financière terminée le 31 mars 2007.

33. Impacts financiers de la réforme comptable sur les résultats Sommaire des impacts de la réforme comptable sur les résultats(en millions de dollars) P: Prévision

34. Analyse des impacts de la réforme comptable Le passage de près de 90 % PCGR à 100 % PCGR créera une pression budgétaire annuelle d’environ 150 M$, mais permettra au gouvernement de présenter des états financiers sans restriction de la part du Vérificateur général, et ce, dans le respect de la Loi sur l’équilibre budgétaire Cet impact de la consolidation des réseaux sera géré à l’intérieur du cadre financier prévu : • En révisant le suivi budgétaire des entités des réseaux • En augmentant la reddition de comptes et en renforçant l’imputabilité des gestionnaires des réseaux

35. Avantages de se conformer aux normes • L’application intégrale des PCGR a eu des implications positives importantes : • Meilleure transparence et portrait plus juste des finances publiques • Crédibilité accrue des états financiers du gouvernement • Impacts positifs prévus sur les lois régissant la gestion budgétaire du gouvernement • Meilleure reddition de comptes nécessaire pour les réseaux • Plus grande comparabilité des résultats du gouvernement par rapport à ceux des autres provinces

36. Avantages de se conformer aux normes (suite) • Les états financiers 2006-2007 étaient conformes aux PCGR • Ils ont été acceptés et reconnus par le Vérificateur général sans commentaires ni restrictions • Les états financiers de 2007-2008 sont également conformes à ces PCGR pour une deuxième année consécutive

37. Survol de la réforme comptable • La mise en œuvre de la réforme comptable, en décembre 2007, a entraîné la modification de dix éléments pour s’assurer du respect intégral des conventions comptables du gouvernement aux PCGR • Les modifications les plus importantes touchent : • La consolidation des réseaux de la santé et de l’éducation au périmètre comptable du gouvernement • Les revenus fiscaux • Les prêts à conditions avantageuses

38. Comité sur l’implantation de la consolidation des réseaux La réforme comptable intègre les réseaux de la santé et de l’éducation aux états financiers consolidés du gouvernement Un comité interministériel a été formé suite à la mise en œuvre de la réforme comptable Ce comité interministériel a pour objet de faciliter cette intégration et est composé des intervenants suivants : Ministère de la Santé et des Services sociaux Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport Conseil du trésor Ministère des Finances et Contrôleur des finances

39. Travaux du comité sur l’intégrationdes réseaux L’intégration des réseaux aux résultats du gouvernement nécessite la révision des processus quant : À l’application intégrale des PCGR au sein des réseaux Au financement des réseaux Aux suivis et prévisions des résultats de plus de 300 entités des réseaux : Prévisions pour le budget Rapports mensuels du gouvernement Préparation des Comptes publics Au contrôle budgétaire des réseaux Projet de loi en préparation, concernant la mise en œuvre de la réforme comptable pour encadrer les processus

40. Conclusion

41. Conclusion • Dans le souci d’améliorer la transparence des finances publiques, le ministère des Finances a initié des travaux en collaboration avec le Vérificateur général pour respecter pleinement les PCGR • Avec la réforme comptable de 2007, les états financiers 2006-2007 respectaient à 100 % les PCGR du secteur public • Aucune restriction ni commentaire de la part du Vérificateur général • Le gouvernement a déposé, en mai 2008,le projet de loi 85 qui modifie la Loi sur l'équilibre budgétaire. Le calcul de l'équilibre sera précisé pour éviter toute ambigüité. De plus la réserve budgétaire et son utilisation seront dorénavant incorporé à la Loi sur l'équilibre budgétaire • Le ministère des Finances avec le MSSS, le MELS et le CT poursuivent les travaux suite à la réforme pour faciliter l’intégration des réseaux de la santé et de l’éducation • Un projet de loi concernant la mise en œuvre de la réforme sera possiblement déposé à l’automne 2008

42. Conclusion (suite) • L’ensemble de l’information financière produite permet et doit permettre à chacun de porter un jugement sur la situation financière du gouvernement : • Les parlementaires • Le Vérificateur général • Les organismes de régulation des marchés financiers • Les agences de crédit • Les investisseurs • La population